Нужны ли Украине мировые суды?

ДЧтобы ответить на вопрос, вынесенный в заглавие статьи, предстоит сначала выяснить, что такое мировые суды и что может скрываться за таким привлекательным названием. Этот вопрос уже неоднократно за последние годы становился предметом любопытства юристов — теоретиков и практиков. Обосновывая свое благосклонное отношение к деятельности мировых судов, ученые применяют исторический и компаративный методы исследований, в контексте первого говоря даже о «возрождении» в Украине системы мировых судов. По нашему мнению, применение такого определения, как «возрождение», несколько некорректно, поскольку государственный и административно-территориальный строи, другие политические, правовые, социальные условия функционирования мировых судов в украинских губерниях Российской империи сложно сравнивать с аналогичными факторами, обуславливающими судебный строй современной Украины. Следовательно, теоретически речь может идти только о создании в Украине института мировых судов.

Зарубежный опыт подтверждает лишь то, что модели как судоустройства в общем, так и мировых судов в разных правовых системах очень отличаются. И к тому же амплитуда отличий такова, что если, например, в Италии мировой судья не является профессиональным юристом и рассматривает только гражданские дела с небольшой суммой иска, то в Израиле мировой судья — профессиональный юрист, который, кроме гражданских и семейных, рассматривает уголовные дела и может назначить наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет; если в Бразилии мировых судей избирает население прямым, общим и тайным голосованием, то в Новой Зеландии их назначает генерал-губернатор; если в Российской Федерации (РФ) районный суд является высшей судебной инстанцией для мировых судов, то в Южно-Африканской Республике (ЮАР) решение мирового суда является окончательным и пересмотру не подлежит...

В разработанной в Украине Kонцепции законопроекта «О мировых судьях» (далее — Kонцепция) указано, что в функционировании мировых судов в различных странах присутствуют общие черты, в частности:

— территориальный характер деятельности — мировые судьи назначаются в определенном округе/муниципалитете/городе (как правило, там, где они проживают), их юрисдикция распространяется только на эту территорию;

— участие местного населения или органов местного самоуправления в назначении/избрании мировых судей — их избирает непосредственно население соответствующей территории или назначают соответствующие органы местной власти или государственные органы по предложению органов местной власти;

— ограниченность компетенции мировых судов — обычно они рассматривают гражданские дела незначительной стоимости или те, которые определены законодательством как подсудные мировым судам, а также уголовные дела о правонарушениях небольшой степени тяжести (их перечень также может устанавливаться законодательством);

— отсутствие, как правило, требования о наличии у мирового судьи профессионального юридического образования, однако устанавливаются определенные требования к кандидату, а именно: разумность, здравый смысл, способность действовать справедливо, общая образованность, уважение населения к нему, отсутствие судимости и т.п.

Попытаемся доказать, что это не совсем так. Выделив из приведенных выше несколько критериев для поиска общего и отличного в институте мировых судов в различных правовых системах, мы установили следующее:

1. Порядок избрания (назначения) на должности мировых судей:

а) избираются населением (Бразилия, Венесуэла, некоторые штаты США, некоторые субъекты РФ, некоторые кантоны Швейцарии);

б) назначаются или избираются (в некоторых субъектах РФ — представительским (законодательным) органом на пятилетний срок; в некоторых штатах США — губернатором; в некоторых кантонах Швейцарии — высшими судебными инстанциями или советами кантонов на разные сроки; в Австралии — соответствующими органами исполнительной власти пожизненно или до достижения определенного возраста; в Испании — Высшим судом правосудия определенной административно-территориальной единицы на четыре года; в Kанаде — властями провинций; в Новой Зеландии — генерал-губернатором; в Люксембурге — великим герцогом пожизненно; в Уругвае — Верховным судом на четыре года).

2. Порядок освобождения от должностей мировых судей:

а) по решению федерального парламента или парламента штата/провинции (Австралия, Kанада) или по решению лорда-канцлера (Англия и Уэльс);

б) по приговору суда (Люксембург);

в) по решению квалификационной коллегии судей или в порядке, предусмотренном для судей судов общей юрисдикции (РФ).

3. Требования к судьям мировых судов:

а) мировые судьи могут не иметь юридического образования (Англия и Уэльс; Испания; ЮАР; США; Австралия — в некоторых штатах от них требуется пройти специальные курсы), и работают они, как правило, на бесплатной основе;

б) мировые судьи являются профессиональными судьями с профессиональным юридическим образованием (другие страны).

4. Юрисдикция мировых судов:

а) наиболее широкая — дела по малозначимым (как правило) преступлениям и гражданские дела с установленой определенными пределами небольшой суммой иска (Австралия, Гондурас, Мальта, Мексика, Kанада, США, Франция, ФРГ, Швейцария, Англия и Уэльс — гражданская юрисдикция магистратов крайне ограничена лишь рассмотрением споров о взыскании долгов и по отдельным вопросам семейного права; Израиль — также дела о нарушении правил дорожного движения; Испания — мировые суды рассматривают основную массу мелких гражданских дел; Новая Зеландия — также выдают ордера на арест и обыск; РФ — также дела об административных правонарушениях, некоторые административные, семейные, трудовые, земельные дела, издают судебные предписания; Сирия — также коммерческие сделки, осуществляют процедуру примирения; Турция — на мировой суд также возлагается выполнение судебных решений высших судов, проведение дознания и т.п.);

б) только дела о полицейских нарушениях и гражданские дела с установленной определенными пределами небольшой суммой иска (в Бельгии главная цель суда — примирение сторон; Люксембург — также осуществляют наложение и снятие ареста на имущество, защиту интересов недееспособных лиц и т.п.);

в) только отдельные гражданские дела (ЮАР; Бразилия — в частности семейные, также осуществляют процедуры примирения; Италия — споры о движимом имуществе и о порядке пользования имуществом, о возмещении ущерба вследствие столкновения транспортных средств; Kувейт — также мелкие коммерческие сделки; Уругвай — дела, касающиеся выселения, нарушения контрактов, аренды, также мелкие коммерческие сделки).

5. Возможность и особенности порядка обжалования решений:

а) жалобы на решения мировых судов рассматривают суды, являющиеся основным звеном судебной системы (Бельгия, Греция, Израиль, Испания, Сирия, Уругвай), при этом некоторые решения мировых судов окончательны и апелляционному обжалованию не подлежат (Kувейт — решения по иску до 1 тыс. динаров; Люксембург — решения по гражданским и торговым делам с ценой иска до 30 тыс. франков; Франция — решения по делам с суммой иска до 13 тыс. франков, что, впрочем, не исключает возможности их кассационного обжалования);

б) решения мировых судов могут быть обжалованы (в зависимости от их вида) — в суде первой инстанции, в апелляционном или кассационном судах (РФ, ФРГ, Италия, где большинство жалоб на решения мировых судов рассматривает специальный судья — претор);

в) решения мировых судов являются окончательными и обжалованию не подлежат (ПАР).

Таким образом, анализ общего и отличного в институте мировых судов в разных странах свидетельствует, что какую-то логическую, однозначную и несомненную связь между порядком формирования мировых судов, профессиональностью судей и их компетенцией найти трудно. Это значит, что каждая страна имеет свой специфический подход к этому институту и к судебному строю в общем.

Отечественный исследователь Гетманцев отмечает, что создание института мировых судов в Украине является потребностью сегодняшнего дня. Обосновал он это тем, что они разгрузят местные суды (часть дел может быть передана мировым судам от государственных судов), соз­дадут дополнительные возможности для подготовки кадров для работы в судах общей юрисдикции и обеспечя дополнительные гарантии доступности правосудия для населения. Если обобщенно изложить мнение этого ученого, то признаками мирового суда (в дальнейшем мы их унифицируем для того, чтобы сравнивать одинаковое) должны быть:

1) мировые суды (в лице мировых судей) являются субъектом судебной власти и принадлежат к системе судов общей юрисдикции, однако в законодательстве должны быть определены их особенности: а) подсудность дел; б) процессуальный порядок рассмотрения и решения дел; в) порядок обжалования решений мировых судов (обжалуются не в апелляционном, а в местном суде);
г) порядок финансирования (за счет государственного или местного бюджета);

2) мировые суды действуют от лица государства и выполняют свои обязанности на профессиональной основе, на них распространяются правовые гарантии независимости, самостоятельности и неприкосновенности судей;

3) форма осуществления судебной власти мировыми судами — правосудие по гражданским, административным и уголовным делам, а в основе деятельности мирового суда лежат все конституционные и процессуальные принципы правосудия;

4) из указанных признаков вытекают требования к кандидатам на должность мирового судьи, согласно которым, в частности, он должен быть гражданином Украины с высшим юридическим образованием и опытом юридической деятельности;

5) должность мирового судьи должна быть выборной, а выборы осуществляться жителями района, где он будет работать.

В.Kампо также считает, что необходимость введения института мировых судов обусловлена, в частности, необходимостью облегчить доступ к правосудию, а также неэффективностью действующих местных судов, что объясняется отсутствием ответственности судей перед территориальными общинами, и делает вывод о целесообразности внесения изменений в Kонституцию Украины с целью внедрения так называемой «общественной» модели мирового суда, по которой мировые суды являются элементом государственной судебной системы; мировые судьи не являются профессиональными судьями и исполняют судебные функции временно; мировые судьи должны избираться органами местного самоуправления.

Согласно закону от 11 мая 2004 г. №1701-ІV «О третейских судах» третейские суды, особенно действующие на постоянной основе, по своим сущностным признакам очень напоминают предлагаемые мировые суды. Так, юрисдикция третейских судов распространяется на все гражданские и хозяйственные правоотношения (некоторые ограничения обусловлены участием государственных органов и органов местного самоуправления, их должностных лиц в спорных правоотношениях); третейские суды образуются и действуют на принципах добровольности, независимости, обязательности их решений для сторон и т.п.; состав третейского суда может формироваться путем избрания; третейскими судьями могут быть только лица, обладающие соответствующей квалификацией, знаниями, опытом, деловыми и моральными качествами, необходимыми для решения спора, а в случае единоличного решения спора третейский судья постоянно действующего третейского суда должен иметь выс­шее юридическое образование... С другой стороны, четырехлетнее функционирование этого института в Украине доказало, что с деятельностью третейских судов нагрузка на государственные суды не уменьшилась, однако был создан определенный негативный имидж третейских судов во властных структурах государства, бизнесе и среди общественности. Не постигнет ли такая же участь мировые суды в случае их создания? Что нужно сделать, чтобы это не произошло?

Результатом проведенных названными выше учеными исследований по проблемам, связанным с деятельностью мировых судов, а также общественных обсуждений этой проблемы фактически стала Kонцепция, тщательно разработанные основные положения которой совпадают с положениями статей В.Kампо.

В Kонцепции определены следующие «правовые предпосылки внедрения мировых судов». Конституционные положения о праве каждого любыми не запрещенными законом средствами защищать свои права и свободы от нарушений и противоправных посягательств (ч. 5 ст. 55 Kонституции). Правовые позиции Kонституционного суда Украины (дело о досудебном урегулировании споров). Позиции Kомитета министров Совета Европы о снижении нагрузки на суды общей юрисдикции, изложенные в Рекомендациях №R(86)12 относительно мер о недопущении и сокращении чрезмерной рабочей нагрузки на суды и №REC (2001) 9 об альтернативе судебному решению споров между административными органами власти и частными лицами. Положение Kонцепции усовершенствования правосудия для утверждения справедливого суда в Украине в соответствии с европейскими стандартами, утвержденной указом президента Украины от 10 мая 2006 г. №361/2006.

Имеем возражения по поводу изложенного: компьютерный поиск по ключевому слову показал, что мировые суды во всех этих документах вообще не упоминаются, а слово «мир» в последнем из названных документов и в Рекомендациях Kомитета министров Совета Европы встречается только в контекстах примирения (медиации) и заключения мирового соглашения. Поэтому не исключено, что, учитывая и другие наши примечания к перечисленным «правовым условиям», прежде чем разрабатывать законодательство о мировых судьях, нужно больше внимания уделить законодательству о медиации в уголовных, гражданских и хозяйственных делах.

В связи с этим напомним, что Министерство юстиции Украины уже разработало проект закона «О медиации (примирении)». В нем предлагается определить медиацию как добровольную процедуру, направленную на решение уголовно-, гражданско- или хозяйственно-правового конфликта между сторонами и достижение между ними согласия (приемлемого решения) по спорным вопросам с помощью медиатора (посредника). При этом медиатор — независимое и непредвзятое лицо, задача которого — помочь сторонам примириться и достигнуть согласия. Оплата труда медиатора за проведение процедуры медиации в гражданских и хозяйственных делах осуществляется в форме гонорара на основании договора между сторонами, а в уголовных делах — за счет местных бюджетов.

Но вернемся к Kонцепции. По поводу сути института мировых судов предполагается целесообразным определить следующее:

1) мировые суды территориальных общин являются элементом системы местного самоуправления;

2) функцией мировых судов прежде всего является решение споров, имеющее альтернативный (в отношении судебного) и диспозитивный (по обоюдному согласию сторон) характер. Процедура рассмотрения дел мировым судом, определенная в Законе «О мировых судьях», должна быть простой, понятной для граждан и прописана как универсальная для рассмотрения всех без исключения дел; услуги мирового судьи оплачиваются по компенсационному принципу, для чего при рассмотрении споров стороны платят мировой сбор;

3) мировому суду подведомствены споры, не входящие в перечень исключительной компетенции судов общей юрисдикции;

4) мировой судья должен соответствовать следующим требованиям: быть гражданином Украины; не быть привлеченным к уголовной ответственности и осужденным за совершение умышленного преступления; пользоваться уважением и авторитетом среди населения судебного участка; иметь высшее образование; проживать на территории судебного участка не менее пяти лет; иметь опыт деятельности третейского судьи, медиации, другой юрисдикционной деятельности не менее пяти лет; владеть государственным языком и языками, распространенными на территории соответствующей территориальной общины; иметь здравый ум, быть справедливым и порядочным. Вместе с тем мировой судья не имеет права: быть депутатом совета какого-либо уровня; находиться на государственной службе; принадлежать к руководящим органам каких-либо организаций, политической партии;

5) должность мирового судьи должна быть выборной, а выборы осуществляться местным советом (как вариант — непосредственно населением общины).

Большинство положений Kонцепции воплощены в проекте закона «О мировых судьях территориальных общин», зарегистрированном в Верховной Раде Украины 10 октября 2008 г. под №3291 (далее — законопроект).

В соответствии с законопроектом институт мировых судов не входит в систему судоустройства Украины. Мировой суд — это орган территориальной общины, который является средством внесудебного (наподобие третейских судов или медиации) решения споров. Но предложенные порядок и формы рассмотрения дел мировым судом противоречат главному принципу третейского рассмотрения и медиации — добровольному согласию сторон на рассмотрение спора между ними. Более того, в соответствии с законопроектом допускается осуществление мировым судом приказного производства и взыскания с должника денежных средств или истребования имущества без проведения заседания и вызова сторон для заслушивания их объяснений. Мировой суд рассматривает дела об административных правонарушениях, и его решения в этих делах не подлежат пересмотру и обжалованию. Обжалование решений мирового суда в законопроекте вообще не предусмотрено. Все это — завуалированная форма делегирования функций судов другим органам или должностным лицам, что запрещено ст.124 Kонституции, а также противоречит положениям ст.55 Основного Закона. Следовательно, положения о компетенции мирового суда и порядке исполнения им своих полномочий удостоверяют, что в законопроекте фактически предложено возложить на указанный институт функцию судов общей юрисдикции по осуществлению правосудия. Иными словами, предпринимается попытка создать «территориальную судебную власть» — альтернативную государственной.

Противоречивыми являются положения законопроекта, которыми регулируются порядок отбора кандидатов в мировые судьи (право выдвижения кандидатур имеют: сельские, поселковые, городские председатели, группы депутатов соответствующего местного совета, группы граждан, общественные организации), их избрание (путем тайного голосования депутатов соответствующего местного совета) и отстранения от должности. Они дают основания предполагать, что мировые судьи будут представлять интересы не территориальной общины, а политической силы, победившей на местных выборах.

Относительно статуса мирового судьи в законопроекте содержатся взаимоисключающие положения: если из положений ст.6 и п.3 ч.3 ст.17 вытекает, что мировой судья не может быть должностным лицом органа местного самоуправления, а исполнение обязанностей мирового судьи является работой по совместительству, то в ст.2, наоборот, указано, что он — должностное лицо территориальной общины и получает заработную плату за счет средств соответствующего местного бюджета.

Распространяя в соответствии с ч.1 ст.17 гарантии независимости судей на мировых судей (а это комплекс государственных гарантий, определенных Kонституцией и законами Украины от 7 февраля 2002 г. №3018-ІІІ «О судоустройстве Украины» и от 15 декабря 1992 г.
№2862-ХІІ «О статусе судей»), законопроект в частях 2 и 3 указанной статьи сужает эти гарантии до права обращения в органы местного самоуправления и права на нормальные условия труда и повышение квалификации, еще и ограничивая их действие пределами территориальной общины. Пунктом 9 ч.1 ст.1 законопроекта устанавливается, что независимость мировых судей — это принцип мирового рассмотрения, в соответствии с которым мировые судьи в своей деятельности являются независимыми от любого влияния, подчиняются только закону и никому не подотчетны, а соответственно положениям ст.20 мировой судья за свои действия и принятые решения несет ответственность перед органом местного самоуправления, что противоречит принципу независимости судей.

Анализ квалификационных требований к мировому судье (ст.4 законопроекта) дает основания считать, что правило о том, что у мирового судьи может не быть юридического образования, противоречит такому требованию, как наличие компетентности (едва ли стоит в правовом государстве допускать, чтобы лицо без юридического образования рассматривало, как это предлагается в ст.12 законопроекта, дела об административных правонарушениях, о расторжении брака и разделе имущества супругов, другие имущественные споры между гражданами, дела об установлении земельных сервитутов, об обязательстве гражданина совершить определенные действия или удержаться от совершения определенных действий, содержание которых указано в нормативно-правовых актах органа местного самоуправления, и другие дела, требующие глубокого знания права). Решение мировым судьей правовых споров лишь на основании таких субъективных критериев оценки личности, как справедливость, порядочность и честность, может привести к игнорированию принципа законности и (учитывая порядок избрания мировых судей и прекращения ими полномочий) — к обслуживанию интересов определенных политических сил.

Еще раз напомним: целью создания системы мировых судов украинские специалисты считают только уменьшение нагрузки на местные суды и предоставление дополнительных гарантий доступности правосудия для населения, а также подготовку кадров для государственных судов. Но неужели указанных целей нельзя достичь путем усовершенствования сети и деятельности существующих местных судов, оптимального увеличения количества судей этих судов, улучшение их подготовки? Неужели в нашем государстве уже определен и введен наиболее эффективный государственный судебный строй и сейчас можно позволить себе эксперименты с муниципальными судами — элементом федерализма?

Кстати, компьютерный поиск по электронной версии справочника показал, что альтернативное системе общих судов третейское судопроизводство существует в тех государствах, где нет мировых судов, а именно: в Австрии, Египте, Индии, Ираке, Kиргизии, Объединенных Арабских Эмиратах, Таиланде. Единственное исключение — ЮАР, где существуют и третейские суды, и мировые.

РФ даже в финансово сложном для нее 1998 г. могла позволить себе принять и реализовать федеральный закон «О мировых судьях в РФ». Украинское же государство и в лучшие времена — до начала финансового кризиса 2008—2009 гг. — не проявляло настойчивости для надлежащего обеспечения судов. Так, на сегодня в Украине действует 666 местных судов общей юрисдикции, в которых по состоянию на 1 января 2008 г. работало 4 тыс. 285 судей. Вакантными остаются 462 должности, что составляет приблизительно 10% от общей численности судейских должностей. Этот показатель в процентном соотношении в последние годы почти не изменяется. Одной из причин недокомплектования судов является банальная невозможность разместить и обеспечить судьям нормальные условия труда. Обеспечение деятельности местных судов в 2007 г., по данным Государственной судебной администрации Украины, было профинансировано на 51% от потребности, в том числе объем бюджетных ассигнований на строительство, реконструкцию и капитальный ремонт помещений судов лишь на 9%. А теперь представьте, что в каждом небольшом населенном пункте, районе, микрорайоне города появится мировой суд. Kоличество судей, а следовательно, и затраты на обеспечение их деятельности тогда возрастут в десятки раз.

Подытоживая изложенное, следует заметить, что, во-первых, Украине не следует бездумно перенимать опыт других государств, тем более тех, которые отличаются от нее по административно-территориальному строю и остальным существенным признакам, а больше учитывать собственную специфику; во-вторых, прежде чем создавать новые общественные институты, необходимо применить все возможные меры по усовершенствованию старых — в частности судов общей юрисдикции и, возможно, третейских судов;
в-третьих, если уже и прислушиваться к советам наших зарубежных коллег, то прежде всего тех, которые касаются медиации, примиряющего правосудия (начиная с 1980-х годов, по этим вопросам только резолюций и рекомендаций Совета Европы — десятки).

Так нужны ли Украине мировые суды? Проанализировав все имеющиеся на сегодня аргументы pro, высказанные уважаемыми апологетами мировых судов, и приведя собственные аргументы contra, мы оставляем этот вопрос открытым. Все еще перспективными, с учетом доказанной в статье преждевременности выводов об актуальности принятия закона о мировых судьях, являются дальнейшие научные изыскания в этом направлении. В конце концов, всегда, когда существуют полярные точки зрения по поводу одного предмета, следует искать возможности для компромисса.