Как суды влияют на кадровое очищение во власти?

Когда в 2014 году новая власть развернула масштабные реформы, у всех были большие надежды: проведем люстрацию, перезапустим правоохранительную систему, преодолеем коррупцию… и начнем полноценный путь в ЕС.

Но как самый лучший рецепт можно испортить качеством продуктов, так и самую лучшую реформу можно убить качеством кадров, особенно если они крепко держатся за свои должности.

С 2014 года мы наблюдаем громкие дела по массовому восстановлению на должностях люстрированных чиновников, возвращение в систему правоохранительных органов уволенных полицейских и прокуроров, не прошедших аттестацию, а также отмену решений об увольнении с должности «судей Майдана». Казалось бы, власть старалась очистить государственные органы от недобросовестных и непрофессиональных кадров, однако столкнулась с сопротивлением власти судебной. Так можно ли сказать, что суды целенаправленно повлияли на процесс реформ? И почему это произошло? Лаборатория законодательных инициатив исследовала этот вопрос. В этой статье мы рассказываем о наших находках.

Как «пострадавшие» кадры успешно обжаловали в судах свое увольнение

Опыт показывает, что волна судебных обжалований как реакция на некоторые перемены появляется, когда эти изменения существенно влияют на объем прав граждан. Обращаясь в суд, «пострадавшие» стараются восстановить свое прежнее положение, ссылаясь на неправомерность нововведений. Удается ли им это? Все зависит от уровня организации и введения изменений, которые подготовила власть.

Люстрация. Очищение управленческих органов от лиц, причастных к узурпации власти бывшим президентом Виктором Януковичем, было запущено с 2014 года. Сейчас люстрационная проверка охватила почти 500 тысяч чиновников.

Однако многие бывшие чиновники считают процедуру очищения власти противоправной, а принятые уполномоченными органами решения — незаконными. Это провоцирует волну обращений люстрированных чиновников в суды.

Ситуация обострилась из-за решения  Европейского суда по правам человека в деле «Полях и другие против Украины», которым процедуру люстрации в Украине признали такой, что нарушает права человека. Показательно, что после обретения этим решением законной силы национальные суды более чем в 90% случаев отменяют приказы об увольнении. Наконец, по данным Министерства юстиции, с октября 2014-го по июнь 2023 года из Реестра люстрированных лиц по решению суда были изъяты сведения о 466 чиновниках — их восстановили на должностях. Таким образом, запущенный в Украине процесс очищения власти не выдержал судебного обжалования. И этот случай стал лишь одним из первых в ряде подобных кейсов.

Реформа полиции. Аналогичную ситуацию наблюдаем и в случае восстановления полицейских, уволенных по результатам аттестации в 2015–2016 годах. Эта процедура была одним из знаковых событий в реформировании системы правоохранительных органов, поскольку имела цель провести отбор добропорядочных работников милиции, изъявивших желание и дальше служить в новообразованной Национальной полиции.

Предложенный дизайн перемен сначала выглядел весьма перспективно. Однако надежды на безапелляционную успешность перезапуска милиции не оправдались, — после объявления неудовлетворительных результатов аттестации около 3300 полицейских не согласились с ними и обратились с исками в административные суды. Тут и проявилась активная роль органов судебной власти в контроле над законностью кадрового очищения.

В результате на основании решений судов значительный процент полицейских-истцов восстановились на должностях, ведь во время рассмотрения дел суды выявили слабые места процедуры аттестации. В частности, по данным Национальной полиции Украины, по состоянию на 1 июля 2023 года насчитывается 3931 полицейский, кому удалось вернуться на должности на основании судебных решений. Такая позиция судов вновь поставила под вопрос успешность введенных изменений.

Кадровое очищение органов прокуратуры. К сожалению, негативный опыт проектирования и внедрения аттестации полицейских не был должным образом проанализирован на высшем государственном уровне. Как следствие, прежние недостатки напомнили о себе через четыре года, когда нужно было проводить аттестацию прокуроров Генеральной прокуратуры.

По замыслу разработчиков, в новообразованный Офис генерального прокурора, который начал работать с января 2020 года, должны перейти лишь прокуроры, которые смогли успешно пройти аттестацию. Однако и на этот раз не обошлось без волны судебных обжалований. Это связано с тем, что из 1083 прокуроров Генеральной прокуратуры, подавших заявления о намерении пройти аттестацию, успешно ее прошли всего 643 человека (59%). Прокуроры, которым не удалось попасть в этот список, решили обжаловать аттестацию в судебном порядке. Так что в общем, по подсчетам Лаборатории законодательных инициатив на основании собственного анализа сведений из Реестра судебных решений, в административные суды было подано более 400 исковых заявлений.

На этот раз суды хоть и не признали полный провал аттестации, однако выявили существенные недостатки, допущенные во время ее разработки и реализации. Поэтому в результате судебного пересмотра приняли около 140 решений в пользу бывших прокуроров Генеральной прокуратуры.

Очищение судов от «судей Майдана». После событий Революции Достоинства 2013–2014 годов особенно остро встал вопрос привлечения к ответственности судей, принимавших активное участие в подавлении общественных протестов против режима Виктора Януковича. Учитывая это, было принято решение в 2014–2015 годах провести специальные проверки судей с целью «восстановить законность и справедливость в обществе».

Согласно официальной информации от Высшего совета правосудия, по итогам этой процедуры был составлен 41 вывод о наличии признаков нарушения присяги в действиях 46 судей. На основании этих выводов Высший совет юстиции принял 25 решений о внесении представлений президенту и парламенту об увольнении с должностей 29 «судей Майдана».

Однако по результатам судебного разбирательства некоторым судьям все же удалось добиться отмены этих решений. Одна из ключевых причин — ненадлежащее качество закона, внедрявшего процедуру специальной проверки. Так что по состоянию на июль 2023 года в отношении шести судей суды приняли окончательное решение отменить их увольнение с должности. Это составляет более 20% от общего количества судей, фигурирующих в представлениях об освобождении.

Почему это происходит и о чем свидетельствует

Решения судов существенно влияют на  конечный результат успешности кадрового очищения в государственных органах. Массовая отмена результатов изменений на уровне индивидуального обжалования — это пример косвенного, но очень ощутимого влияния, которое украинские суды осуществляют на государственную политику.

Впрочем, так происходит не потому, что идея кадрового очищения сама по себе неправильна, это указывает, скорее, на то, что есть некоторые недостатки в ее проектировании или процессе реализации. Вообще решение судов является свидетельством того, что украинская практика введения подобных изменений традиционно сопровождается типичными ошибками, которые в течение долгого времени не удается окончательно преодолеть. Так в чем же проблема?

Во-первых, очень часто масштабные изменения базируются на слабо разработанном законодательстве. В связи с этим возникают разные несогласованности, разногласия в профильных нормативно-правовых актах, национальная практика не отвечает международным стандартам и т.п.

Во-вторых, даже хорошо спроектированные нормы не гарантируют стопроцентной успешности реформы. Так происходит потому, что нередко во время непосредственной реализации изменений положения законодательства нарушают. Например, органы власти действуют вопреки своим полномочиям, ненадлежащим образом обосновывают принятые решения, не соблюдают сроки проведения определенных процедур.

Поэтому при наличии хотя бы одного из этих аспектов в игру вступают суды, которые по результатам рассмотрения дел признают реформы или отдельные их процедуры незаконными.

В итоге судебное влияние выступает одним из индикаторов как минимум продуманности, а то и (не)правильности вектора общественных перемен. К сожалению, отечественный опыт предыдущих попыток перезапустить государственные учреждения и обновить кадры не всегда можно назвать успешным. Результаты судебного обжалования выдают на-гора все промахи, допущенные разработчиками нововведений. Однако в этом есть и положительный момент — судебный контроль выступает предохранителем и предостерегает от повторения аналогичных ошибок в дальнейшем. И этот опыт следует учитывать уже сейчас, когда мы планируем реформы, необходимые для полноценного членства Украины в ЕС.