Высшее образование в «братской бюджетной могиле»

Настоящая статья — это попытка развить один из тезисов, изложенных Юлией Мостовой в «Зеркале недели» от 1 октября 2005 года: «Возможно, испытанием для президента станет бюджет. Но речь сейчас не об этом. Речь о том, окажется ли Виктор Ющенко способным стать лидером в подготовке стратегических законопроектов, призванных обеспечить реформы на ключевых направлениях. Это будет зависеть от того, сможет ли Ющенко собрать вокруг себя людей, способных производить грамотный и прорывный продукт. В данном случае в виде законопроектов». К счастью, новая власть все-таки поняла, что образование и наука — это чрезвычайно важные инструменты общественной трансформации, затрагивающие интересы почти всех общественных групп, — наверное, именно поэтому президент Виктор Ющенко провозгласил их общенациональным приоритетом. Его указ «О неотложных мерах по обеспечению функционирования и развития образования в Украине», по сути, очерчивает первоочередные направления модернизации образования. Любая модернизация образования ради успешной реализации ее миссии, прогнозируемости и эффективности ее конечных результатов не может быть фрагментарной и хаотичной. Наоборот, она должна опираться на последовательные и системные политические решения и вместе с тем на хорошо продуманную финансовую политику, в частности бюджетную. Иначе этот чрезвычайно важный указ постигнет участь многих предшествующих образовательно-политических документов, которые, несмотря на свою значимость, так и остались образовательной риторикой. Накануне обсуждения и принятия в Верховной Раде Украины Государственного бюджета на 2006 год прежде всего стоит обратить внимание на очевидные законодательно и конституционно не обоснованные перекосы или непрозрачную бюджетную привилегированность, до сих пор имевшие место и имеющие шанс надолго войти в практику принятия политических решений.

На протяжении всех лет государственной независимости вопрос финансирования вузов являлся едва ли не самым большим раздражителем для украинского академического сообщества. Все государственные высшие учебные заведения Украины давно смирились с фактическим существованием в условиях постоянного бюджетного дефицита, а руководство университетом в таких условиях стало, по сути, антикризисным. Университеты по-разному искали выход из хронического безденежья. Одни отчаянно пытались правдами и неправдами расширить законодательно ограниченный диапазон платных услуг, другие прибегали к бесконечным поискам грантов. Наиболее прагматичные университеты — а это несколько столичных и один харьковский — сумели в условиях жесткой и жестокой политической конъюнктуры добиться особого статуса с финансовой защищенностью отдельной строкой Государственного бюджета. Именно политическая конъюнктура и финансовая нестабильность породили достойную удивления непрозрачность бюджетной политики в образовании и положили начало феномену академической одиссеи обретения университетами всяческих статусов и привилегий. И именно вследствие рационально-иррационального (рационального со стороны властей и иррационального со стороны вузов) симбиоза политики и образования был рожден большой миф и несколько бюджетных реалий.

Большой миф — это миф о статусе национального университета, до сих пор успешно воплощаемый в жизнь уже новой властью. Процесс «национализации», накануне выборов и сразу после них приобретавший барокковые формы и форматы, был скорее свидетельством провластной заангажированности вузов, нежели эффективным инструментом формирования адекватной картины университетской иерархии. Довольно длительное существование этого мифа свидетельствует об очевидной идеологически-психологической зависимости университетов от властей, поскольку статус национального не предоставлял никаких финансовых преимуществ или привилегий. Когда вирус «национализации» поразил почти все университеты, и практически все стремившиеся завоевали — именно завоевали, а не обрели — долгожданный статус, стало понятно: пора либо создавать новый миф, либо превращать старый, успешно профанированный миф в какую-то действительность. Так бывшие власти положили начало мифу о статусе автономного высшего учебного заведения, ясное дело, не имеющему ничего общего со знаменитыми европейскими традициями университетской автономии. Но этот миф, в отличие от предшествующего, предполагал реальные финансовые механизмы защиты — это финансирование отдельными строками Государственного бюджета университетов, по определению являющихся авторитетнейшими с точки зрения государственной политики, ведь они имеют очевидные бюджетные привилегии и преимущества. Таких университетов с бюджетной защищенностью четыре, их финансирование подробно прописано отдельной строкой, тогда как остальные вузы угодили в большую «братскую бюджетною могилу». И это не горькая ирония, не очередной миф, а реалии политического прошлого.

Все университеты, оказавшиеся под надежным покровительством государства, имеют общее академическое и общественное признание, престижные научные школы, и нужно отдать должное их администрациям, сумели в сложных политических реалиях заложить хоть какие-то основы конструктивно-прагматического диалога с властями. Однако речь идет не о том, кто именно завоевал этот привилегированный статус, а — прежде всего, — как это осуществлялось, то есть о нормативно-правовой базе этого статуса, о процедуре принятия политических решений в образовании и науке и в конце концов о том, стали ли такие политические решения стратегическим звеном какой-то внятной (в своей инновационности) образовательно-научной политики.

На первый взгляд, выделение в государственном бюджете нескольких известнейших университетов является ярким примером очень важной попытки положить начало целевой общегосударственной программе поддержки наиболее авторитетных и престижных украинских образовательных и научных школ. И такие попытки нужно всячески приветствовать, а саму программу развивать при условии, что она будет целевой, направленной на создание и распространение критической массы образовательных и научных инноваций и технологий, столь нужных сегодня обществу и государству на этапе их модернизации. Но есть другое, чрезвычайно важное измерение общественной и государственной модернизации, на котором акцентировал внимание в своей программе и почти во всех выступлениях президент Виктор Ющенко, — публичность и прозрачность принятия всех важных политических решений. Только такая публичная и прозрачная политика может служить эффективным инструментом согласования различных интересов в демократическом обществе. В отличие от авторитарных и тоталитарных обществ, в которых государственные решения по стратегическим вопросам общественного развития принимают директивно, в демократическом обществе способы и средства принятия политических решений должны быть публичными и прозрачными. Иначе говоря, президент и его команда должны немедленно осуществить необходимый переход к задекларированной новой системе принятия политических решений в образовании и науке, и этот переход возможен только благодаря средствам публичной политики. Прежде всего, это касается бюджетной политики накануне принятия Государственного бюджета на 2006 год.

Сегодня на нашем образовательно-научном ландшафте столкнулись различные группы интересов, которые по-разному, каждый со своей позиции, видят пути развития образования и науки. Понятно, что эти группы по-своему оказывают давление на принятие решений, вместе с тем государственный бюджет не может удовлетворить все интересы и пожелания. Поэтому нужны такие механизмы, которые уже испытала образовательная политика почти всех развитых стран. Одной из главных задач модернизации образования и науки является создание механизмов определения и согласования различных интересов посредством государственных стратегий, прозрачной системы принятия решений и общепонятного документооборота. Любая политика, и в частности образовательная, начинается с определения приоритетов, то есть важнейших задач и, как модно ныне говорить, с дорожной карты первоочередных действий. Определение государственных приоритетов в образовании и науке — это прежде всего политическое решение. Его должны принимать политики, причем без оглядки на определенные симпатии или антипатии к какому-то вузу, не обращая внимания на то, что председателем или членом наблюдательного совета того или иного университета является тот или другой политик, а с точки зрения общей пользы для общества и государства и, в частности, с точки зрения прорыва на качественно новый уровень путем осуществления принципиальных инноваций. А заодно стоит заметить, что состав членов большинства наблюдательных советов национальных университетов является, с одной стороны, прекрасной иллюстрацией конъюнктурного союза образования, власти и политики (бизнес, за редким исключением, вообще отсутствует), а, с другой стороны, свидетельством того, как в самом зародыше можно спрофанировать конструктивную идею государственно-общественной формы управления университетами при предоставлении им расширенных автономных прав.

Конечно, крайне важно на законодательном уровне решить вопрос предоставления финансово-экономических привилегий и льгот авторитетнейшим академическим учреждениям, являющимся настоящими лидерами в образовании и науке, обладающим общепризнанным международным авторитетом и высоким уровнем доверия к качеству их услуг. Подобный порядок существует во всем цивилизованном мире, где политические решения, касающиеся государственной защиты университетов, соответствуют прежде всего нормативно-правовой базе, а обосновываются эти решения на высшем уровне профессионального анализа. Поэтому необходимо сформировать новую культуру разработки образовательных документов средствами публичной политики, в частности Министерство образования и науки должно создать группу анализа политики для разработки общих документов вроде «Зеленой» и «Белой» книг о стратегии развития науки, образования и технологий. В конце концов, именно это просил сделать президент Украины Виктор Ющенко, обращаясь к ректорам вузов на заседании коллегии Министерства образования и науки 24 марта 2005 года. На сегодняшний день, к сожалению, еще нет документов, которые были бы переходными от общих приоритетов развития государства и общества к приоритетам и стратегиям их модернизации, к коим президент Украины причисляет образование, науку и высокие технологии. В президентском указе «О неотложных мерах по обеспечению функционирования и развития образования в Украине» определены приоритеты, теперь необходимо с помощью соответствующих стратегических документов установить механизмы реализации этих приоритетов.

Такие документы, без сомнения, помогли бы определить четкие критерии установления перечня университетов, которым государство гарантирует полную поддержку и содействие путем финансирования отдельными статьями государственного бюджета. Это общемировой опыт, когда государство специальными программами поддерживает и защищает старейшие, а следовательно, авторитетнейшие свои университеты. Можно позаимствовать мировой опыт, в частности опыт соседей, а можно предложить собственную модель, тем более что в нашей образовательно-научной политике уже очерчены определенные тенденции. Главное, чтобы процедура определения такого перечня была прозрачной и публичной и ни в коем случае не базировалась на политической конъюнктуре или на возможности университетов лоббировать свои интересы в Верховной Раде Украины или Кабинете министров. Иначе преимущество всегда будут иметь столичные вузы, а остальные университеты вынуждены будут искать различные пути в центральные или местные органы власти, чтобы с их помощью защищать свои интересы. Есть один цивилизованный способ решения проблемы — четкое определение приоритетов, гибкая нормативно-законодательная база, публичность и прозрачность при принятии всех политических решений. И от этого только выиграют власть, общество и академическое сообщество.

Затем нужно определить, какие именно формы — то ли базирующееся на прогнозно-аналитических расчетах распределение бюджета, прежде всего служащее интересам общества, то ли рыночная конкуренция, то ли, быть может, рациональная модель партнерства с властями, бизнесом и обществом — являются наиболее эффективными для развития университетского образования в Украине. То есть крайне важно, учитывая долгосрочную стратегию, осуществить распределение функций и конструктивно решить, за что именно несет ответственность государство, что именно обеспечивает государственный бюджет, а за что могут нести ответственность другие общественные группы, в частности, бизнес, община и т.п. Иначе говоря, нужно из широкого диапазона возможных образовательных и научных направлений выделить те «прорывные», стратегически важные для развития общества, которые прежде всего заслуживают особой поддержки. Государство устанавливает уровень и способы этой поддержки, парламент законодательно их регулирует. Это может быть как полное (целевая государственная программа поддержки), так и частичное содействие (система грантов), оно должно обладать меняющейся динамикой, зависящей от стратегичности задач и функций образования и науки на данном этапе развития общества и государства. Если речь идет о принципиальных фундаментальных инновациях, как, скажем, предоставление автономного статуса университетам или внедрение и функционирование независимого центра оценки качества знаний, то может быть соответствующая концентрация ресурсов, чтобы осуществить успешный прорыв на этих стратегических направлениях. Понятно, что и критерии отбора приоритетов в каждом частном случае должны быть различными. Не вызывает сомнений то, что каждый из названных приоритетных уровней (автономия университетов, функционирование независимого центра оценки качества знаний) требует своих специфических механизмов и способов реализации. В первом случае — это выделение бюджетных ассигнований для поддержки авторитетных образовательно-научных школ, законодательное стимулирование образовательно-научных инноваций, а во втором — участие государства в формировании новой технологической парадигмы оценки знаний, минимизирующей пространство для коррумпированной ментальности.

В свете определения образования и науки общенациональными приоритетами крайне важно не только не оптимизировать расходы на образование и науку, а наоборот — искать все возможности для их большей поддержки. Поэтому госказначейство и налоговая администрация не должны каждый раз изобретать новые препятствия на пути получения вузами средств или способы снятия и без того недостаточных льгот, предусмотренных законодательством для них, а, наоборот, искать пути упрощения соответствующих процедур. Новые стратегические подходы к образованию и науке нуждаются в новой философии мышления и новом понимании общественной ответственности как работников образования и научных работников, так и политической элиты.

И в завершение. Понятно, что сегодня должны функционировать другие принципы взаимодействия вузов и Министерства образования и науки. Прежде всего, когда государство, с одной стороны, внедряет целевую программу поддержки университетов-лидеров, которые будут создавать и распространять инновационные технологии прорыва в образовании и науке, то, с другой стороны, оно должно наконец-то предоставлять вузам пусть ограниченные, но тем не менее стабильные фонды. Это финансирование должно реализовываться так, чтобы минимизировать ощутимые ежегодные флуктуации и тем самым дать возможность вузам планировать свое развитие с как можно меньшими финансовыми и моральными убытками. Модель отношений вуза с Министерством образования и науки в условиях бюджетного дефицита однозначно должна формироваться на принципах открытости и прозрачности. Открытость и прозрачность — это привлечение вузов к процессу формирования и обсуждения проекта бюджета, а также ежегодное обнародование Министерством образования и науки в средствах массовой информации, на страницах Интернета отчета об использовании бюджета с комментарием изменений, происшедших в течение бюджетного года. Что касается самого бюджета, то четко должны быть прописаны критерии его формирования для вузов различного типа. Его структура должна быть прозрачной и понятной, а расходная часть основательно мотивирована. Именно на этом делал акцент в своем выступлении ректор Львовского национального университета имени Ивана Франко И.Вакарчук на упоминавшемся заседании коллегии Министерства образования и науки, задавая откровенные вопросы: «Почему распределение средств МОН Украины между высшими учебными заведениями является едва ли не самой большой тайной в государстве? Почему в материалах коллегии нет информации о количестве студентов-бюджетников в вузах и о соответственно выделенных бюджетных средствах на функционирование высшего учебного заведения? Почему бюджетные средства в министерстве нужно выбивать различными ухищрениями и фантазиями? Будет ли этому положен конец? Будут ли когда-либо в нашем МОНе цивилизованные отношения «министерство — вуз» без унижения человеческого достоинства?» Прошло шесть месяцев, но ситуация не изменилась...

Собственно говоря, Министерство образования и науки должно прозрачно и публично расшифровать то, что иронически называют «братской бюджетной могилой». И уже скоро во время нынешнего обнародования отчета об использовании бюджетных средств, в появление которого так верят романтики от образования и над которым так насмехаются закаленные прошлым опытом циники, станет понятно, будем ли мы и в дальнейшем жить в мире риторики о борьбе с коррупцией, или сумели, вопреки всем самым пессимистическим прогнозам, сделать столь необходимый шаг по пути к демократическому обществу.