Від "супероргану" до ефективної системи

Яку роль у реформуванні прокуратури відіграють нові конституційні зміни?

30 вересня набере чинності Закон України від 02.06.2016 №1401-VIII "Про внесення змін до Конституції України щодо правосуддя". Зокрема, зміни очікують і на систему прокуратури, що є важливим кроком у контексті багаторічної повільної і громіздкої реформи цього державного органу.

Найперше - з Конституції приберуть розділ "Прокуратура".

По-друге, після набрання змінами до Конституції чинності у прокуратури з п'яти основних функцій залишаться три:

1) підтримання публічного обвинувачення в суді;

2) організація і процесуальне керівництво досудовим розслідуванням, вирішення відповідно до закону інших питань під час кримінального провадження, нагляд за негласними та іншими слідчими і розшуковими діями органів правопорядку;

3) представництво інтересів держави в суді у виняткових випадках і в порядку, що визначені законом.

Однак прокуратура поки що продовжуватиме виконувати функцію досудового розслідування (до початку функціонування Державного бюро розслідувань, якому буде передано ці функції) і функцію нагляду за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян (до набрання чинності законом про створення подвійної системи регулярних пенітенціарних інспекцій). Загалом же, згідно з Конституцією України, прокуратура була позбавлена цих двох функцій іще в 1996 р., проте досі їх виконує на підставі перехідних положень Основного Закону. Тепер же, згідно зі змінами, вона втратить ці функції остаточно.

Зміниться й механізм призначення і звільнення генерального прокурора - тепер це робитиме президент. А також строк повноважень генерального прокурора - з п'яти років до шести.

Чи можна згадані зміни назвати реальним поштовхом у реформуванні прокуратури? Яким чином нововведення змінять роботу системи прокуратури на практиці і чи змінять її у принципі? Про плюси і мінуси конституційних змін у системі прокуратури говоримо з експертами.

Приводи для оптимізму

"Якщо коротко характеризувати зміни в Конституції України щодо статусу прокуратури, то можемо відзначити кілька важливих моментів. По-перше, раніше був окремий розділ у Конституції під назвою "Прокуратура", тепер його немає. Це певним чином, можна сказати психологічно, зрівнює статус прокуратури з іншими учасниками процесу, зокрема кримінального. Наприклад з адвокатурою. У Конституції вперше з'явилася стаття, яка стосується суто адвокатури, а статус прокуратури тепер виписано в одній статті", - пояснює експерт Центру політико-правових реформ, доктор юридичних наук Борис Малишев.

Що ж до урізання деяких функцій прокуратури, то тут Малишев вбачає лише позитив: "Ми рухаємося в напрямку європейських стандартів, де прокуратура сприймається як щось на кшталт адвокатів, що представляють інтереси суспільства і держави в кримінальних провадженнях. Тобто діють на стороні держави, на стороні обвинувачення, але не є якимись особливими за своїм статусом. Цими змінами трохи зменшується статус прокуратури. Бо зараз маємо такий собі "суперорган із суперповноваженнями", який і розслідує, і сам підтримує обвинувачення, відкриває провадження і закриває його, здійснює купу функцій завдяки тимчасовим положенням Конституції 1996 року... Наразі ж ми бачимо, що основною функцією прокуратури буде підтримання публічного обвинувачення в суді, а також керування досудовим розслідуванням", - каже експерт.

Громадян прокуратура уже не зможе представляти навіть у виняткових випадках - у Конституції не прописано більше таких функцій. Інтереси громадян представлятиме або система безоплатної правової допомоги адвокатури, або уповноважений Верховної Ради з прав людини.

"Нині прокурор іще може представляти інтереси громадян у суді. Але в цьому повноваженні закладено колізію, бо може виникнути запитання: а в чиїх інтересах працює прокурор - скажімо, в інтересах пенсіонера чи в інтересах Державного пенсійного фонду? Власне, цей конфлікт тепер буде знято завдяки змінам у Конституції, тому що в інтересах громадян діятиме система безоплатної правової допомоги, її вже створено. І повноваження, подібні до тих, що мав прокурор, має омбудсмен. Єдине, що залишився також нагляд прокурорів за пенітенціарними установами. Поки що, без якихось законів, не зовсім зрозуміло про що саме йдеться", - аналізує Роман Куйбіда, експерт групи Реанімаційного пакета реформ з питань судової реформи.

Втім, кажуть експерти, треба розуміти, що самі лише прописані зміни нічого не змінять без тривалої роботи у практичній площині. Без цього реформа прокуратури не буде успішною.

"Тривалою проблемою, закріпленою конституційно, було те, що конституційний статус прокуратури було відокремлено від системи правосуддя. Останні зміни в Конституції спрямовані на те, щоб ліквідувати цей розрив, щоб прокуратура розглядалася як повноцінна складова системи правосуддя, - каже старший науковий співробітник Інституту держави і права Микола Сірий. - Ідеться про те, щоб юридична система в цілому мала високий рівень відокремленості і незалежності, мається на увазі самостійність і незалежність у роботі прокуратури, в роботі адвокатського корпусу, в роботі системи правосуддя загалом. Таке спрямування задане Конституцією і зорієнтоване на те, щоб подолати тривалу проблему надмірного впливу на прокуратуру з боку політиків, виконавчої влади, проблему операційного щоденного впливу. Якщо зможемо досягти змін у цій частині - можна буде говорити про успішність реформування".

Загалом же експерти, хоч і характеризують згадані вище зміни радше як позитивні, проривом у реформуванні прокуратури їх не вважають.

"Якщо брати взагалі процес реформування - від початку до поточного моменту, то ці зміни є кроком уперед. Але водночас, якщо відштовхуватися від наших реалій, для реформування органів прокуратури потрібні рішучіші дії, які мали би виходити від генпрокурора. Саме він мав би започаткувати і "нормальну" боротьбу зі зловживаннями всередині органів прокуратури, і боротьбу з корупцією, зокрема через запровадження широких конкурсних засад на зайняття посади прокурора. Мав би лобіювати також норму закону про прокуратуру, яка є ще з 2014 року, але досі не діє, - про нормальну заробітну плату прокурора. Тому ми й ведемо мову про те, що реформування органів прокуратури просувається повільно", - каже Борис Малишев.

Слабкі сторони

Далеко не всі сприймають зміни в Конституції щодо прокуратури оптимістично, вважаючи їх неефективними і такими, що дають системі можливості для самозбереження.

"Прокуратура - це орган, що використовується для політичних впливів. І ці зміни жодним чином не можна назвати стрибком у реформі прокуратури. Вони не можуть повернути довіру суспільства до прокуратури і нічого принципово не поліпшують у її діяльності. Щодо діяльності судів - так, хоча і там дуже багато питань. Ці зміни роблять прокуратуру і суддівську системи ще більш залежними від виконавчої влади і від адміністрації президента, - вважає директор Харківської правозахисної групи Євген Захаров. - Залишилося багато законодавчо невирішених питань. Зокрема, сказано, що прокуратура здійснюватиме реалізацію процесуального керівництва досудового розслідування, а далі - відповідно до закону - вирішуватиме інші питання під час кримінального провадження. Тобто буде закон, а що в ньому напишуть - невідомо. Таким чином можна буде протягнути багато функцій, які не виписані в Конституції, - через закон. І прокуратура й надалі виконуватиме ті функції, які виконує сьогодні, виконує неефективно".

Серед мінусів експерти називають також часову невизначеність, яку створюють для нововведень перехідні положення Конституції.

"У перехідних положеннях Конституції зазначено, що, наприклад, досудове розслідування прокуратура продовжує здійснювати до початку діяльності Державного бюро розслідувань. Хоча такої функції вона більше не має. Цей процес може бути досить тривалим. У КПК зазначено, що бюро має запрацювати не пізніше листопада 2017 року, але можуть бути внесені різні зміни й до КПК, і цей строк можна буде відтягнути ще", - пояснює Борис Малишев.

Крім того, серед слабких сторін експерти називають зміну механізму призначення і звільнення генерального прокурора.

"Наскільки я розумію, - продовжує Малишев, - Верховна Рада з власної ініціативи не зможе зняти генпрокурора з посади. Це робитиме президент. З одного боку, це зменшує політичні ризики щодо посади генпрокурора, бо ВР - це осередок різних політичних впливів. Адже можемо уявити собі таку ситуацію: прокуратура почала дуже активно представляти в судах справи щодо злочинів депутатів або наближених до них осіб, і досі ВР могла, за Конституцією, зініціювати - без президента - відставку генпрокурора. Після 30 вересня такого вже не буде. І це добре. Але, з іншого боку, - знову ж таки - виходить, що генпрокурор стає ще більш залежним від президента.

Ще один мінус змін у Конституції в тому, що в них навіть натяку немає на те, щоб президент пропонував кандидатуру нового генпрокурора не просто так, а за результатами якогось конкурсу, відбору, хоча такі норми пропонувалися. Тобто президент сам обирає кандидатуру, на яких засадах - невідомо, і подає. В законі про прокуратуру, звісно, все це можна прописати, але наскільки це буде конституційно - велике питання. Тут, як на мене, треба було б встановити хоча б, щоб президент не повністю на свій розсуд подавав кандидатуру на посаду прокурора, а все ж таки вибирав її на якихось конкурсних засадах, які потім виписати в законі на підставі цієї норми в Конституції. Таким чином президентові подавали б кілька кандидатур, а він би вибирав з них одну. А до конкурсної комісії включити представників і законодавчої влади, і президента, і громадянського суспільства. Ця процедура була б відкритою, прозорою, конкурсною, а не так, що: раз - і з кишені виймається кандидатура, вноситься і -давайте голосувати".

Про це саме каже й Роман Куйбіда: "Ці зміни зберігають прокуратуру як централізований орган, на чолі якого стоїть політично призначений генпрокурор. Це означає, що президент за згодою парламенту призначає і звільняє генпрокурора. Таким чином генпрокурор може бути інструментом в руках політиків".

А Микола Сірий наголошує, що спроба знайти механізм незалежності генерального прокурора за новим конституційним порядком усе ж таки була. Але, на його думку, так і залишилася спробою. "Тобто конструкція, яка є, поки що зберігає політичні впливи на генпрокурора. І ми їх бачимо останнім часом. Відповідно, вже на рівні законодавства, потрібно процедурно прописувати такі захисні гарантії, щоб максимально зменшити політичні впливи на генпрокурора і вище керівництво генпрокуратури. Тобто в цій частині доведеться ще багато попрацювати в плані реформи", - каже експерт.

Загалом же, як вважає Борис Малишев, дуже багато залежить від закону про прокуратуру: "Він є, його ухвалено. Але постійно змінюються його положення, і я би не сказав, що на краще. Наприклад, норми про прокурорські самоврядування було відстрочено. Або, скажімо, процедура конкурсного відбору на посади керівників місцевих прокуратур, яка передбачалася законом, була здійснена так - на підзаконному рівні, - що зовнішніх кандидатів було призначено на посади менше 4%. Хоча ідея конкурсу полягала якраз у тому, щоб відібрати якомога більше людей не з системи прокуратури, і щоб вони започаткували новий корпоративний дух. Натомість 90% тих, хто прийшов, - ті ж таки працівники прокуратури. Це приклад того, як нормальна законодавча норма на рівні втілення підзаконного акта перетворилася на імітацію реформи".

"Ми таким загальним штрихом говоримо про те, що реформування - це відокремлення юридичної роботи від політики, але досягти цієї мети можна лише тоді, коли в роботі посиляться правові складові, тобто інструменти права. Хотілося б бачити рух у цьому плані, щоб реформа в частині посилення правової складової в діяльності прокуратури була більш виразною. Коли ми говоримо про посилення правової складової, то йдеться про те, щоб органи прокуратури не включалися в роботу у випадках, коли для цього немає правових підстав", - каже Микола Сірий.

Повернути довіру

Ще однією метою реформування прокуратури є повернення до неї довіри суспільства. Станом на сьогодні рівень цієї довіри сягнув дна. Зокрема, про це свідчать дані соціологічного опитування, проведеного Фондом "Демократичні ініціативи" імені Ілька Кучеріва і Центром Разумкова 11-16 травня 2016 р. За його результатами лідерами суспільної недовіри серед інституцій України залишаються суди і прокуратура.

"Не думаю, що ситуація змінилися. Численні корупційні скандали, боротьба між Генпрокуратурою і НАБУ тощо не сприяють зростанню довіри. Що ж до конституційних змін, то, на мою думку, вони жодним чином не вплинуть на зростання довіри суспільства до прокуратури, бо, власне, вони нічого такого не передбачали, щоб це змінити, на відміну від конституційних змін щодо судів, - каже Роман Куйбіда. - Рейтинги довіри формуються на основі сигналів, які державні органи дають суспільству. Якщо сигнали йдуть про корупцію, якщо люди бачать, що прокурори живуть далеко не відповідно до своїх статків, то, звичайно, довіри до цього органу не буде. Якби ж він демонстрував ефективну протидію корупції і на всі скандали реагував досить жорстко, то був би шанс... Але, на жаль, у нас узагалі рівень довіри до правоохоронної системи низький саме через корупцію, що її вразила"

У свою чергу Микола Сірий вважає, що діалог між прокуратурою і суспільством все ж таки є, а отже, і певний рівень довіри також.

"Те, що прокуратура досить активно проводить прес-конференції, виходить на діалог із суспільством, свідчить, що є запит. І той запит суспільства частково задовольняється цими інструментами. Але річ у тому, що запит з боку суспільства дещо викривлений, а відтак це відкриває можливості для популізму і деколи надмірного піару. Такі інструменти діють не на великий часовий відрізок, вони дуже фрагментарні, піарно забарвлені і мають вплив на тиждень, два, місяць, а потім цей вплив зникає. Виходить, що сьогодні прокуратура частково задовольняє комунікацію із суспільством, а частково руйнує її. Має бути єдиний фундамент чіткого розуміння правопорядку і розвитку системи. А в нас нині така ускладнена конструкція формування довіри, коли є можливість піднятися з мінімуму, але немає можливості для зростання, бо інструменти не ті, що потрібні", - підсумовує Микола Сірий.