Не «око государево», а защитник публичного интереса. Современная перспектива реформы прокуратуры

14 апреля текущего года Верховная Рада Украины 363 голосами приняла в первом чтении проект Закона Украины «О прокуратуре» (регистрационный №2491). Таким образом, снова на повестке дня — вопрос реформы прокурорской системы.

Ныне действующий закон о прокуратуре был принят 5 ноября 1991 года. С тех пор в него более 20 раз вносились изменения и дополнения. После принятия Конституции Украины первая попытка принять новый закон о прокуратуре была предпринята в конце 1997 года. Следующий проект закона о прокуратуре был подан в парламент в 2000 году. Вопрос о статусе прокуратуры поднимался и в 2004—2005 годах в связи с внесением изменений в Конституцию Украины. Позже был предпринят еще ряд попыток принять новый закон о прокуратуре.

Последний проект — результат продолжительной работы и значительных усилий широкого круга специалистов и ведомств, в первую очередь Генеральной прокуратуры и подчиненных ей учреждений. В процессе проектной проработки готовилась концепция реформирования органов прокуратуры Украины, выполнялся Общий план действий Совета Европы и Генеральной прокуратуры Украины по реформированию прокуратуры, обсуждались концепции усовершенствования правосудия, реформирования правоохранительных органов, органов уголовной юстиции. Немало дискуссий состоялось на уровне профильных комитетов и экспертных подразделений Верховной Рады Украины. Как свидетельствуют сопроводительные документы, указанный проект был разработан и согласован по традиционной для нынешнего украинского законодательного процесса схеме.

Пройдя в парламенте в первом чтении на ура, проект получил согласованную поддержку как со стороны коалиции, так и со стороны оппозиции. Как известно, первое парламентское голосование означает одобрение проекта на уровне основных идей и принципов. Таким образом, именно на этом базовом уровне в Верховной Раде Украины перед указанным проектом зажегся зеленый свет, а потому именно с точки зрения ключевых идей он и требует немедленного профессионального всестороннего анализа со стороны гражданского общества.

Между прочим, не прошло и недели со дня парламентского голосования, как уже стали звучать предложения направить проект в Венецианскую комиссию на очередную экспертизу. Профессиональная внешняя экспертиза всегда полезна. Но неужели на национальном уровне уже исчерпан весь спектр аргументации относительно сути, места, функций и принципов организации прокуратуры? Скорее всего, нет. Да и «дома» иногда лучше видны собственные проблемы, но их следует должным образом поднимать, освещать и обсуждать.

Роль прокуратуры в правовом механизме современного государства, безусловно, важна и значима. Учитывая это, перспективы ее реформирования необходимо оценивать не в узком формате, а в контексте национальных правовых традиций, общих основ построения правовой системы Украины, в четком соответствии правовой природе института прокуратуры и базовых принципов его организации.

Национальные традиции

С X по XVIII век в украинских землях в суде доминировала состязательность. С начала XIV века многие города использовали суд равных в форме избранных войта и одиннадцати лавников, а со временем были сформированы традиции казаков, которых судил также суд равных по правилу «где три казака, там двое судят третьего». Публичный интерес в общих судах представляли выборные лица (войты, бурго­мистры, позже — инстигаторы). Также выборные лица выполняли прокурорскую роль и в казацких судах. В те времена прокурорская функция развивалась в формате общих институтов судебного представительства и заступничества, которые первично лежат в основе адвокатуры.

Таким образом, исторически украинская правовая традиция формирования института прокуратуры в период с X по XVIII век основывается на тесной связи с адвокатурой и судом. Она развивалась на принципах состязательности и равенства в дифференцированной судебной системе и на началах децентрализации. По этим характеристикам отечественная правовая традиция принадлежит к лучшим европейским образцам развития института прокуратуры.

Потом, в XVIII веке, в украинских землях появилась другая правовая традиция. Указом от 16 мая 1722 года «Об учреждении в Глухове малороссийской коллегии и назначении в оную присутствующим бригадира Вельяминова» русский царь Петр I «...указал при гетмане господине Скоропадском, в Глухове, для управления судов и прочего... быть коллегии... да при той же коллегии быть прокурорам...».

По русской правовой традиции прокуратура — «глаз государев» — была создана Петром І в 1722 году путем реорганизации фискальной службы в орган контроля над государственным аппаратом, прежде всего над Сена­том, а уже потом — надзора за другими коллегиями и приказами (судами) по фискальным делам. При этом прокуроры не принимали никакого участия в самих судебных делах, а только «со стороны» следили за законностью в интересах империи. С момента своего создания и в течение еще почти полутора веков русская прокуратура, как писал в конце XIX века министр юстиции генерал-прокурор Российской империи Н.Муравьев, была органом административного и фискального надзора, а судебная, обвинительная или исковая деятельность была только одним из дополнений к функции надзора, еле заметным в законе и незначительным на практике.

Традиция имперской прокуратуры как административно-надзорного органа, утвердившаяся в XVIII веке, прерывалась в украинских землях только на некоторое время — в часы расцвета судебной реформы 1864 года и в 1918—1919 годах, в период Ук­раинской Народной Респуб­лики.

Таким образом, вопрос реформы прокуратуры касается выбора прежде всего на уровне правовой традиции. Так каким же должно быть будущее украинской прокуратуры? Достойным продолжением украинского правового наследия X—XVIII веков, достижений судебной реформы 1864 года и УНР 1918—1919 годов? Или же будущее отечественной прокуратуры — это унаследование надзорных традиций Российской империи, умноженное на ленинские идеи о прокуратуре советской эпохи?

В соревновании традиций объективно в сознании людей пре­имущество имеет более совре­менная парадигма. Мощный корень широкого прокурорского над­зора прочно держится за идеи централизации власти и «философию» ведомственных интересов. Как ни старается на официальном уровне Украина распрощаться с доминирующим прокурорским надзором (Рекомендация ПАСЕ №190 (1995 г.); п. 9 переходных положений Конституции Украины; План мероприятий по выполнению обязанностей и обязательств Украины, вытекающих из ее членства в Совете Европы (утвержден указом президента Украины от 20.01.2006 г.) и т.п.), а этот анахронизм остается и в новых формах и выражениях настойчиво возвращается снова и снова (ст. 1, 4, 12, 19—27 и др. За­кона Украины «О прокуратуре», п. 5 ч. 1 ст. 121 Конституции Украины).

Указанной традиции прокурорского надзора немало внимания уделено и в вышеупомянутом проекте закона о прокуратуре (ст. 4, 9, 54—57 и др.). О ней упо­минали и в выступлениях при обсуждении проекта в парла­ментском зале. А разве можно не вспомнить официальные указания или поручения Генеральной прокуратуре проверить, как строятся дороги, противопаводковые сооружения, правильно ли выдается зарплата, как учат, воспитыва­ют и лечат детей и т.д. И эти проверки сейчас в Украине приобрели массовый характер. В связи с этим вполне справедливым является озвученное в парламенте мнение народного депутата И.Вернидубова, что общий, тотальный надзор психологически остается, несмотря на то, что против него вроде бы все боролись.

Широкий общий надзор — лакмусовая бумажка модельного построения прокуратуры. Он — яркий признак имперского, тоталитарного, административно-командного мышления. Вместе с тем целесообразно отметить, что его ликвидация не должна рассматриваться только как самоцель. Сужение этих функций прокуратуры непременно должно сопровождаться внедрением и развитием других эффективных способов защиты права. В правовом механизме нельзя создавать «пустоты», поскольку каждая «пустота» — это шаг в противоположном направлении от цели утверждения права.

Общие основы

Приведенные выше разновекторные правовые традиции в современном измерении характеризуют два различных подхода к формированию юридических систем. Основу демократических европейских правовых моделей составляет треугольник «суд—адвокатура—прокуратура», на заметном расстоянии от которого размещаются полицейские и другие службы поддержки правопорядка. В свою очередь, основу постсоветской модели составляет линия почти равновеликих правоохранительных органов вместе с прокуратурой. Эту линию дополняет суд. А на расстоянии от них находится «сирота»-адвокатура. Именно на этом уровне в конструкции правовой системы заложено основное распределение на демократические и недемократические порядки юридической организации.

Треугольник «суд—адвокатура—прокуратура», имея общий фундамент обретения правовых знаний и нравственно-этических начал, опираясь на добровольные основы профессионального объединения вокруг правовых идей и принципов, формирует единые устои правовой идеологии, правопонимание и правоприменение, а следовательно, и верховенство права в обществе. Наиболее концентрированно это единство проявляется в целостной практике кассационного суда страны. Единство правовой идеологии, в частности одинакового понимания правовых идей и принципов, и выступает главным источником силы судьи, адвоката и прокурора.

Принципиально иначе дейст­вует модель, в центре которой стоит линия правоохранительных органов вместе с прокуратурой. Эта линия является характерным признаком недемократического режима (а также, по инерции, молодой демократии), в котором правовую идеологию, основы правопонимания и правоприменения формирует не юридическая профессия, а политическая власть. В таком случае суд с адвокатурой объективно становятся слабыми звеньями, теряют авторитет в обществе. А прокуратура вместе с другими правоохранительными органами концентрирует свои усилия на выполнении задачи по обеспечению законности исключительно в понимании действующей политической власти. А если в условиях молодой демократии при власти находятся несколько политических сил, то и официальных пониманий законности тоже возникает несколько. Именно в такой атмосфере «правовой идеологии и законности» и приходится сейчас балансировать украинской прокуратуре вместе с другими правоохранительными органами.

Как отмечалось выше, невозможно выстроить детальную про­екцию указанной реформы без опо­ры на четкое понимание правовой природы института прокуратуры и базовых основ его организации, в частности единства.

О правовой природе

Исторически прокуратуру называют младшей сестрой адвокатуры и относят к той же семье. Соответственно, объективность возникновения прокуратуры была обусловлена необходимостью профессионального представления в суде публичного интереса. Длительное время в странах Европы, а в Великобритании — до сегодняшнего дня, государственная власть выбирала судебных защитников своих интересов именно из числа адвокатов. Выполнив эту публичную функцию, последние возвращались в ряды адвокатов и продолжали свою обычную деятельность. Из такой практики со временем сформировался институт постоянных представителей публичной власти в суде, то есть институт прокуроров.

Следовательно, правовая при­рода прокуратуры содержится в потребности качественного представления в суде публичного интереса, а не в потребности осуществления государственного надзора за законностью, надзора за всем и всеми.

Природа прокуратуры обусловлена основами организации правосудия, которыми предусматриваются независимый и непредубежденный статус суда, состязательная процедура установления истины в суде и равенство сторон спора. Исходя из этих постулатов, прокуратура является профессиональной организацией, которая создается для процессуального представления публичных интересов в суде на основах процессуального равенства и состязательности. В этом понимании прокуратура не является носителем судебной власти. Она и адвокатура составляют парную конструкцию институтов, без которых невозможно на надлежащем уровне обеспечить правосудие в нынешней осложненной юридической жизни. Таким образом, прокуратура, как и адвокатура, является органом системы правосудия, обязательным элементом обеспечения качественного решения правовых споров в обществе.

Целесообразно обратить внимание на то, что перед своим упадком советское правовое мнение породило миф о неопределен­ности правовой природы прокура­туры, что провоцирует дискуссии об отдельной прокурорской власти и ее месте в системе государственной власти. Кстати, эту дискуссию уже в нынешних условиях государственной независимости с успехом подхватили и современные украинские юристы советской традиции, которые время от времени предлагают к ней вернуться. В действительности же дискуссия об отдельной прокурорской власти имеет тот же смысл, что и дискуссия об отдельной адвокатской власти.

О единстве прокуратуры

Представляя публичный интерес в судах, прокуратура выступает как единая организация. То есть каждый прокурор, в правовом значении, действует не от собственного имени, а от прокуратуры в целом. Следовательно, заменяя прокурора в судебном процессе, не надо начинать процесс с начала. Требование или правовая позиция, официально заявленная в суде одним прокурором, считается заявленной от всей прокуратуры в целом, и поэтому имеет юридическую силу для всех прокуроров и не может в дальнейшем быть автоматически опровергнута другим, в том числе и вышестоящим прокурором.

Косвенно на единство прокуратуры влияет и единство публичного интереса, который она обеспечивает. Но фундаментальная особенность представления прокуратурой публичного интереса в суде состоит в том, что она представляет этот интерес исключительно в той степени, в какой он согласуется с содержанием закона. При этом содержание закона, со ссылками на основные правовые идеи и принципы, интерпретирует именно власть судебная, шлифуя его в «котле» профессиональной дискуссии юристов. Следовательно, в демократическом государстве прокуратура по своей природе представляет публичный интерес, согласованный с законом в понимании судебной власти.

Важно, что единство прокуратуры не зиждется на административно-организационных основах. Более того, административная централизация чрезвычайно вредна для прокуратуры. Такая централизация разрушает единство по закону и заменяет ее единством административного подчинения.

Именно единство вокруг закона и предопределяет специфику прокурорской организации, в частности специфику прокурорского подчинения и иерархии прокурорских должностей. Эта подчиненность строится на опыте и знании закона. Следовательно, вышестоящий прокурор имеет право отменить решение подчиненного только с учетом несоответствия закону. Вышестоящий прокурор имеет право отстранить подчиненного от ведения дела, принять дело в свое производство или передать его другому прокурору. Но ни один вышестоящий прокурор не имеет права вменить в обязанность подчиненного прокурора дейст­вовать вопреки убеждениям и совести последнего. Прокурорская подчиненность существенным образом отличается от административной подчиненности. Каждое предписание вышестоящего прокурора должно быть письменно мотивировано требованием закона.

Исходя из того, что прокурорское единство не является административным, а выступает началом организации, построенной на единстве закона, во многих демократических странах введен институт специальных прокуроров, на которых не распространяются требования вышестоящих прокуроров. И, соответственно, эти прокуроры полностью самостоятельны в своих действиях.

Проект закона о прокуратуре детально насыщен идеей централизации, при этом во всех составляющих. С точки зрения краткосрочного политического понимания и ведомственного интереса, есть немало аргументов в ее пользу. Вместе с тем, делая выбор между централизацией и децентрализацией прокуратуры, надо иметь в виду следующее.

Централизованное правоохранительное ведомство может демонстрировать эффективность только в условиях тоталитарного порядка. Недемократический правовой режим всегда характеризуется стабильностью законодательства, он предопределяет высокий уровень стандартизации правовых конфликтов и замедляет динамику их структурных изменений, что, в свою очередь, дает резерв времени для подготовки на центральном уровне методологии правоприменения и направления ее на места (где минимум инициативы и собственного мнения).

Совершенно иная ситуация в демократическом, открытом обществе. Темпы законодательных изменений там всегда высоки, разнообразие правовых конфликтов — на несколько порядков больше, динамика их структурных изменений очень активна. А если к этому добавить периодическое объективное появление политических и социально-экономических кризисов, то шансов действовать эффективно у централизованного правоохранительного ведомства не остается никаких. Только децентрализованная прокуратура с высоким показателем индивидуальной инициативы на всех уровнях, подкрепленной четкой правовой идеологией и профессионализмом, может эффективно выполнять свою роль в демократическом, свободном обществе.

Для обеспечения единства прокуратуры на основе закона и ее децентрализации как ведомст­ва необходимо выполнить по меньшей мере два основных условия. Во-первых, нужно максимально приблизить к соответст­вующей судейской системе систему отбора, подготовки кадров, карьерной аттестации и дисциплинарной ответственности прокурорских работников. Должен обеспечиваться справедливый и беспристрастный порядок отбора, продвижений и перемещений по службе прокуроров, который предусматривал бы гарантии против каких-либо преференций. Регулирование карьеры прокуроров должно осуществляться по таким объективным критериям, как профессиональная компетент­ность и опыт. Только на законодательном уровне должны регулироваться такие условия службы, как заработная плата, выслуга лет, возраст выхода на пенсию и ее размер. Дисциплинарные производства против прокуроров должны регулироваться законом, гарантировать справедливость, объективность оценок и принятых решений, подлежащих независимому и беспристрастному контролю. В случае нарушения правового статуса прокуроры должны иметь доступ к правосудию.

Во-вторых, процедуры по организации и деятельности прокуратуры, в частности по вопросам распределения и перерас­преде­ления дел, должны соответст­вовать требованиям бес­пристраст­ности и независимости. Все проку­роры имеют право добиваться, чтобы адресованные им инструкции подавались в письменном виде. Если прокурор считает ту или иную инструкцию незаконной или противоречащей его совести, тогда в его распоряжении должна быть соответствующая внутренняя процедура, которая в итоге может завершиться ее заменой (Рекомендация №19 (2000 г.) Комитета министров Совета Евро­пы о роли государственной прокуратуры в систе­ме уголовного судопроизводства).

Если говорить о тесте на демократичность, то сегодня в центре общеевропейского и мирового внимания находится вопрос о роли прокуратуры в демократическом обществе, руководствующемся верховенством права (Рекомендация №1604 (2003 г.). Несмотря на разнообразие отдельных форм и деталей, в основе демократической модели прокуратуры лежат единые, общие подходы. Во-первых, в соответст­вии со своей правовой природой прокуратура признается органом системы правосудия, а не органом государственного надзора. Во-вторых, организационно прокуратура должна быть тесно связана с судебной властью и организацией адвокатуры. В-третьих, основной сферой деятельности прокуратуры считается сфера уголовной юстиции. В-четвертых, высокого уровня гарантий самостоятельности требует не ведомство, а деятельность каждого отдельного прокурорского работника, а значит, базовыми признаются принцип децентрализации прокуратуры как ведомства и обеспечение единства прокуратуры на основе закона.

Учитывая указанное и обобщенный мировой опыт, ныне вполне обоснованно можно считать, что роль прокуратуры в демократическом правопорядке прежде всего заключается в осуществлении функции публичного обвинения, включая принятие решения о возбуждении и продолжении уголовного преследования, предъявление обвинения и поддержку его в суде, а также реализацию права на апелляцию. Логическим дополнением к этой основной функции признается функция надзора за деятельностью полиции и других служб, которые в порядке полицейского дознания расследуют уголовные преступления. Также допустимой называют функцию надзора за исполнением приговоров, то есть за порядком в пенитенциарных учреждениях.

За пределами уголовной юстиции роль прокуратуры носит характер исключения. В частности, речь идет о практике участия прокуроров в делах по защите прав несовершеннолетних (Чешская Респуб­лика, Словацкая Республика, Дания), прав недееспособных лиц (Италия, Португалия), прав иностранцев (Дания). Такой ограничительный подход обоснован необходимостью предотвратить конфликт интересов при выборе как объекта защиты, так и средств защиты нарушенного права, не связанного с уголовными преступлениями.

В украинских современных реалиях мы видим несколько иные тенденции.

Кроме вышеупомянутого общего надзора, в сферах, не связанных с уголовными преступлениями, роль прокуратуры в Украине и сегодня остается довольно заметной в гражданском, хозяйственном и административном судопроизводстве.

В последние годы происходит последовательное сокращение объема прокурорской подследственности, ныне она сужена до должностных преступлений. Та­кая практика противоречит общеевропейским тенденциям, посколь­ку традиционно прокурорскими считаются сферы борьбы с организованной преступностью и коррупцией, экономических и финан­совых преступлений, преступлений против государства и его национальной безопасности, наиболее опасных преступлений против жизни и здо­ровья человека, преступлений в медицинской области. Расследо­вание именно в этих сферах требует высочайшего правового про­фессионализма, а потому это категории преступлений прямой прокурорской подследственности.

В основе указанной негативной тенденции лежит ошибочная идея о прокуратуре как органе надзора за досудебным расследованием и органе поддержки государственного обвинения в суде, то есть идея об отделении прокуратуры от досудебного следствия. Кстати, сейчас Министерство юстиции Украины усердно работает именно над проектом закона об органах досудебного следствия. Идея о необходимости отделения следствия от прокуратуры довольно актуальна в украинском политикуме, но весьма сомнительна по своей сути. Если кратко, то в основе этой идеи лежит миф о возможности создания внедренного в систему милицейских (полицейских) ведомств независимого досудебного следствия. В истории цивилизации эта идея не имела и не может иметь успешного воплощения на практике.

Классическим для любого демократического типа уголовного процесса является выделение отдельной функции обвинения. Европейская модель прокуратуры требует от прокурорского работника умения профессионально оценить наличие состава преступления, предъявить обвинение, сформировать «пакет» доказательств на досудебных стадиях, а потом своими силами доказать это обвинение в суде.

В демократических странах досудебное следствие осуществляется не под надзором прокуратуры, которая по своей природе является всего-навсего стороной обвинения. Оно происходит в суде и при участии адвоката. Именно судья (или следственный судья) выступает основным субъектом досудебного следствия. Именно для его оценки предоставляются доказательства или их опровержение, именно он решает, что процессуально принять и закрепить на досудебной стадии, а что отклонить как процессуально ненадлежащее и недопустимое. Таким образом, следствие как процесс закрепления доказательств, которое на досудебных стадиях проводит представитель судебных властей на основе состязательности в присутствии адвоката, процессуально не требует никакого надзора, тем более представителя прокуратуры как стороны обвинения.

В искаженном состоянии пребывает не только уже упомянутый общий надзор прокуратуры, но и ее надзор в сфере уголовной юстиции. Соответственно, и относительно статуса следователя нужно как можно скорее в контексте реформы занять четкую и ясную позицию.

Все замечания, которые поданы или могут быть поданы относительно проекта закона о прокуратуре, не нужно адресовать только его разработчикам и субъектам законодательной инициативы. Довольно сложно обеспечить полноценное, согласованное с демократическими стандартами обновление статуса прокуратуры, если на конституционном уровне нет надлежащей определенности по поводу функций, в том числе переходных, и основ единства прокуратуры; если на профессиональном уровне вводится искусственное сужение рамок дискуссии; если государст­венная позиция о перспективах реформирования колеблется в формате абстрактных предположений и противоречий.

Так, за пять минувших лет, к сожалению, не была сформирована четкая «дорожная карта» реформирования прокуратуры. В частности, в Концепции усовершенствования правосудия для утверждения справедливого суда в Украине в соответствии с европейскими стандартами (одобрена указом президента Украины №361 от 10 мая 2006 года) речь идет о том, что на основе структурных подразделений прокуратуры, на которую возложена функция досудебного следствия, целесообразно создать государст­венную службу расследований.

В Концепции реформирования уголовной юстиции Украины (утверждена указом президента Украины №311 от 8 апреля 2008 года) отмечается, что государственный обвинитель — это должностное лицо органов прокуратуры, осуществляющее функцию уголовного преследования лица в процессе досудебного расследования и поддерживающее государственное обвинение в уголовном судопроизводстве. Зада­чей реформирования должно быть расширение содержания прокурорского надзора во время досудебного расследования. Даль­ше речь идет о том, что прокурор должен оценивать и направлять ход расследования, а на основании материалов, собранных в процессе досудебного расследования, предъявлять обвинение и составлять обвинительный акт. В концепции утверждается, что прокуратура должна стать единым органом, на который возлагается уголовное преследование лица, в том числе выдвижение обвинения, процессуальное руководство досудебным расследованием и составление обвинительного акта, и при этом на прокуратуру возлагается надзор за досудебным расследованием.

Так все-таки. Как предлагается реформировать прокуратуру? Целесообразно ли создавать государственную службу расследований? Что означает расширение содержания прокурорского надзора во время досудебного расследования? Что означает процессуальное руководство досудебным расследованием? Прокуратура должна стать единственным органом уголовного преследования или единственным органом надзора за уголовным преследованием на досудебных стадиях?

Таким образом, указанные концептуальные предложения довольно противоречивы и, по крайней мере, требуют четких профессиональных разъяснений со стороны их разработчиков.

Возвращаясь к проекту закона о прокуратуре, нужно обратить внимание и на содержание официальных пояснений к нему. В объяснительной записке к этому проекту отмечается: «прокуратура Украины не подчиняется исполнительным или судебным властям, поскольку ее деятельность является преимущественно надзорной, элементом системы сдерживаний и противовесов между ветвями власти... существование прокуратуры связано с необходимостью демократических форм контроля различных органов всех ветвей власти в случаях, если их деятельность не соответствует принципам и положениям Конституции Украины».

Не стремясь «придираться» к тексту объяснительной записки, вместе с тем нельзя оставить эти положения без внимания. Если деятельность прокуратуры является преимущественно надзорной, то это «око государево», то есть модель прокуратуры тоталитарного, недемократического государства. Ни в коем случае прокуратура не должна быть элементом системы сдерживаний и противовесов между ветвями власти! Самостоятельность деятельности прокуратуры не может носить абсолютный характер. По общему правилу, вся деятельность прокуратуры находится в сфере судебного контроля. В странах, в которых прокуратура входит в состав исполнительной власти, она также находится и под контролем министра юстиции. И наконец, не является формой демократического контроля прокурорское контролирование различных органов всех ветвей власти (всех соответственно — и судебной, и законодательной).

Оценивая проект закона о прокуратуре, нельзя не вспомнить перманентные замечания, звучащие со стороны экспертов Совета Европы. Прежде всего эти замечания касаются того, что:

— сохраняется чрезмерный уровень централизации прокуратуры;

— за прокуратурой остаются слишком широкие полномочия;

— не обеспечена четкость в отношениях прокуратуры с органами исполнительной и законодательной власти;

— остается конкуренция прокурорских полномочий со сферой судебного контроля;

— не согласованы полномочия прокурора со статусом следователя;

— не внедрены надежные гарантии независимости и самостоятельности прокуроров всех уровней.

В конкретизированном измерении в замечаниях говорится о том, что добавленная в 2004 году новая конституционная функция прокуратуры по надзору за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, соблюдением законов по этим вопросам органами исполнительной власти, органами местного самоуправления, их должностными и служебными лицами чрезмерно размыта и содержит явный конфликт интересов.

Нечетко определенной называют функцию представления прокуратурой интересов гражданина или государства в суде. Подчеркивается, что само лицо должно решать, просить у государства помощи или нет.

По мнению экспертов, чрезмерными являются: прокурорские полномочия по рассмотрению жалоб и заявлений о нарушении прав любого физического или юридического лица и принятию по ним решений; полномочия давать обязательные предписания всем органам, учреждениям, предприятиям и организациям включительно с требованием явиться к прокурору для дачи объяснений; право прокуроров заходить в здание любого государственного органа, общественной организации, предприятия, учреждения или организации, независимо от формы собственности; право иметь доступ ко всем документам и материалам, в том числе и к содержащим коммерческую или конфиденциальную информацию; полномочия требовать от руководства юридических лиц проведения проверок и ревизий; полномочия осуществления надзора за подзаконными нормативными актами на предмет их соответствия Конс­титуции и законам Украины с внесением протестов, приостанавливающих их действие.

Определенный конфликт усматривается в функции прокурорского надзора за соблюдением законов во время исполнения судебных решений в уголовных делах. Подчеркивается, что этот контроль должен оставаться в компетенции судебных властей.

Отдельные замечания касаются статуса генерального прокурора и других прокурорских работников, гарантий их деятельности.

Эти и прочие замечания носят принципиальный характер и при обновлении статуса прокуратуры, бесспорно, требуют глубокого анализа. Кстати, никто не требует стопроцентного их учета, к каждому нужно подходить взвешенно и профессионально обоснованно. И все-таки целесообразно задать вопрос: эти замечания — это попытка навязать чуждые идеи и принципы? Или их содержание в значительной степени соответствует рекомендациям украинских специалистов, не один год призывающих возвратиться к национальным демократическим традициям развития прокуратуры, адвокатуры и системы правосудия?

На каждом этапе законодательной процедуры проект закона о прокуратуре требует глубокой и всесторонней дискуссии. При этом никто не должен обладать правом на абсолютную истину. Уважая различные взгляды и подходы, хотелось бы высказать предположение, что своим основным содержанием указанный проект не в полной мере соответствует общеизвестным политическим призывам о необходимости проведения настоящей судебной реформы.