Стратегия на десять лет

Указом президента Украины от 10 мая 2006 года одобрена «Концепція вдосконалення судівництва для утвердження справедливого суду в Україні відповідно до європейських стандартів». «ЗН» подробно рассказывало читателям о планируемых изменениях, рассчитанных на 10 лет. А также о том, в чем заключаются непримиримые противоречия, существующие между «реформируемыми» — представителями судебной власти и «реформаторами» — создателями Концепции. «ЗН» предоставило читателям возможность ознакомиться с точкой зрения одного из авторов Концепции Виктора Шишкина и первого заместителя председателя Верховного суда Украины Петра Пилипчука. Сегодня представляем точку зрения еще одного компетентного человека, приложившего немало усилий для того, чтобы сдвинуть с мертвой точки вопрос системного реформирования третьей власти, а также экспертов Совета Европы, по его поручению проанализировавших украинскую Концепцию.

Министр юстиции Украины, председатель Национальной комиссии по укреплению демократии и утверждению верховенства права Сергей Головатый:

— Несмотря на существующие проблемы, Украине удается выходить из состояния авторитаризма и внедрять институты демократии. Однако теперь мы столкнулись с еще более страшным явлением, чем авторитаризм. Это судейская деспотия, диктатура и произвол. Пока что рецептов избавления от этого явления нет. Страдает же от него все общество в целом — от рядового гражданина до юридических лиц и органов власти.

Частично прав был Владимир Литвин, заявивший в парламенте, что судебная власть представляет угрозу национальной безопасности. Это справедливо, особенно если говорить о последних решениях по кадровым вопросам в центральных органах власти, а также по вопросам собственности, предпринимательства, возможностей функционирования свободного рынка, утверждения принципов конкуренции, свободной состязательности. Нельзя исключать из вопросов национальной безопасности и защиту прав человека.

Один из последних примеров. Суд выносит решение без вызова сторон, без вручения повестки, не предоставив копию искового заявления ответчику. Одна из сторон понятия не имеет о том, что в суде есть такое дело и идет слушание. Тем не менее судья выносит постановление об аресте имущества фирмы, изъятии печатей и штампов предприятия. Не принимая ни одного решения, только постановления, обращая их к немедленному исполнению, без ведома собственника и руководителя предприятия судья фактически лишает людей собственности, работы, должностей. Это довольно типичный пример.

— То, что существует огромная проблема, очевидно, пожалуй, для всех. Сложнее с пониманием того, как изменить ситуацию к лучшему в обозримом будущем. Поэтому трудно переоценить важность Концепции реформирования судоустройства, к созданию которой вы имели непосредственное отношение. В то же время еще до принятия Концепции возникло множество проблем, не имеющих непосредственного отношения к ее сути. Прежде всего речь идет о том, что важнейший документ, призванный предопределить развитие судебной системы государства, создавался кулуарно.

— В выступлениях высокопоставленных судей, многочисленных письмах, поступающих и к нам в нацкомиссию, и в адрес президента, было поставлено своего рода клеймо: концепция создавалась кулуарно, не учитывая мнения судей. Поэтому судьи просили отменить президентский указ, утвердивший План мероприятий на 2006 год по усовершенствованию судоусройства и обеспечению справедливого судопроизводства в Украине в соответствии с европейскими стандартами, пересмотреть состав нацкомиссии и воздержаться от утверждения Концепции. Но ведь в состав комиссии входят судьи.

— В ее состав не вошел ни один действующий судья, там есть только судьи в отставке.

— Мы исходили из европейских стандартов, предусматривающих, что судьи, отправляющие правосудие, не могут быть задействованы в таких структурах. Потому что нацкомиссия занимается по сути выработкой государственной политики в этой сфере. А судья, отправляющий правосудие, не может заниматься политической деятельностью ни в каком виде. Это и европейский стандарт, и норма Конституции, которая запрещает судьям заниматься политической деятельностью.

— Вы считаете, что выработка государственной политики в отношении ветви власти является политической деятельностью как, например, участие в выборах или непосредственное отношение к деятельности какой-либо политической силы?

— Мы исходим из того, что на заседаниях нацкомиссии осуществляется выработка политики, присутствует пресса, высказываются мнения, комментарии, заявления. То есть это сугубо политическая деятельность, как и любой законотворческий процесс. Это предложение политического решения, его обоснование и политическая мотивация. Поэтому комиссия формировалась так, чтобы в ней судебная власть была обязательно представлена судьями, но только теми, кто в отставке. В нее входят также и представители политической власти, причастные к деятельности судебной власти. Это председатель Государственной судебной администрации и ректор Академии судей.

— Вы утверждаете, что ни в одном из европейских государств в деятельности подобной комиссии по реформированию судебной системы не могут принимать участие судьи, отправляющие правосудие?

— Никогда. Действующий судья не принимает участия в работе консультативно-совещательного органа исполнительной власти. Потому что это политический орган, он вырабатывает политику. А нацкомиссия – это консультативно-совещательный орган, который вырабатывает политику и для президента, и для Кабинета министров.

Что касается обвинений в кулуарности. 22 декабря прошлого года на заседании Комитет по утверждению верховенства права нацкомиссии принял решение пригласить представителей от Совета судей Украины для участия в работе заседаний комитета, на котором рассматривались проекты Концепции и рекомендации относительно осуществления судебной реформы. Состоялось восемь заседаний комитета, три пленарных заседания комиссии, на которых рассматривались вопросы судебной реформы. На протяжении всего времени подготовки Концепции постоянно работала соответствующая группа. От Совета судей Украины почти во всех заседаниях комитета, а также на пленарном заседании комиссии принимал участие заместитель председателя Совета судей Александр Волков.

27 января 2006 года на заседании Совета судей, в котором приняли участие члены рабочей группы, были обсуждены проекты Концепции и Рекомендации по осуществлению судебной реформы в 2006 году. 28 января аппарату нацкомиссии от Совета судей были переданы предложения и замечания относительно этих проектов, рассмотренных на заседании Комитета.

14 февраля при участии президента состоялось пятое пленарное заседание нацкомиссии, на котором была одобрена Концепция и принято решение разослать ее текст судам всех уровней с просьбой высказать свои замечания и предложения. Кстати, отправили текст и в Совет Европы с просьбой об экспертном заключении.

В ответ мы получили 72 письма от судов. На их основании сделали сравнительную таблицу и вынесли ее на заседание комиссии. Все поступившие предложения были рассмотрены. Большинство отзывов не содержали принципиальных возражений по основным положениям Концепции. Не все предложения были одобрены, в частности, те, которые могли затормозить процесс осуществления судебной реформы. В целом от представителей судейского корпуса было получено 254 предложения, рекомендации. Какие-то радикальные, принципиальные изменения не вносились, поскольку для этого не было достаточных оснований. В результате абсолютное большинство внесенных с подачи судей поправок составили сугубо редакторские правки.

Только 22 марта за пять минут до начала пленарного заседания мне передали письмо за подписью зампредседателя Верховного суда Петра Пилипчука. Я зачитал это письмо, мы обсудили представленные в нем предложения и отклонили их.

На этом же заседании, учитывая также выводы эксперта Совета Европы, заместителя генерального секретаря Международной ассоциации судей, итальянского судьи Джакомо Оберто, который в целом дал положительную оценку документа, нацкомиссия окончательно одобрила Концепцию и направила ее президенту на утверждение.

Фундаментальная проблема заключается в том, что общество в лице политических органов, президента, советников, министров, экспертов, неправительственных организаций, представленных у нас в комиссии, пошли лет на 20 дальше, чем руководители судебной власти. Мы с Конституцией уже в либерально-демократическом движении к европейским стандартам, а эти люди, сформированные сталинско-брежневским менталитетом и образованием, ничего нового не знают и не хотят знать. Для них, не знакомых с сущностью принципов, на которых построена Европа, не существует ни европейских стандартов, ни концептуального подхода к глобальной проблеме.

Вместе с тем, чем ниже уровень суда, тем лучше воспринимается Концепция, судя по полученным нами отзывам. И мы чрезвычайно удовлетворены этими отзывами. Именно на низшем уровне есть наибольшая заинтересованность в том, чтобы реформа состоялась по сути. А вот Верховный суд придерживается иной точки зрения.

— Вы считаете, что предлагаемые вами изменения можно воплотить без вмешательства в действующую Конституцию?

— Мы неоднократно обсуждали этот вопрос и пришли в выводу, что Концепция не содержит ни одного вопроса, требующего вмешательства в Конституцию. Для наших оппонентов этот аргумент — просто результат поиска каких-либо зацепок. Кроме того, Концепция не предусматривает выход на четырехступенчатую систему, как они утверждают. Мы как раз против этого, хотим убрать существующий дисбаланс, внедрив европейскую трехуровневую судебную систему: первая инстанция, апелляция и кассация. Если есть высший хозяйственный и высший административный суды, должны быть высший криминальный и гражданский суды как кассационные инстанции. А Верховный суд остается в качестве мозгового центра для нормирования, обобщения, теоретической обработки и принятия соответствующих решений. Так чем руководствуются эти люди — корпоративными, собственными интересами или решением системной для общества проблемы?

— Понятно, что дешевое правосудие обходится гражданам слишком дорого. Тем не менее, отсутствие финансовых расчетов стоимости грядущей судебной реформы заставляет подозревать авторов в легкомыслии. Если не будет средств, о какой реформе можно говорить? А вы даже не знаете, какие средства могут для этого понадобиться…

— Концепция — это стратегия. И дай Бог нам воплотить ее за 10 лет. Я неоднократно говорил о том, что нам следует кардинально пересмотреть вопрос формирования бюджета. Мы должны, наконец, отдавать себе отчет в том, что все 15 лет бюджет формировался в соответствии со старым советским подходом, для которого характерным был уклон в сторону финансового укрепления системы репрессивно-карательных органов – КГБ, милиции, прокуратуры. Сейчас же судбеный бюджет необходимо резко увеличить как раз за счет радикального пересмотра структуры всего госбюджета в целом, поскольку правоохранительная функция за последние 10 лет всецело перешла к судебной власти. К тому же и сам судебный бюджет, в частности, должен наконец стать единым, без отдельной строки для того же Верховного суда. Нужно как раз низшим судам давать больше денег, поскольку в прошлом из года в год получал много Верховный суд, а первая инстанция всегда была «на правах пасынка».

Многие из тех предложений, которые мы внесли, не требуют больших затрат. Сегодня этот вопрос изучается, в частности, в Минфине. Ну а для того, чтобы деньги были, мы и предложили закон «О судебном сборе». Отменяя судебную пошлину, мы предусматриваем, что этот сбор идет исключительно на нужды судебной власти, а не в общий котел. И это тоже евростандарт.

— Вы думаете, реально протолкнуть такой законопроект?

—Конечно, Минфин не очень хочет этого. Но положение уже четко определено в двух указах президента, так что это уже политический вопрос.

Кстати, мы прислали руководству Верховного суда письмо с просьбой предоставить свои предложения относительно закона «О статусе судей». В ответ получили проект закона… «О внесении изменений относительно размера оплаты труда и других мер материального и социального обеспечения». Мы ждем предложений, как обеспечить деятельность судебной системы, а тут — зарплаты, бесплатные лекарства, санатории для себя и всей семьи, преимущественное право на установку домашнего телефона и внеочередное устройство ребенка в дошкольное заведение…

— Но это важные вопросы, судья не должен ломать голову над материальными проблемами семьи.

— Я полагаю, судья ВС и не думает об этом. Вообще есть у меня идея, реализовать которую я еще не успел. Очень хотелось бы внедрить официальное декларирование доходов судей, особенно, что касается недвижимого имущества, собственности судей и всех ближайших родственников за последние 10 лет. Чтобы у простого районного судьи не было особняков стоимостью несколько миллионов долларов. При его-то официальной зарплате. А у нас сплошь и рядом – судья районного уровня имеет особняк или дачу таких масштабов, которых не позволит себе судья Верховного суда США.

— Как обществу найти разумный баланс между табу на вмешательство в деятельность совершенно особой ветви власти и постоянно демонстрируемой ею неспособностью к эффективному самоочищению?

— Это и есть самый сложный вопрос. Концепция предполагает реальные шаги по улучшению существующей ситуации. Прежде всего изменение подготовки судей. Мы по-другому должны подойти к качественному наполнению судейского корпуса. У нас судьи низкоквалифицированные. Речь идет о качестве знаний. У нас в принципе отсутствует профессиональное обучение судей. Кроме того, необходимы их переквалификация и переаттестация. Должны быть повышены квалификационные требования к судье и дисциплинарная ответственность. Должен существовать национальный стандарт профессионального качества. Квалификационные и дисциплинарные комиссии в регионах — не выход, потому что там легко и просто решить все на месте, так как все друг друга знают. Потом направляют документы сюда, в центр, а здесь Высший совет юстиции проходят по 100 судей в день! Мы считаем, что Высший совет юстиции должен работать ежедневно, на профессиональной основе. И в соответствии с европейскими стандартами туда должны входить судьи в отставке. Так же должны быть устроены дисциплинарная и квалификационная комиссии.

— Вы представляете себе, что можно сделать для того, чтобы работа судьи перестала быть бизнесом, а стала почетной и уважаемой в обществе миссией — служением Закону?

— Да, сегодня это, увы, бизнес. Конечно, мы должны признать, что важнейшая предпосылка для этого — уровень зарплат. В то же время это не ключевой вопрос. Обеспечение судьи должно быть высоким. И судейское вознаграждение за их особенную работу должно быть соответствующим, потому что они играют в обществе совершенно специфическую роль, функцию арбитра. Но для того чтобы получать такое вознаграждение, должны быть очень высокие квалификационные и дисциплинарные требования. И они должны соблюдаться на практике. За нарушение этих правил судья должен раз и навсегда лишаться права отправлять правосудие.

Главная проблема в этом контексте заключается в том, что мы слишком мало внимания уделяем профессиональной культуре. Наше общество, к сожалению, фундаментально отличается от обществ с выработанными стандартами, которых мы пытаемся достичь. И эта проблема гораздо сложнее подготовки и принятия любой Концепции или закона. Это вопрос общественного сознания. Однако что касается затронутой нами темы, тут следует постепенно внедрять передовые стандарты посредством действенных механизмов профессионального отбора и профессиональной ответственности. Ведь казалось бы, что судьи должны бы более всего заботиться о чистоте своего профессионального цеха.

Президент Украины Виктор Ющенко: «Глубокая коррумпированность судов и правоохранительных органов, на мой взгляд, является критической, глубинной угрозой национальной безопасности страны. Именно поэтому общество ожидает, в первую очередь от парламента, новых законов, которые обеспечат радикальную судебную реформу и реформу органов, призванных поддерживать правопорядок. Все мы вместе ответственны за то, чтобы остановить процесс, когда искаженное восприятие судебной независимости перерастает в судейское своеволие, отчасти превращаясь в явление судебного деспотизма».

Советы посторонних

Роза Г.М.Янсен, вице-президент Суда Утрехта (Нидерланды): «В качестве эксперта Совета Европы меня попросили подготовить письменную экспертизу «Концепции усовершенствования судоустройства и обеспечения справедливого судопроизводства в Украине в соответствии с европейскими стандартами».

Национальная комиссия по укреплению демократии и утверждению верховенства права выполнила большую работу и, во всяком случае, знакома с требованиями Европы в области усиления верховенства права в функционировании правовой системы Украины путем внедрения и углубления реформ в сфере судебной системы, процедур, законодательства, обучения и отбора (судей), рабочих стандартов и практик.

Складывается впечатление, что Комиссия стремилась внедрить совокупность европейских норм и стандартов в этой сфере очень эффективным и реальным путем».

Заключения экспертов Совета Европы представляют собой добротные документы, не уступающие по объему предоставленной на экспертизу украинской Концепции. Кроме собственно анализа Концепции, они содержат также ряд небезынтересных замечаний по поводу состояния нашего судопроизводства, а также примеры из зарубежного опыта, который нам, привыкшим к отечественным реалиям, кажется порой просто экзотичным.

Из заключения эксперта Совета Европы судьи Джакомо Оберто, судьи г. Турин (Италия), заместителя генерального секретаря Международной ассоциации судей: «К сожалению, современная система назначения судей в Украине не гарантирует их независимости. В соответствии с Конституцией Украины, после рекомендации квалификационной комиссии первое назначение на должность профессионального судьи сроком на пять лет осуществляется президентом Украины. Все остальные судьи, кроме судей Конституционного суда, избираются парламентом бессрочно. Председатель Верховного суда избирается на должность и увольняется путем тайного голосования Пленумом ВС в порядке, установленном законом.

Не существует никаких объективных критериев избрания судьи. Также не существует процедуры работы квалификационных комиссий. Не установлены критерии для членов квалификационных комиссий. Нет правил относительно взаимосвязи между рекомендацией квалификационной комиссии и окончательным решением президента Украины и (или) голосованием в парламенте. Ни президент, ни парламент не должны обосновывать свой выбор. Не предусмотрена процедура обжалования решения квалификационной комиссии, президента или парламента.

Этого достаточно, чтобы доказать, что современная система требует немедленной и всеобъемлющей реформы, которая должна соответствовать международным стандартам в этой сфере».

Процедура избрания судей в соответствии с рекомендацией Совета Европы: «Орган, уполномоченный принимать решения по избранию и карьере судей, должен быть независимым от правительства и административных органов. Для гарантии независимости этого органа должны быть внедрены такие положения, как, например, надзор за тем, чтобы его члены назначались судебной властью и чтобы орган самостоятельно принимал решение о собственных правилах процедуры».

Само понятие «рекомендовать на должность судьи» должно быть отменено в противовес тому, о чем говорится в Концепции, считает эксперт. Комиссия, созданная Высшим советом юстиции, должна отбирать кандидатов на должность судей или прокуроров на основе результатов конкурсного экзамена (письменного или устного). Кандидаты, получившие положительные результаты, должны пройти как минимум двухлетний курс обучения в Академии судей. Преподаватели и опытные судьи должны постоянно проверять уровень умений и навыков судей, проходящих обучение, и выставлять им оценки. На основании таких оценок и результатов экзаменов судьи в конце курса признаются годными или негодными для занятия должности судьи.

«Нынешняя система квалификационных комиссий должна быть полностью (и навсегда) упразднена», — подчеркивает эксперт.

Животрепещущим для нас является вопрос ответственности судей. Как обычно, однозначного ответа на вопрос, за что и каким образом привлекать к ответственности судью, зарубежный опыт не дает. Как указывает эксперт, сложные реалии жизни делают невозможным для законодателя четко определить обязанности судей и дисциплинарную ответственность за их нарушения. Например, «Основные принципы независимости судей» США (1985) предусматривают: «Все дисциплинарные меры, отстранение или увольнение с должности должны осуществляться в соответствии с установленными стандартами профессиональной этики судей». А закон, принятый рабочей группой Международной ассоциации судей, указывает: «Факты дисциплинарных правонарушений должны быть предусмотрены законом».

По мнению эксперта, обеспечение дисциплинарной ответственности судей следует возложить на Высший совет юстиции (но построенный по совершенно иным принципам, чем действующий сегодня у нас). Однако он не согласен с предложением Концепции, в соответствии с которым «каждое заинтересованное лицо должно иметь право обратиться в дисциплинарные органы, инициируя привлечение судьи к дисциплинарной ответственности». По его мнению, тут необходим определенный фильтр, поскольку такая возможность будет искушением для обвиняемого, признанного виновным, или проигравшей стороны по гражданскому делу. Право обращения в дисциплинарный орган должно предоставляться Министерству юстиции или генеральному прокурору. Возможно, определенному органу, задачей которого будет отфильтровывать жалобы и обращения, поступающие от граждан, и решение вопроса об инициировании дисциплинарного производства компетентным дисциплинарным органом.

В заключении эксперта Совета Европы из Голландии содержится, в частности, краткий обзор законодательства Нидерландов, регламентирующего деятельность судей. Надо сказать, поучительный перечень. Увольнение судьи без его желания возможно только по решению Верховного суда, как и отстранение от выполнения обязанностей (временная мера, применяемая в ожидании решения об увольнении). Голландский судья может получить письменное предупреждение от председателя суда в таких случаях: волокита при исполнении своих обязанностей; нарушение правил путем совместительства должностей; поддержка контактов со сторонами по делу вне пределов суда; нарушение конфиденциальности. Повторное нарушение может привести к увольнению в соответствии с решением Верховного суда.

Обязательные основания для увольнения: некомпетентность; занятие несовместимой деятельностью (адвокат, госнотариус), утрата гражданства.

Возможные основания для увольнения: вступление в силу обвинительного приговора за совершение преступления; банкротство; состояние здоровья; поведение, несовместимое с интересами правосудия; повторное нарушение правил.

Предложения об увольнении могут вноситься только генпрокурором после заслушивания судьи, против которого выдвинуто обвинение. Представление выносится в письменном виде с обоснованием причин. Верховный суд рассматривает дело палатой, принятое решение обнародуется. На практике представления об увольнении рассматриваются крайне редко. Зачастую обвиняемый судья не ожидает принятия решения без его согласия, а подает на имя короля просьбу об увольнении по собственному желанию. Каждый желающий может обратиться к генеральному прокурору с просьбой внести представление в Верховный суд, если есть основания обжаловать поведение судьи при исполнении им своих обязанностей. Прецеденты были такие: судья угрожал адвокату в помещении суда; ненадлежащим образом вел себя во время пресс-конференции; судья затягивал начало судебного процесса.

Судья, совершивший преступление, привлекается к уголовной ответственности так же, как и остальные граждане, независимо от того, было ли совершено преступление при исполнении служебных обязанностей. Известны примеры привлечения судей на нарушение правил дорожного движения, вождение в состоянии алкогольного опьянения, обвинение в сексуальных домогательствах. В таких случаях применяются обычные процедуры за одним исключением: дело судьи не может рассматриваться судом, в котором он работает.

Несмотря на отсутствие иммунитета, за последние пять лет в Нидерландах судей привлекали к ответственности дважды. В одном случае речь шла о ДТП, после которого судья скрылся с места происшествия, в другом — о хранении судьей детской порнографии. Как утверждает голландский эксперт, вследствие своего исключительного социального статуса, за то же самое преступление судьи, как правило, подвергаются более суровому наказанию, чем обычные граждане…

Откровенно говоря, в контексте вышесказанного, в целом положительное заключение эксперта Совета Европы, родом из государства с подобными правовыми традициями, является неплохой характеристикой украинской Концепции, сколь бы ни бесспорными были ее отдельные положения.