От "супероргана" до эффективной системы

Какую роль в реформировании прокуратуры играют новые конституционные изменения?

30 сентября вступит в силу Закон Украины "О внесении изменений в Конституцию Украины относительно правосудия", №1401-VIII от 02.06.2016 г. В частности, изменения ожидают и систему прокуратуры, что является важным шагом в контексте многолетней медленной и громоздкой реформы этого государственного органа.

Во-первых, из Конституции уберут раздел "Прокуратура".

Во-вторых, после вступления изменений в Конституцию в силу, у прокуратуры из пяти основных функций останутся три:

1) поддержка публичного обвинения в суде;

2) организация и процессуальное руководство досудебным расследованием, решение согласно закону других вопросов в ходе уголовного производства, надзор за негласными и другими следственными и сыскными действиями органов правопорядка;

3) представительство интересов государства в суде в исключительных случаях и в порядке, которые определены законом.

Однако прокуратура пока продолжит выполнять функцию досудебного расследования (до начала функционирования Государственного бюро расследований, которому будут переданы эти функции) и функцию надзора за соблюдением законов при выполнении судебных решений в уголовных делах, при применении других мер принудительного характера, связанных с ограничением личной свободы граждан (до вступления в силу закона о создании двойной системы регулярных пенитенциарных инспекций). В целом, согласно Конституции Украины, прокуратура была лишена этих двух функций еще в 1996 г., однако до сих пор их выполняет на основании переходных положений Основного Закона. Теперь же, согласно изменениям, она потеряет эти функции окончательно.

Изменится и механизм назначения и освобождения генерального прокурора - теперь это будет делать президент. А также срок полномочий генерального прокурора - с пяти лет до шести.

Можно ли упомянутые изменения назвать реальным толчком в реформировании прокуратуры? Каким образом нововведения изменят работу системы прокуратуры на практике и изменят ли ее в принципе? О плюсах и минусах конституционных изменений в системе прокуратуры говорим с экспертами.

Поводы для оптимизма

"Если коротко характеризовать изменения в Конституции Украины относительно статуса прокуратуры, то можем отметить несколько важных моментов. Во-первых, раньше был отдельный раздел в Конституции под названием "Прокуратура", теперь его нет. Это некоторым образом, можно сказать психологически, уравнивает статус прокуратуры с другими участниками процесса, в частности уголовного. Например с адвокатурами. В Конституции впервые появилась статья, касающаяся сугубо адвокатуры, а статус прокуратуры теперь выписан в одной статье", - объясняет эксперт Центра политико-правовых реформ, доктор юридических наук Борис Малышев.

Что же касается урезания некоторых функций прокуратуры, то здесь Малышев усматривает только позитив: "Мы движемся в направлении европейских стандартов, где прокуратура воспринимается как что-то наподобие адвокатов, которые представляют интересы общества и государства в уголовных производствах. То есть действуют на стороне государства, на стороне обвинения, но не являются какими-то особенными по своему статусу. Этими изменениями немного уменьшается статус прокуратуры. Потому что сейчас у нас эдакий "суперорган с суперполномочиями", который и расследует, и сам поддерживает обвинение, открывает производство и закрывает его, выполняет кучу функций благодаря временным положениям Конституции 1996 г... Сейчас же мы видим, что основной функцией прокуратуры будет поддержание публичного обвинения в суде, а также управление досудебным расследованием", - говорит эксперт.

Граждан прокуратура уже не сможет представлять даже в исключительных случаях - в Конституции не прописаны больше такие функции. Интересы граждан будет представлять либо система бесплатной правовой помощи адвокатуры, либо уполномоченный Верховной Рады по правам человека.

"Сегодня прокурор еще может представлять интересы граждан в суде. Но в этом полномочии заложена коллизия, поскольку может возникнуть вопрос: а в чьих интересах работает прокурор - скажем, в интересах пенсионера или в интересах Государственного пенсионного фонда? Собственно, этот конфликт теперь будет снят благодаря изменениям в Конституцию, потому что в интересах граждан будет действовать система бесплатной правовой помощи, она уже создана. И полномочиями, подобными тем, которые были у прокурора, наделен омбудсмен. Единственное, что остался также надзор прокуроров за пенитенциарными учреждениями. Пока, без каких-либо законов, не совсем понятно, о чем именно речь идет", - анализирует эксперт группы Реанимационного пакета реформ по вопросам судебной реформы Роман Куйбида.

Впрочем, говорят эксперты, надо понимать, что одни только прописанные изменения ничего не изменят без продолжительной работы в практической плоскости. Без этого реформа прокуратуры не будет успешной.

"Долговременной проблемой, закрепленной конституционно, было то, что конституционный статус прокуратуры был отделен от системы правосудия. Последние изменения в Конституции направлены на то, чтобы ликвидировать этот разрыв, чтобы прокуратура рассматривалась как полноценная составляющая системы правосудия, - говорит старший научный сотрудник Института государства и права Николай Сирый. - Речь идет о том, чтобы юридическая система в целом отличалась высоким уровнем отделенности и независимости, имеется в виду самостоятельность и независимость в работе прокуратуры, адвокатского корпуса, системы правосудия в целом. Такое направление задано Конституцией и ориентировано на то, чтобы преодолеть долговременную проблему чрезмерного влияния на прокуратуру со стороны политиков, исполнительной власти, проблему операционного ежедневного влияния. Если сможем достичь изменений в этой части - можно будет говорить об успешности реформирования".

В целом же эксперты, хотя и характеризуют упомянутые выше изменения скорее как положительные, прорывом в реформировании прокуратуры их не считают.

"Если брать в целом процесс реформирования - с начала до текущего момента, то эти изменения являются шагом вперед. Но вместе с тем, если отталкиваться от наших реалий, для реформирования органов прокуратуры необходимы более решительные действия, которые должны исходить от генпрокурора. Именно он должен был бы начать и "нормальную" борьбу со злоупотреблениями внутри органов прокуратуры, и борьбу с коррупцией, в частности путем внедрения широких конкурсных принципов на получение должности прокурора. Должен был бы лоббировать также норму закона о прокуратуре, которая есть еще с 2014 г., но до сих пор бездействует, - о нормальной заработной плате прокурора. Потому мы и говорим о том, что реформирование органов прокуратуры продвигается медленно", - резюмирует Борис Малышев.

Слабые стороны

Далеко не все воспринимают изменения в Конституцию относительно прокуратуры оптимистично, считая их неэффективными и дающими системе возможности для самосохранения.

"Прокуратура - это орган, который используется для политических влияний. И эти изменения никоим образом нельзя назвать прыжком в реформе прокуратуры. Они не могут вернуть доверие общества к прокуратуре и ничего принципиально не улучшают в ее деятельности. Относительно деятельности судов - да, хотя и там очень много вопросов. Эти изменения делают прокуратуру и судейскую систему еще более зависимыми от исполнительной власти и администрации президента, - считает директор Харьковской правозащитной группы Евгений Захаров. - Осталось много законодательно нерешенных вопросов. В частности, сказано, что прокуратура будет осуществлять реализацию процессуального руководства досудебного расследования, а дальше - согласно закону - будет решать другие вопросы в ходе уголовного производства. То есть будет закон, а что в нем напишут - неизвестно. Таким образом можно будет протащить многие не выписанные в Конституции функции - через закон. А прокуратура и далее будет выполнять функции, которые выполняет сегодня, выполняет неэффективно".

Среди минусов эксперты называют также временную неопределенность, которую создают для нововведений переходные положения Конституции.

"В переходных положениях Конституции указано, что, например, досудебное расследование прокуратура продолжает осуществлять до начала деятельности Государственного бюро расследований. Хотя такой функции у нее больше нет. Этот процесс может быть довольно длительным. В УПК указано, что бюро должно заработать не позднее ноября 2017 г., но могут быть внесены различные изменения и в УПК, и этот срок можно будет оттянуть еще", - объясняет Борис Малышев.

Кроме того, среди слабых сторон эксперты называют изменения механизма назначения и освобождения генерального прокурора.

"Насколько я понимаю, - продолжает Малышев, - Верховная Рада по собственной инициативе не сможет снять генпрокурора с должности. Это будет делать президент. С одной стороны, это уменьшает политические риски относительно должности генпрокурора, потому что ВР - это центр различных политических влияний. Ведь можно представить себе такую ситуацию: прокуратура начала очень активно представлять в судах дела относительно преступлений депутатов или приближенных к ним лиц, и до сих пор ВР могла, по Конституции, инициировать - без президента - отставку генпрокурора. После 30 сентября такого уже не будет. И это хорошо. Но, с другой стороны, - опять же - получается, что генпрокурор становится еще более зависимым от президента.

Еще один минус изменений в Конституции в том, что у них даже намека нет на то, чтобы президент предлагал кандидатуру нового генпрокурора не просто так, а по результатам какого-то конкурса, отбора, хотя такие нормы предлагались. То есть президент сам выбирает кандидатуру, на каких принципах - неизвестно, и подает. В законе о прокуратуре, конечно, все это можно прописать, но насколько это будет конституционно - большой вопрос. Здесь, по моему мнению, надо было бы установить хотя бы, чтобы президент не полностью на свое усмотрение подавал кандидатуру на должность прокурора, а все же выбирал ее на каких-то конкурсных принципах, которые потом выписать в законе на основании этой нормы в Конституции. Таким образом, президенту подавали бы несколько кандидатур, а он выбирал бы из них одну. А в конкурсную комиссию включить как президента, так и представителей законодательной власти и гражданского общества. Эта процедура была бы открытой, прозрачной, конкурсной, а не так, что: раз - и из кармана вынимается кандидатура, вносится и - давайте голосовать".

Об этом же говорит и Роман Куйбида: "Эти изменения сохраняют прокуратуру как централизованный орган, во главе которого стоит политически назначенный генпрокурор. Это означает, что президент по согласию парламента назначает и освобождает генпрокурора. Таким образом, генпрокурор может быть инструментом в руках политиков".

А Николай Сирый подчеркивает, что попытка найти механизм независимости генерального прокурора по новому конституционному порядку все же была. Но, по его мнению, так и осталась попыткой. "То есть конструкция, которая есть, пока что сохраняет политическое влияние на генпрокурора. И мы его видим в последнее время. Соответственно, уже на уровне законодательства, необходимо процедурно прописывать такие защитные гарантии, чтобы максимально уменьшить политическое влияние на генпрокурора и высшее руководство генпрокуратуры. То есть в этой части придется еще много поработать в плане реформы", - говорит эксперт.

В целом же, как считает Борис Малышев, очень многое зависит от закона о прокуратуре: "Он есть, его приняли. Но постоянно изменяются его положения, и я бы не сказал, что к лучшему. Например, нормы о прокурорском самоуправлении были отсрочены. Или, скажем, процедура конкурсного отбора на должности руководителей местных прокуратур, которая предусматривалась законом, была осуществлена так (на подзаконном уровне), что внешних кандидатов назначили на должности менее 4%. Хотя идея конкурса состояла именно в том, чтобы отобрать как можно больше людей не из системы прокуратуры, и чтобы они привнесли новый корпоративный дух. Вместо этого 90% тех, кто пришел, - те же работники прокуратуры. Это пример того, как нормальная законодательная норма на уровне воплощения подзаконного акта превратилась в имитацию реформы".

"Мы таким общим штрихом говорим о том, что реформирование - это обособление юридической работы от политики, но достичь этой цели можно только тогда, когда в работе усилятся правовые составляющие, т.е. инструменты права. Хотелось бы видеть движение в этом плане, чтобы реформа в части усиления правовой составляющей в деятельности прокуратуры была более выразительной. Когда мы говорим об усилении правовой составляющей, то речь идет о том, чтобы органы прокуратуры не включались в работу в случаях, когда для этого нет правовых оснований", - говорит Николай Сирый.

Вернуть доверие

Еще одной целью реформирования прокуратуры является возврат к ней доверия общества. По состоянию на сегодняшний день уровень этого доверия достиг дна. В частности, об этом свидетельствуют данные социологического опроса, проведенного Фондом "Демократические инициативы" им. Илька Кучерива и Центром Разумкова 11–16 мая 2016 г. По его результатам, лидерами общественного недоверия среди институций Украины остаются суды и прокуратура.

"Не думаю, что ситуация изменились. Многочисленные коррупционные скандалы, борьба между Генпрокуратурой и НАБУ и т.п. не содействуют росту доверия. Что же касается конституционных изменений, то, по моему мнению, они никоим образом не повлияют на рост доверия общества к прокуратуре, потому что, собственно, они ничего такого не предусматривали, чтобы это изменить, в отличие от конституционных изменений относительно судов, - продолжает Роман Куйбида. - Рейтинги доверия формируются на основе сигналов, которые государственные органы дают обществу. Если сигналы идут о коррупции, если люди видят, что прокуроры живут далеко не в соответствии со своими достатками, то, конечно, доверия к этому органу не будет. Если бы он демонстрировал эффективное противодействие коррупции и на все скандалы реагировал довольно жестко, то был бы шанс... Но, к сожалению, у нас вообще уровень доверия к правоохранительной системе низкий именно из-за коррупции, поразившей ее".

В свою очередь Николай Сирый считает, что диалог между прокуратурой и обществом все же есть, а значит, и определенный уровень доверия тоже.

"То, что прокуратура довольно активно проводит пресс-конференции, выходит на диалог с обществом, свидетельствует, что есть запрос. И этот запрос общества частично удовлетворяется этими инструментами. Но дело в том, что запрос со стороны общества несколько искажен, следовательно, это открывает возможности для популизма и порой чрезмерного пиара. Такие инструменты действуют не на большой временной отрезок, они очень фрагментарные, пиарно окрашенные и оказывают влияние на неделю, два, месяц, а потом это влияние исчезает. Получается, что сегодня прокуратура частично удовлетворяет коммуникацию с обществом, а частично разрушает ее. Должен быть единый фундамент четкого понимания правопорядка и развития системы. А у нас сейчас такая осложненная конструкция формирования доверия, когда есть возможность подняться с минимума, но нет возможности для роста, потому что инструменты не те, которые нужны", - подытоживает Николай Сирый.