Сценарий для министра

Дело об убийстве Игоря Александрова, дело «оборотней в погонах», трагическая судьба Гиви Гонгадзе и самоубийство бывшего министра внутренних дел Юрия Кравченко настолько обострили необходимость и неизбежность принятия самых быстрых решений о судьбе реформирования Министерства внутренних дел Украины, что этому нет разумной альтернативы.

Известные в теории и на практике принципы и правила представления системщиков и управленцев-профессионалов (а больше, пожалуй, и некого…) как о реформировании вообще, так и о реформировании системы МВД Украины в частности пришло время собрать в единую цепь - последовательное и стройное многозвенное наставление, которое по существу является не чем иным, как тривиальным алгоритмом. Или сценарием деятельности министра внутренних дел по осуществлению им стратегического и оперативного управления преобразованием старой системы МВД. Говоря о тривиальности алгоритма, мы не хотели подчеркнуть «чрезвычайную простоту» дела реформирования и ввести кого-либо в заблуждение или состояние эйфории. Давно прошло время дилетантов и экспериментов, потому без научного мониторинга процесса реформирования потенциал преобразований может быть чрезвычайно быстро растрачен. Мы были бы далеки от истины, если бы сами поверили в то, что существует универсальный рецепт на все случаи жизни и что применение предлагаемого нами лекарства (т.е. сценария) навсегда излечит систему. Тем не менее мы уверены, что в сегодняшних условиях ничто иное не сработает.

Способна ли система МВД Украины на реформирование самой себя? Официально она находится в состоянии реформирования с 1996 года. Сколько еще нужно ждать? Вопрос риторический, иначе мы теряем не только смысл и темп реформирования, а наиболее дорогое, что у нас пока еще есть - доверие народа.

Декларации и упование на несовершенное украинское законодательство и революционный запал абсолютно недейственны без создания (в результате реализации реформы!) устойчивой внутренней мотивации работников системы МВД. Ведь очень вероятно, что процесс реформирования может вновь легко захлебнуться, что уже неоднократно было в прошлом.

Практика показывает, что милиция всегда в состоянии действовать чрезвычайно эффективно, сообразно изменившейся политической ситуации, а также превращаясь в рабочее или нерабочее время (тут уж известного всем шила в мешке не утаишь) в нелегальную частную правоохранительную службу. Вместе с тем примеры высокой эффективности есть и в работе вполне официальной - Государственной службы охраны при МВД Украины, оказывающей услуги по охране жизни и имущества на достаточно высоком качественном уровне даже рядовым гражданам. Следовательно, эффективность деятельности органов, служб и подразделений системы МВД можно и следует наращивать, но это усилие не достигнет требуемого апогея, пока не будет реформирована система в целом.

Что такое реформирование системы МВД Украины, почему оно необходимо, как его организовать и наиболее и эффективно воспользоваться результатами? Соответствие общеевропейским стандартам, конечно, далеко не худшая перспектива для нашей милиции. Но как этого добиться? Просто изучение чужого опыта ничего не даст, использование только внутренних усилий (изобретение велосипеда) тоже неэффективно. Где же выход? Нам представляется - в использовании лучших сторон как первого, так и второго варианта развития. Отдельного внимания требует задача обобщения передового отечественного и зарубежного опыта профессиональной деятельности органов внутренних дел, включая опыт ее реформирования. Он мог бы изучаться аналитической рабочей группой (АРГ) при министре внутренних дел с привлечением партнеров из соответствующих ведомств наиболее близких Украине по менталитету населения, уровню экономического, политического и правового развития стран (Болгарии, Венгрии, Латвии, Литвы, Польши, Румынии, Словакии, Чехии, Эстонии). И только после этого можно говорить о возможности освоения высокотехнологичного опыта деятельности полиции таких стран, как Великобритания, Германия, США, Франция.

Попытаемся изложить, по нашему мнению, основополагающие требования к сценарию реализации реформы в системе МВД Украины.

1. Сценарий является высокоинтеллектуальным продуктом деятельности специально организованной и постоянно действующей при министре аналитической рабочей группы, состоящей из наиболее результативных практиков-профессионалов и некоторого числа молодых работников органов внутренних дел, а также ученых-теоретиков и экспертов, активистов общественных организаций и журналистов, компетентных в правоохранительной тематике. Все значимые для заинтересованной общественности и международных организаций результаты работы АРГ без промедления должны становиться доступными для обсуждения. Обнародование сценария позволит получить критические отклики на него со стороны самого широкого круга профессионалов.

2. Сценарий является рабочим проектом (техническим заданием), реализация которого способна учесть как концепции, программы, планы реформирования системы, так и малейшие, значимые для нее изменения моральной, экономической, политической и правовой ситуации в стране.

3. Сценарий является основой организации мониторинга реформирования системы, возможностью жестко контролировать достижение целей на всех промежуточных этапах реформы в режиме реального времени.

4. Сценарий является всеобъемлющим рекомендательным документом, на основе которого должны создаваться (и соответствовать ему) все остальные внутриведомственные нормативные акты министерства на период проведения реформы. Они должны быть согласованы со сценарием, не противоречить ему. Иначе будет невозможно придерживаться стандартов, требований и целей реформирования системы МВД и строго отграничивать от реформаторских процессов те набившие оскомину своей имитацией якобы рабочие процессы в системе, которые противодействуют необходимым.

Инновационно-инвестиционные модели реформирования (принципы эффективного распределения средств, ускорение процесса реформирования и др.) хорошо отработаны в мире. На наш взгляд, сценарий реформирования системы МВД может быть разработан в кратчайшие сроки. Создание центральной АРГ и ее филиалов на местах может быть выполнено в течение одного-двух месяцев. Уточнение сценария реформы может происходить в процессе работы АРГ.

Прежде всего группе разработчиков сценария следовало бы изучить пожелания работников системы, касающиеся формирования их внутренней мотивации к служебной деятельности. Например, пребывание пенсионеров на штатных должностях препятствует карьерному росту молодых специалистов; кроме того, выплачивание должностного оклада и пенсии ложится весомой нагрузкой на государственный бюджет. Особенно это касается центрального аппарата МВД и его управлений в областях, профессионализм работников которых нередко вызывает у низового звена молчаливое недоумение.

Научные разработки в области реформирования системы МВД до сих пор не востребованы, хотя они существуют как в ведомственных, так и внешних научных и учебных подразделениях. Главным в такого рода научно-исследовательских и опытно-конструкторских разработках является такой подход к реформированию, при котором новые технологии становятся инструментом эффективной профессиональной деятельности в системе МВД. Их вычленение из общей массы разработок может быть выполнено в результате специально организованной деятельности путем объединения усилий теоретиков и практиков. Мировой опыт свидетельствует о возможности реализации этой задачи в кратчайшие сроки путем освоения механизма управления инновациями. Именно он заложен в основу будущего сценария реформирования. Напомним, что в действующей Концепции развития системы Министерства внутренних дел Украины механизм ее реализации фактически отсутствует.

Эффективность инновационной, реформаторской работы МВД может быть отслежена независимыми экспертами, хорошо знающими все главные характеристики ее дореформенной деятельности, подлежащие исправлению или полной замене. В частности, нарушение закона и прав человека; слабая доказательная база для передачи обвинительного заключения в суд; решение личных проблем за государственные средства («крышевание»). Отсюда вытекает возможность создания репрезентативной сопоставительной базы характеристик до- и послереформенной деятельности. В ином случае можно абсолютно голословно утверждать, что реформа или удалась, или совершенно не удалась в зависимости от тех или иных интересов ее оппонентов.

Сценарий реформирования системы МВД Украины нуждается в тщательной проработке этапов его реализации. Нам представляется, что главными из них являются: диагностика; комплектование материальных и других средств для решения проблем; подбор инструментов решения проблем (инновационных правоохранительных технологий базовых ведомственных процессов в системе); проверка результатов реформирования на соответствие стандартам, требованиям и целям реформы (полной или частичной ликвидации существовавших на начало реформирования проблем).

Уровень обеспечения силовых структур в целом и системы МВД в частности всегда был производным от политики поддержания данных структур в активном состоянии. Это достигается не столько за счет соответствующего отбора кадров, характера их подготовки и режима деятельности, сколько за счет проведения высшим государственным руководством совершенно осознанного их «недофинансирования».

Безусловно, реформа системы МВД не может длиться бесконечно. Ее осуществление напрямую зависит не столько от силы политической воли руководства, сколько от все возрастающей численности сторонников внутри и вне системы, привлечения максимально большего количества заинтересованных в ее позитивных результатах граждан. Только в этом случае можно будет говорить о разумных краткосрочных (в пределах двух-трех лет) и долгосрочных (5-10 лет) результатах.

А теперь о главном. Читаем в известной газете следующее: «Министр внутренних дел Украины Ю.Луценко намерен в первом полугодии подать в Верховную Раду законопроект об изменениях закона «О милиции». Он сказал, что сейчас есть два варианта реформирования МВД. Согласно первому варианту, в МВД предлагается оставить исключительно милицейские функции и передать Министерству транспорта и связи технический осмотр транспорта и его регистрацию, в Министерство юстиции передать паспортную и миграционную службу. По словам Ю.Луценко, он выступает за то, чтобы сразу на основе МВД создавать европейское министерство. По мнению Луценко, при таком [втором. - Авт.] варианте первый заместитель министра будет курировать только милицейские подразделения, следствие и общественную безопасность. Второй заместитель руководил бы внутренними войсками, переименованными в Гвардию МВД, которые выполняли бы функции, в других странах осуществляемые жандармерией. Еще один заместитель должен курировать паспортную службу, образование, охрану здоровья и материальные ресурсы. В этой части МВД, считает Ю.Луценко, должны работать гражданские специалисты, которые составляли бы 1/3 часть численности милиции».

МВД сегодня является не только силовым ведомством (то есть использующим на законных основаниях силу оружия и специальных средств), но и контрольно-надзорным и регистрирующим органом, который не нуждается в оружии для выполнения своих задач. Первый блок все больше деградирует, так как не приносит сколько-нибудь значительных - во всяком случае, допускаемых законом - доходов и вместе с тем достаточно часто требует чрезвычайно напряженных усилий. Хотя, по нашему мнению, именно функция защиты граждан от преступных посягательств является главной, системообразующей, превращая МВД в глазах общественного мнения в настоящий орган поддержания правопорядка на требуемом гражданским обществом уровне. И наоборот, контрольно-надзорный и регистрирующий функциональный блок, все больше и больше разрастаясь, дает все больше и больше доходов, тем самым нивелируя роль МВД как силового ведомства, которое теряет свой имидж защитника, отказываясь от возможных преимуществ и преференций в Госбюджете, связанных с его соответствующим статусом. Таковы истинные блоки, из которых состоит структура системы МВД Украины.

Когда министр внутренних дел заговорил о значительном сокращении затрат населения на исполнение министерством указанных выше функций, это было воспринято как шаг в правильном направлении. Так не логичнее ли передать данную функцию в Министерство юстиции, чтобы окончательно сформировать в глазах граждан взгляд на МВД как на силу, способную к бескорыстной деятельности на их благо, а не требующей регулярных платежей за свои услуги? На наш взгляд, ответ очевиден. Однако министр в упомянутом интервью данную мысль в этом направлении уже не развивал… Может быть, его вовремя ознакомили с цифрами ожидаемых доходов?

Мы считаем, что МВД Украины должно стать исключительно бюджетозатратным органом. Те же оплачиваемые услуги (например, охранные) не должны поступать в государственный бюджет, они являются своеобразными премиальными, показателем доверия к деятельности системы МВД, ее эффективности. На самом деле проблема состоит в истинном трансформировании (в результате реализации сценария реформы системы МВД) достаточно хорошо известной иерархической пирамиды, которая своей монолитностью и непроницаемостью делает слабыми и малосодержательными естественные рабочие процессы в ней. В конечном итоге такого рода система сама себя обрекает на консервацию и застой, а значит - лишь на имитацию профессиональной служебной деятельности. Однако это неминуемо ведет к изменению ее первоначальной сущности на абсолютно противоположную! Надо иметь мужество признать, что даже сегодня граждане Украины открыто называют милицию страны «теми же бандитами, только в форме» и считают, что РОВД и УМВД в областях представляют собой самые настоящие финансовые пирамиды.

Как исправить существующее положение? Этого можно добиться за счет освоения инновационных правоохранительных технологий. Если в вашем арсенале только, к сожалению, давно ставшие неприемлемыми в общественном сознании формы и методы работы, то лишь в том случае, если вам будет предложено более эффективное «оружие», вы сможете сделать выбор в его пользу и навсегда отказаться от устаревших методов деятельности. Но тогда надо признать, что без этого нового технологического арсенала все призывы, обращенные к работникам МВД, даже подкрепленные страхом наказания, остаются лишь пустыми заклинаниями.

Следовательно, дело теперь за тем, чтобы организовать изучение, разработку и освоение этого нового арсенала методов и средств аналитической рабочей группой.

Оценка затруднений и препятствий на пути реформирования должна проводиться в виде специально организованной интеллектуальной работы, коррекция необходимых для этого действий и мероприятий должна осуществляться на высшем уровне руководства ведомством. Исключительное значение имеет создание особого режима мониторинга и обсуждения хода и результатов реформирования, мобилизации дополнительных материальных и финансовых ресурсов, общественного мнения о реформе системы МВД. Необходимое сопровождение и общественный контроль за ходом реформирования со стороны СМИ и неправительственных организаций (гражданская мобилизация в помощь позитивному административному давлению со стороны внешних инициаторов реформирования). Крайне важно и разработать механизм независимой оценки хода реформирования, включающего в себя ведомственные и независимые СМИ, соответствующие заключения советников министра и др.

Хорошо известно, что при реформировании системы руководство Министерства внутренних дел всегда сталкивалось (опыт истории это неизменно подтверждает) с так называемым «корневым сопротивлением», которое оказывает попыткам изменения дореформенная система деятельности. Это глубинные, фундаментальные правила, цели и ценности старой системы, в которых выражается ее сущность. Однако устаревшие цели можно убрать только путем решения старых проблем. Не решив их, бессмысленно ставить перед собой новые цели. При этом следует признать то, что новые цели перед персоналом МВД можно поставить, лишь подвергнув дореформенную систему деятельности и ставшие привычными правила самой жесткой, нелицеприятной и принципиальной критике. При наличии достаточного количества «игроков, согласных играть по новым правилам», изменение привычных форм и методов деятельности может привести к изменению сущности системы. Фактически речь идет о формировании нового руководящего и низового ядра профессионалов-инноваторов, заинтересованных в коренном изменении сущности служебной правоохранительной деятельности, отвечающей цивилизованным представлениям о ней. Значительное же увеличение ядра честных профессионалов в системе МВД, на наш взгляд, возможно только при соблюдении следующих условий:

- открытый анализ проблем, существующих в служебной деятельности;

- широкое информирование персонала о целях реформы и средствах их достижения;

- наличие действенных стимулов наращивания квалификации (овладения инновационными методиками - технологиями деятельности);

- организации справедливого вознаграждения (или наказания) за соответствующие результаты служебной деятельности.

Новое профессиональное ядро персонала МВД необходимо сформировать за счет соответствующих материальных и моральных стимулов. Те, кто согласен и умеет работать по-новому, доказал свою профессиональную пригодность всей своей прежней деятельностью в системе МВД, должны быть немедленно делегированы не только в высшие, но прежде всего в руководящие звенья среднего и низового уровня системы. Неизвестно, будут ли они подбирать себе кадры такого же качества, но этот шанс им надо предоставить. На наш взгляд, новое руководство Министерства внутренних дел Украины способно консолидировать вокруг новых правил, идей, представлений и технологий необходимое количество профессионалов для реализации инноваций, а значит -настоящего, действенного и продуктивного реформирования системы.

Пока видимое преобразование министерства, к сожалению, свелось к передаче в иные ведомства подразделений, отвечающих за выполнение не свойственных МВД функций. Качественные же изменения смысла и значения деятельности системы пока не произошли. А ведь только в этом случае реформирование имеет шансы войти в плоть всего организма системы МВД. Что касается операторов хода реформирования, т.е. работников, отслеживающих ее воплощение в жизнь, то это и есть сотрудники той самой аналитической рабочей группы при министре внутренних дел, которая уже неоднократно упоминалась выше. АРГ, анализируя результаты и делая выводы о соответствии проводимых мероприятий требованиям сценария реформирования, может предлагать главному сценаристу реформы коррекции, вызванные непредвиденными и вновь возникающими обстоятельствами. Надо признать, что в сценарии реформы могут иметь место и факторы, учесть которые на этапе концептуализации аксиоматически и теоретически невозможно. Однако группа операторов мониторинга путем проведения соответствующей интеллектуальной работы может помочь нейтрализовать их неблагоприятные воздействия.

Еще одно важное обстоятельство. Сценарий реформирования должен отличаться от любых концепций, программ и планов реформирования системы МВД Украины главным. В нем от начального до конечного шага должно быть расписано управление алгоритмом, технологиями (правилами) тех или иных действий, операций, мероприятий, в которых будет указано, как действовать, что считать результативным и эффективным (конечной целью предпринятых действий). Каким образом будут вознаграждены правильные действия, к каким негативным последствиям приведет отказ от профессионального исполнения служебных обязанностей. Как будет проверена эффективность деятельности МВД в целом главным заказчиком - украинским народом.

Аналитическая рабочая группа при министре внутренних дел должна не только анализировать ход реформирования, но и разрабатывать возможные варианты решения возникающих проблем, корректировать отклонения от заданных параметров реформирования. В ее задачи могут входить также и некоторые специфические направления деятельности. Например, в настоящее время полностью отсутствует сколько-нибудь приемлемый подсчет стоимости как всей совокупной деятельности системы МВД Украины, так и затрат на ее реформирование, а также расчет ожидаемого эффекта от проведения реформы. Стоимость деятельности системы МВД Украины складывается из многих составляющих, главными из которых являются базовые функции полицейской деятельности: 1) профилактическая работа участковых инспекторов, 2) оказание охранных услуг, 3) уголовный розыск, 4) следствие. Кроме этих существуют и иные, в некотором роде второстепенные функции системы. Ясно, что необходим глубокий анализ экономики деятельности системы МВД с учетом зарубежного опыта развитых стран, стран-соседей и государств, перестраивающих деятельность своих правоохранительных систем в соответствии с общеевропейскими стандартами.

Качество правоохранительной деятельности МВД зависит не только от денежного содержания его работников или технического оснащения системы, но и от стоимости научного обеспечения, оказания образовательных услуг и переподготовки кадров. Это выражается в увеличении или уменьшении величины материального и морального ущерба населения от преступных посягательств, затрат населения на поддержание своей безопасности на приемлемом для него уровне. Вместе с тем до сих пор не известно, во что обходится нашему народу эффективность (или неэффективность) деятельности системы МВД и затянувшееся ее реформирование.

Известно, что ежегодно система МВД финансируется далеко не в полном объеме от потребностей. Практически все финансирование уходит на заработную плату его персонала. На этом фоне пышным цветом расцвели так называемые специальные фонды. Из них финансируются не только прихоти начальствующего состава, но и насущные потребности сотрудников (транспорт, бензин, оргтехника, премии за результаты работы). Существуют объективные причины для коррупционных действий.

Важную роль в управлении процессом реформирования системы МВД Украины играет деятельность центрального аппарата министерства. Он может выступить не только в качестве главного диспетчера повседневного функционирования системы, но и в качестве органа, непосредственно регулирующего деятельность по устранению препятствий в ходе реформы.

И еще об одном немаловажном обстоятельстве. Принято главной целью деятельности системы считать контроль над объемом и структурой преступности. Поэтому необходимо четко представлять, сколько и каких уголовных дел, находящихся в производстве, доходит до суда; сколько из них возвращается на дополнительное расследование, сколько заканчиваются вынесением обвинительного, а сколько - оправдательного приговора. Главным оценщиком результативности деятельности системы МВД должна стать судебная ветвь государственной власти. Именно она «принимает» дела, тем самым оценивая качество работы системы МВД в целом и указывая законодательной ветви власти на дальнейшее улучшение парламентской работы (законное поощрение тех или иных видов деятельности, смягчение или ужесточение наказаний и т.п.). При этом судебная власть в силу своего естественного статуса кровно заинтересована во всеобъемлющей и детальной проверке содержания и качества работы МВД.

Упомянем в этой связи только об одном моменте. Оправдательный приговор суда на самом деле не является свидетельством его плохой работы, что представляет новый взгляд по сравнению с нашим тоталитарным прошлым. Каждый случай такого рода должен стать основанием для проведения тщательного анализа всех обстоятельств в соответствующей следственной службе МВД. Прокуратура, принимая участие в отправлении судебной власти в качестве стороны обвинения, как правило, имеет дело с материалами, подготовленными МВД, являясь таким образом «приемщиком» результатов его деятельности. Таким образом, суд и прокуратура - естественные проверяющие деятельности системы МВД (т.е. контролеры не по приказу сверху, а по роду своей повседневной деятельности), поскольку абсолютно не заинтересованы в приукрашивании тех или иных показателей деятельности данной системы. Более того, они могут получить свои «дивиденды», вскрывая все недостатки и упущения, допущенные МВД.

Разумеется, злоупотребления возможны и при таком порядке организации деятельности, однако вспомним: не так давно МВД выполняло и судебные функции, т.е. бывали времена и хуже.

Таким образом, назрели:

- функционально-стоимостный анализ деятельности системы МВД Украины;

- организация регулярного поступления экспертных заключений об ее эффективности;

- анализ общественного мнения о деятельности системы (в частности, об истинном уровне преступности и т.д.).

Регулярные телеинтервью и выступления в СМИ министра внутренних дел, публичные отчеты о его работе, критика со стороны должны стать систематическими. Именно это вызывает отклики, которые так необходимы для понимания правильности выбора направления реформы, а их анализ позволит рассчитывать на создание гораздо более благоприятного фона реализации реформы в виде соответствующего общественного мнения и настроения.

Министр внутренних дел, возможно, хорошо знает о том, что непосредственное противодействие преступности оказывает лишь каждый пятый из работников системы МВД Украины. Между тем МВД жалуется на нехватку сил и средств противодействию преступности. По нашему мнению, министерство не вкладывает львиной доли выделяемых ему ресурсов в создание фундаментальных условий для своей деятельности. В средствах массовой информации министр внутренних дел сетует на отсутствие достаточного количества единомышленников, профессиональных и компетентных специалистов по актуальным проблемам реформирования, на неявное сопротивление старого корневого ядра системы новациям, которое может свести на нет предпринимаемые им усилия. Исходя из этого, можно предполагать наличие настоятельной потребности высшего руководства МВД в поддержке его усилий по реализации реформы со стороны самой широкой научной общественности.