Местному самоуправлению — свою конституцию

В то время, когда в Украинском доме представители общественно-политических организаций размышляли над тем, как вывести страну из кризиса, Университет экономики и права «КРОК» стал «полигоном» для не менее важной дискуссии. Ведущие юристы, представители вузов, органов законодательной и исполнительной власти обсуждали проект Декларации об основах государственной политики Украины в сфере развития местного самоуправления.

Место для обсуждения проекта Декларации было выбрано отнюдь не случайно. Муниципальному праву и управлению в учебных программах Университета отводится достаточно времени. Во многом благодаря заведующему кафедрой конституционного и административного права, кандидату юридических наук Виктору Кравченко. Один из самых уважаемых и любимых преподавателей, автор ряда учебников и пособий по конституционному праву, он активно занимается проблематикой муниципального права и управления. Его перу принадлежат первые пособия и справочники по муниципальному праву, изданные в Украине. Помимо научной и преподавательской деятельности, Виктор Витальевич занимает пост первого заместителя исполнительного директора Ассоциации городов Украины и общин — одного из организаторов дискуссии.

В 2005 г. В.Кравченко руководил разработкой проекта Государственной стратегии децентрализации управления и развития местного самоуправления. Документ содержал три блока вопросов: реформирование системы региональной власти, предполагающее правовое и финансовое усиление органов местного самоуправления, материальное обеспечение этого реформирования и конкретные меры, которые необходимо принять, чтобы реализовать стратегию.

В общественных слушаниях по обсуждению проекта стратегии приняли участие представители практически всех регионов Украины. Участники слушаний поддержали идею о необходимости реформ в системе управления в регионах Украины и соотношении между органами центральной и местной власти. Главный акцент Государственной стратегии — государство неспособно эффективно управлять на местах, что является основной причиной низкого уровня жизни в регионах.

В прошлогоднем интервью «Урядовому кур’єру» Виктор Кравченко изложил свое видение проблем становления законодательной базы отечественного самоуправления, отметив, что на сегодняшний день у нас действуют более тысячи нормативно-правовых актов, регулирующих те или иные вопросы организации и функционирования местного самоуправления, его органов и должностных лиц, в том числе более 600 законов. Однако общее состояние национального законодательства в этой сфере удовлетворительным не назовешь.

Положения многих законодательных актов, в том числе и некоторые пункты Конституции Украины, не в полной мере соответствуют принципам Европейской хартии местного самоуправления, после ратификации ставшей частью национального законодательства. Более того, многие нормативно-правовые акты принимались, основываясь на разной идеологии, а потому их положения противоречат друг другу. Все это свидетельствует о том, что назрела общенациональная концепция законодательного обеспечения развития местного самоуправления.

Авторы проекта Декларации об основах государственной политики Украины в сфере развития местного самоуправления попытались создать для дальнейшего реформирования местного самоуправления «идеологическую базу», установить общие принципы и политические приоритеты в данной сфере. Подчеркивая важность декларации, Александр Литвин, проректор Академии муниципального управления назвал ее «будущей конституцией местного самоуправления».

После детального обсуждения документ был признан своевременным и актуальным. Эксперты пришли к заключению, что после внесения некоторых стилистических правок он может быть предложен для рассмотрения в правительстве, а затем и в Верховной Раде.

***

В проекте Декларации дано определение государственной политики в сфере развития местного самоуправления, названы субъекты такой политики, сформулированы принципы, цели и задания, направления и приоритеты.

Предполагается дальнейшее реформирование существующей системы территориальной организации власти на основе дальнейшей децентрализации управления, расширения полномочий местного самоуправления, усиления ответственности территориальных общин, органов местного самоуправления за социально-экономическое и культурное развитие соответствующих административно-территориальных единиц.

«Украина — слишком централизованное государство, — подчеркнул мэр Славутича Киевской области, президент Всеукраинского общественного объединения «Клуб мэров» Владимир Удовиченко. — Основной механизм децентрализации — развитие местного самоуправления».

Согласно проекту Декларации, компетенция органов местного самоуправления должна распределяться по принципу субсидиарности, то есть снизу вверх, начиная с уровня территориальной общины. Все вопросы местного значения должна решать община и ее органы самоуправления. А уже вопросы, затрагивающие интересы района (округа), области в целом, должны выноситься на рассмотрение органов местного самоуправления более высокого территориального уровня.

Территориальной основой местного самоуправления, в соответствии с Декларацией, должны стать базовые административно-территориальные единицы (общины, округи и т.п.), в пределах которых территориальные общины (жители) самостоятельно решают все вопросы местного значения. Решение о создании и границах таких единиц принимает Верховная Рада, учитывая волеизъявление местного населения. На территории каждой базовой административно-территориальной единицы должны находиться объекты социальной и коммунальной инфраструктуры, необходимые для оказания административных и общественных услуг населению. В Украине не может быть территорий, на которые не распространяется юрисдикция органов местного самоуправления территориальных общин.

В законодательстве должен быть определен статус территориальной общины, ее внутренней организации, принципы распределения полномочий, порядок формирования представительских органов. Декларация предусматривает создание в системе местного самоуправления специальных правоохранительных органов — милиции местного самоуправления, а также должности уполномоченного по правам человека территориальной общины.

На региональном уровне Декларацией предлагается ликвидировать райгосадминистрации, а полномочия облгосадминистраций в сфере социально-экономического и культурного развития территорий передать исполкомам соответствующих облсоветов согласно принципу субсидиарности. Областным администрациям предлагается оставить полномочия в сфере государственного контроля и координации управленческой деятельности по реализации функций исполнительной власти, которые не могут быть переданы в систему местного самоуправления.

Кроме того, проект Декларации предписывает усовершенствовать процедуру защиты прав и интересов местного самоуправления в суде, разработать и внедрить постоянно действующие механизмы гражданского контроля, а также демократичные и прозрачные процедуры проверки деятельности органов местного самоуправления государственными контролирующими структурами.

Таким образом будет создана гибкая система территориального управления, хорошо приспособленная к местным условиям и нуждам.

***

Яркий пример предоставления широких полномочий местной власти видим в Швеции. Здесь муниципалитеты — основной поставщик социальных, образовательных и коммунальных услуг. Они финансируют начальное и среднее образование, уход за детьми, социальное обслуживание пенсионеров и инвалидов. Кроме того, ведают вопросами строительства, здравоохранения, защиты окружающей среды, уборки мусора и управления отходами, водоснабжения и водоотвода, оказывают помощь в чрезвычайных ситуациях. Местные власти — основной работодатель: каждый пятый швед работает в муниципалитете или для него, преимущественно в социальной сфере и образовании.

Средства для своей деятельности шведские муниципалитеты получают с налогов, которые имеют право взимать, а также в виде грантов, выделяемых государством. За социальные услуги, предоставляемые населению, муниципалитеты имеют право устанавливать плату по принципу неприбыльности (оплата не может превышать средств, потраченных на услугу). Граждане платят власти деньги, власть работает на граждан, оказывая им именно те услуги, в которых они нуждаются…

Муниципалитет румынского города Брашова вот уже пятый год активно подключает общественность к формированию городского бюджета. Путем опросов, анкетирования, общественных слушаний определяются наиболее актуальные нужды, требующие финансирования из городского бюджета. Департаменты муниципалитета ежеквартально отчитываются перед гражданами о состоянии бюджета, достижениях, возникающих препятствиях и путях их преодоления...

Привести пример столь эффективного взаимодействия местной власти и общины в Украине пока сложно. Однако и в наших городах встречаются интересные нововведения. Так, исполнительный комитет Луцкого горсовета внедрил в свою деятельность систему управления качеством на основе международных стандартов ISO 9001—2000, и по результатам проверки польской аудиторской фирмы «Тюфрайленд-груп» первым в нашей стране был признан соответствующим нормам этого стандарта. Главным результатом такого нововведения станет наработка эффективной модели управления в исполнительных органах городской власти, создание органа местного самоуправления, «дружественного» к гражданам.

В Новой Одессе был организован Координационный центр содействия органам самоорганизации населения и развитию города. За непродолжительное время центр наладил сотрудничество со всеми коммунальными предприятиями, объединениями совладельцев многоквартирных домов, уличными и квартирными комитетами и другими органами самоорганизации населения (ОСН). Им предоставляются консультации и практическая помощь в благоустройстве территорий, контроле за качеством предоставляемых коммунальных услуг и т.п. При содействии центра проводятся встречи городского головы, руководителей горсовета и исполкома с жителями города.

В Умани проживает 5,4 тысячи инвалидов (6% городского населения), из которых 356 человек — дети и молодежь до 30 лет. В Центре медико-социальной и профессионально-трудовой реабилитации инвалидов при Управлении труда и социальной защиты населения Уманского горсовета дети-инвалиды не только проходят комплексную реабилитацию, но и обучаются. На таком нововведении настояли их родители. С теми, кто, по заключению врача, не может посещать обычную школу, здесь занимаются индивидуально по программе 1—11 классов. В проекте участвует городской отдел образования. В текущем учебном году по такой системе учатся 20 детей. Ежегодно реабилитацию проходят 300 детей и подростков. Юноши и девушки с особыми потребностями могут получить в Центре консультации по профориентации, пройти профессиональное обучение. В 2001 году Министерство образования и науки впервые в Украине выдало Управлению труда и социальной защиты населения лицензию на обучение инвалидов по нескольким специальностям. В 2006 году из 24 выпускников центра, получивших рабочие профессии, трудоустроились 18.

Как ни печально это признавать, но столица Украины в этом плане не подает пример регионам — наоборот, похоже, пытается «развернуть оглобли» в противоположную от Европы сторону. Во время обсуждения Декларации депутат райсовета Шевченковского района г. Киева Виталий Комов сообщил, что Киевсовет планирует очередные изменения в структуре городской власти, собираясь урезать полномочия районных советов.

***

Участники обсуждения проекта Декларации высказывали разные мнения по поводу того, какие шаги необходимо предпринять для реформирования системы управления.

Как отметил член рабочей группы по созданию проекта Декларации Александр Батанов, в первую очередь необходимо серьезно пересмотреть роль государства. Целесообразно рассматривать его как сервисный комплекс, предоставляющий услуги обществу, в том числе на локальном уровне. Существует соцзаказ на определенную государственную политику, и власть обязана с этим считаться.

Отметим, что интересы государственной и местной власти совпадают не всегда. Ведь местное самоуправление представляет корпоративные интересы территориальных общин, а государство — общенациональные. Поэтому необходимо четко определить принципы взаимодействия этих форм публичной власти.

Владимир Удовиченко указал на необходимость обновления законодательной базы. Так, нужно принять закон о социальных стандартах, на его основе — изменения в Бюджетном кодексе, а также пересмотреть соотношение компетенции государства и местного самоуправления. Кроме того, отметил он, необходимо расширить налоговую базу местного самоуправления, а также развивать мотивационную основу, чтобы каждая община была заинтересована в своем экономическом развитии.

О четком распределении функций между разными уровнями власти, расширении полномочий местного самоуправления говорил и Виталий Комов. Он указывал на необходимость закрепления означенных функций в уставах городов и общин.

***

Декларация об основах государственной политики в сфере развития местного самоуправления может стать правовой основой для создания нового Закона «О местном самоуправлении в Украине» или же для внесения поправок в закон, действующий с 1997 года. Естественно, этим упорядочение законодательной базы о местном самоуправлении ограничиться не должно — необходимо убрать взаимные противоречия в законодательстве о местном самоуправлении. Однако, после утверждения «единой идеологии» сделать это будет значительно легче.