Войны в украинском образовании: четыре сценария

Национальное агентство по обеспечению качества высшего образования (НАОКВО), на которое возлагалось столько надежд в реформировании высшего образования, снова буксует. Кассационный административный суд в составе Верховного суда (ВС) по иску Никиты Андреева 13 октября 2021 года признал противоправными и отменил результаты выборов членов агентства и распоряжение Кабинета министров Украины, легитимизирующее состав НАОКВО.

Это судебное решение обострило дискуссию о роли, необходимости и общественной ценности НАОКВО. При этом мнения разделились. Часть дискутирующих считает, что агентство не нужно вообще и даже вредно, а часть подчеркивает, что решение суда открыло ящик Пандоры и угрожает реформам. Неопровержимо одно: ни один (их было несколько) из избранных составов агентства не добыл до конца срок полномочий и не обеспечил преемственность в функционировании учреждения и передаче власти.

В связи с постановлением Верховного суда возникает несколько вопросов.

Первое. Почему деятельность НАОКВО всегда сопровождается конфликтами?

Экскурс в историю. НАОКВО по сути — орган представительский, то есть в него следовало бы избрать просвещенцев и ученых, которые хотят и могут действовать на благо общественных интересов ради обеспечения и повышения качества высшего образования.

Вопрос лишь в том, как их избрать. Как обезопасить результат выборов от влияния органов власти, годами стремившихся контролировать их объективность и беспристрастность. Именно в этом кроется причина начала войн вокруг НАОКВО (а их было три — в 2015-м, 2016-м и 2019 году). Последствия последней мы и видим сейчас в решении Верховного суда.

Первая война началась из-за несогласия руководства МОН и Комитета ВРУ с тем, что в результате выборов в состав НАОКВО попали люстрированные лица из числа представителей предыдущей власти. Этот кризис преодолели, изменив на законодательном уровне процедуру выборов и сформировав четкие требования к претендентам в члены представительского органа.

Вторая война вокруг выборов в НАОКВО связана с борьбой за право контролировать процедуру и результаты выборов. На тот момент это было противостояние между корпоративной сетью ректоров и сетью реформаторов с центром в МОН. Реформаторы при содействии законотворцев смогли перехватить инициативу и взять под свой контроль формирование состава НАОКВО. Для этого внесли изменения в Заключительные положения Закона Украины «Об образовании», а затем разработали и Положение о конкурсе.

Желание защитить реформы, проведя в состав лояльных людей даже вопреки разработанным нормам, было воспринято неоднозначно. Некоторые участники конкурса решили, что их права нарушены и подали в суд, требуя отменить протокол решения конкурсной комиссии. Через два с половиной года, и всего за два-три месяца до окончания полномочий Верховный суд принял решение в пользу истца.

Таким образом в истории избрания членов нынешнего НАОКВО поставили жирную точку, обесценившую результаты деятельности учреждения, в частности ее очевидные достижения.

Это, например, упрочение международного сотрудничества: Украина впервые вошла в Сеть агентств обеспечения качества высшего образования Центральной и Восточной Европы (CEENQA), получила ассоциированное членство в Европейской ассоциации по обеспечению качества высшего образования (ENQA) и полное членство в Международной сети агентств по обеспечению качества в высшем образовании (INQAAHE). Это внедрение системы аккредитации образовательных программ, разработка критериев их качества. Университеты начали публично размещать на официальных сайтах не только утвержденные образовательные программы, но и их важные содержательные элементы — рабочие программы и методические материалы учебных дисциплин, оформленные по новым стандартам. Это важно для абитуриентов и студентов. Заведения высшего образования упрекают агентство в дороговизне процедур аккредитации, но это вопрос не к НАОКВО, — стоимость каждой составляющей сметы аккредитационной процедуры установлена Положением об аккредитации образовательных программ, утвержденным приказом МОН от 11.07.2019 № 977 и решениями Минобразования.

Нужно признать, что как государственный орган НАОКВО сделало чрезвычайную вещь — создало основу для изменения качества высшего образования. То есть мы можем спорить о процедурах и войнах вокруг НАОКВО, но нельзя отрицать важность его деятельности. Хотя, конечно, были и недостатки.

На 11 марта 2021 года орган рассмотрел и принял решение по 1470 аккредитационных дел. Но процент отказов от общего количества рассмотренных дел составлял 2,25%. Это невероятно мало, принимая во внимание реальное состояние высшего образования и жалобы на его качество. Состав НАОКВО-2018 обвиняют в продолжении традиции бумаготворчества и канализации энергии преподавателей, сосредоточенности на поддержке мифа о необходимости получать диплом в противоположность получению квалификации, высокой стоимости процедуры. Отдельно следует отметить провал в реализации политики академической добропорядочности, которая почему-то адресуется только студентам.

Функция НАОКВО фактически завершается на моменте проведения аккредитации, при этом пост-мониторинг реализации образовательных программ остается вне его внимания. Это — основная причина, не позволившая НАОКВО достичь фундаментальных сдвигов. Потому что лишь настоящее очищение от схем академической недобропорядочности запустит процесс обеспечения и улучшения качества в системе высшего образования.

По статусу независимый орган, который должен в процессе аккредитации определять основные принципы качества высшего образования, в частности и оказывать непосредственное влияние на законодательную инициативу, НАОКВО де-факто выступает банальным статистом-контролером качества, характеристики которого в дальнейшем диктует МОН.

Тесная идеологическая связь основателей НАОКВО с Министерством образования и науки Украины в 2016-м — начале 2020 года, а позже прохладные отношения с временными компромиссами (trade-off) с администрацией действующего министра образования и науки Украины свидетельствуют лишь о том, что настоящей независимости в исторической ретроспективе этот орган так и не обрел.

Каковы последствия решения суда?

Решение Верховного суда получило эффект термоядерного взрыва, потому что, вероятно, никто, кроме истца, не верил, что возможно достичь такого результата в системе украинского правосудия.

Самое опасное то, что это решение подрывает доверие к НАОКВО, потому что оно показало несостоятельность модели выборов и контроля над их объективностью и прозрачностью. Независимо от того, кто это будет делать — реформаторы или их оппоненты.

Впереди — новый конкурс. Он будет проходить, как и предыдущий, если не будет выполнена работа над ошибками, которая заключается во внесении изменений в нормативные акты, регулирующие процедуру проведения конкурса, чтобы сбалансировать и учесть интересы, в частности общественные, и разблокировать действие задекларированных принципов и ценностей. Вероятно, что его результаты не будут отличаться от результатов выборов 2018 года, то есть пройдут в пользу сети представителей провластных структур. Главное — по сути НАОКВО продолжает оставаться зависимым органом, нарушающим стандарт 3.3. «Независимость» — «Агентства должны быть независимыми и действовать автономно. Они должны нести полную ответственность за свою деятельность и результаты этой деятельности без влияния третьих сторон» из Стандартов и рекомендаций об обеспечении качества в Европейском пространстве высшего образования 2015.

В 97-м пункте судебного решения говорится, что лица, которые считают решение предыдущего состава НАОКВО неправомерными, имеют возможность доказать это в суде и отменить их. Другие решения в форме «ненормативных правовых актов», как указано в пункте 98, «которые являются актами одноразового применения и исчерпали свое действие фактом выполнения, не могут быть упразднены или изменены после их выполнения, в том числе судом». Таким образом, фактически все результаты переднего правомочия НАОКВО остаются неизменными, кроме небольшого окна возможностей для тех, кто желает доказывать нарушение своих прав в судах.

Какой выход из клинча, образовавшегося благодаря судебному постановлению?

В Верховной Раде уже зарегистрирован законопроект, который должен устранить последствия решения Верховного суда. Его авторы — народные депутаты — члены профильного парламентского комитета. Законопроект предлагает, чтобы Кабмин назначил временный состав НАОКВО, который будет выполнять функции органа до момента легитимных выборов новых членов по конкурсу, который должен начаться заново (сейчас продолжается конкурс на получение членства в НАОКВО на замещение уже недействующего состава). Так устраняется возможная в будущем коллизия относительно обжалования результатов прежде провозглашенного конкурса. Однако новый законопроект не меняет ни процедуру отбора, ни субъект контроля над его ходом, то есть принципиально проблема баланса сил и независимости НАОКВО не решается. А следовательно, это может спровоцировать новые войны.

Сценарии развития ситуации

Их несколько.

1. МОН воспользуется ситуацией народной нелюбви и расформирует НАОКВО, взяв на себя выполнение его полномочий. Это наихудший из сценариев, но и с наиболее низкой вероятностью воплощения. Он угрожает прервать процесс реформ и создание для этого институтов. Система образования в таком случае вернется к лучшим постсоветским традициям автократического управления.
2. МОН использует время, отведенное на формирование нового состава НАОКВО, и протянет через Верховную Раду инициированные им изменения организационно-правового статуса и полномочий агентства в Закон Украины «О высшем образовании». Замена названия «Национальное агентство по обеспечению качества высшего образования» на «Центральный орган исполнительной власти по обеспечению качества высшего образования» будет означать не что иное как переход бывшего агентства, гордо заявлявшего о независимости функционирования, к подведомственности Кабинета министров Украины. Фактически деятельность этого органа лишь усилит вертикаль и контрольную функцию исполнительной власти в системе высшего образования Украины. При этом такой подведомственный орган будет наделен автономией с более широким спектром функциональных полномочий, чем даже был раньше, но уже под зонтиком профильного Министерства образования и науки Украины. Такой сценарий отнюдь не будет отвечать ценностным принципам функционирования современного европейского образовательного пространства и будет вести к вульгарной имитации интеграционных процессов.
3. МОН проведет в новый состав НАОКВО своих кандидатов и использует наработку предыдущей команды для усиления позиций в сообществе. Инициирует через своих представителей в НАОКВО запуск институционной аккредитации и деятельность независимых аккредитационных агентств. Это наиболее достоверный сценарий, который приведет новые учреждения фактически под косвенный контроль ЦОИВ и представителей той политической команды, которая их сейчас формирует.
4. МОН устраняется от конкурса и дает полную независимость новому составу НАОКВО. Члены НАОКВО активно работают над проблемами академической добропорядочности, разрабатывают адекватную обратную связь, реагируя на потребности общества, и развивают сильную децентрализованную институционную платформу по обеспечению качества высшего образования, построенную на ценностях, отвечающих принципам, изложенным в законодательных актах, которые будут коррелировать с процессом правовой гармонизации Acquis communautaire в образовательной сфере, согласно Соглашению об ассоциации Украины с ЕС. К аккредитации приобщатся независимые агентства из Европейского сообщества. Украина уверенно входит в Единое европейское образовательное и научное пространство. Самый невероятный сценарий, реализация которого существенно оживила бы социальную динамику страны.

По какому из описанных сценариев будут развиваться события? Поживем — увидим. Однако в такие моменты, как сейчас, важно остановиться и переоценить сделанное. Это позволит лучше понять цель и скорректировать пути и методы ее достижения.