Дошколята и их… зарплата

Конечно же, зарплату нынешние малыши будут получать лишь в будущем, когда вырастут.

Но не в последнюю очередь она будет зависеть от того, будет ли вкладывать государство в раннее развитие детей сегодня и сколько на это выделит. Ведь, по разным оценкам, 1 долл. США, потраченный на дошкольное образование, приносит от 4 до 17 долл. США общественно-экономических преимуществ: увеличение продуктивности труда, уменьшение социальных расходов, в частности на здравоохранение, выравнивание доходов - формирование предпосылок для экономического роста. То есть речь идет ни много ни мало об экономической эффективности.

А вот другие статистические данные менее оптимистичны: по данным ЮНИСЕФ, в Украине программы в рамках дошкольного образования посещают 68% детей из наиболее богатых семей и только 30% детей из самых бедных семей.

В течение последних десятилетий вопросы обеспечения программами раннего развития, ухода и образования детей появились на политической повестке дня во всем мире. Одна из главных причин - увеличение в рабочей силе доли женщин, что обусловило рост спроса на услугу по уходу за детьми дошкольного возраста. Правительства стран поддерживают и субсидируют эту услугу по ряду причин.

Женская занятость помогает бороться с бедностью, когда дети находятся в раннем возрасте, а также преодолевать социальную изоляцию, например, среди эмигрантов, что особенно актуализировалось для стран Западной Европы.

В случае родителей-одиночек обеспечение их детей ранним уходом и развитием, а также дошкольными программами позволяет снизить фискальное давление, поскольку затраты на государственную поддержку таких семей снижаются, а доходы бюджета возрастают благодаря росту занятости. В некоторых странах, например Германии, политическая цель достичь баланса между семьей и трудом сочетается с целью повысить уровень рождаемости. И в исследованиях все чаще подчеркивается прямая взаимосвязь между тем, что происходит с ребенком на ранних этапах жизни, и его будущей успешностью. Данные из широкого круга стран свидетельствуют, что дети, которые приобщались к программам раннего ухода, развития и образования, учатся в школе лучше.

"Первоочередная пятерка" для малышей Ирландии

Новое видение роли дошкольного образования в обеспечении экономического роста в ряде стран обусловило увеличение финансирования соответствующих программ - как расширением программ обеспечения дошкольным образованием, так и денежной поддержкой семей с детьми. Так, в Ирландии ребенок может посещать детский сад за государственные средства лишь в течение одного года после того, как ему исполнится три года и два месяца, и при этом финансируются только три часа в день в течение пяти дней в неделю. Вместе с тем начиная с 2019 г. в этой стране, дабы расширить возможности доступа детей к оплачиваемым услугам, увеличили размер социальных платежей, направленных на поддержку семей с детьми. В этом году здесь стартовала программа "Первоочередная пятерка" (First 5), это дорожная карта изменений в сфере раннего детства на 10 лет. Данная программа предусматривает не только новую модель финансирования программ раннего ухода, развития и дошкольной подготовки, но и достижение еще четырех целей.

1. Расширение прав родителей сочетать трудовую деятельность и заботу о детях. Новая схема отпуска по уходу за ребенком предполагает увеличение времени оплачиваемого отпуска как для матерей, так и для отцов - продолжительность отпуска увеличится на две недели (в перспективе - на семь недель) для каждого из родителей. Считается, что большее количество времени, проведенное с родителями именно в первый год жизни ребенка, положительно влияет на его личность.

2. Предоставление родителям информационной поддержки в воспитании детей. Родители получают доступные и исчерпывающие рекомендации, как на базе игры поощрять ребенка учиться и как поддерживать дружеские, доверительные отношения между родителями и детьми. Укрепление семей основывается на новой национальной модели поддержки в воспитании детей, включающей высококачественные программы, доступные всем семьям.

3. Предоставление родителям поддержки в сфере здравоохранения детей. В Ирландии действует Национальная программа здорового детства, предусматривающая широкое информирование родителей о выявлении и предотвращении возникновения состояний здоровья ребенка, которые требуют медицинского вмешательства. Для уменьшения уровня заболеваемости среди детей младшего возраста увеличен штат работников сферы здравоохранения детей.

4. Разработка мер борьбы с бедностью в раннем детстве, в частности расширение возможностей семей для бесплатного и/или субсидируемого доступа к программам раннего обучения и ухода за детьми, расширение программы "Теплое жилье" для семей с детьми и внедрение схем обеспечения детей питанием в пределах программ раннего обучения и ухода за детьми.

Можно ожидать, что дополнительное государственное финансирование в пределах программы First 5 не только позволит родителям сократить затраты на ранний уход, развитие и образование детей, но и увеличит финансовые ресурсы провайдеров этих услуг, в свою очередь повысив их качество.

Чего не видят в Украине

Дошкольное образование в Украине сегодня не отвечает новому видению и характеризуется некоторыми проблемами.

Во-первых, существует диспропорция между потребностью в учреждениях дошкольного образования и капитальным строительством. По нашим оценкам, полученным на основе данных Министерства финансов, в 2011 г. в Украине доля капитальных расходов в общих расходах на дошкольное образование составляла 3,2%; в 2013-м - 3,4%; 2014-м - 2,9%; 2015-м - 5%. В 2016 г. доля капитальных расходов в расходах на дошкольное образование возросла до 7,3% благодаря реконструкции и реновации учреждений дошкольного образования, в частности термомодернизации и термосанации зданий, на сумму 90,5 млн грн, а также благодаря увеличению финансирования капитального ремонта помещений с 622,7 млн грн в 2015 г. до 870,6 млн грн в 2016-м. Зато в том же 2016-м в пять раз сократилось финансирование капитального строительства на дошкольном уровне образования: с 22,4 млн грн в 2015 г. до 6,3 млн грн. Соответственно, доля капитального строительства в структуре капитальных расходов дошкольного образовательного уровня сократилась с 2,5 до 0,4%. Вместе с тем по состоянию на 2017 г. детские сады в Украине заполнены в среднем на 112%. По данным Государственной службы статистики Украины, наиболее загружены детские сады городских поселений Львовской области - на 147%, Волынской - на 146%, Черновицкой - на 144%, Одесской - на 143%, Тернопольской - на 142%. Образовательных учреждений, особенно в городах, катастрофически не хватает, а капитальные расходы сферы дошкольного образования недофинансируются.

Во-вторых, в Украине в финансировании дошкольного образования не хватает средств домохозяйств и частных организаций. А в странах ОЭСР такие средства более весомы. Например, во Франции, Италии, Польше, Австрии, Турции, Японии и Финляндии из частной сферы на финансирование дошкольного образования поступило около 0,1% ВВП; в Великобритании, Австралии, Новой Зеландии, Португалии, Испании, Германии, Эстонии, Исландии и Чили - около 0,2% ВВП. Больше всего средств частной сферы в финансировании дошкольного образования в Словении, Израиле и Норвегии - около 0,3% ВВП.

В отличие от указанных стран, домохозяйства в Украине профинансировали дошкольное образование в 2015 г. в объеме 0,0004% ВВП, а частные организации - 0,000002% ВВП. По данным Государственной службы статистики Украины, лишь 1,3% учреждений дошкольного образования, т.е. 189, основаны на частной форме собственности, из них 39 - в Киеве и еще 35 - в Киевской области. Однако, согласно данным портала sadik.ua, где размещают информацию организации, предоставляющие услуги дошкольного образования, только в Киеве учреждений раннего развития и ухода и дошкольной подготовки насчитывается 180. Если добавить их к расчетам, то получится не так уж и мало. Но большинство из указанных учреждений не имеют статуса дошкольного учебного заведения и соответствующей лицензии. При этом они фактически работают как садики полного дня. Это объясняется наличием законной возможности предоставлять услуги дошкольного образования для физических лиц - предпринимателей на упрощенной системе налогообложения (открытием соответствующего КВЭД), что позволяет существенно уменьшить налоговую нагрузку, упростить процедуру начала бизнеса и снизить степень ответственности таких предпринимателей. Последний пункт - самый опасный, ведь речь идет о физической и психологической безопасности самых маленьких детей.

В-третьих, несмотря на достижение Украиной рекомендованного ЮНЕСКО уровня финансирования дошкольного образования в процентном выражении к ВВП, фактические объемы финансирования на одного воспитанника критически низки. Так, доля расходов на дошкольное образование в общих расходах на образование в Украине превышает соответствующие показатели 21-й страны ОЭСР. (см. рис. 1).

Однако показатель государственного финансирования, которое приходится на одного воспитанника дошкольных учебных заведений и свидетельствует о финансовых возможностях предоставления качественного дошкольного образования, низкий: по расчетам Всемирного банка, в 2016 г. он составлял 716,2 долл. США¹, что значительно ниже уровня соседних с Украиной стран - членов ЕС (см. табл. 1).

В период с 2013-го по 2016-й показатель государственного финансирования, которое приходится на одного воспитанника дошкольных учебных заведений, сократился в Украине (в отличие от соседних стран ЕС) на 25%: с 962,9 долл. США в 2013 г. до 716,2 долл. США в 2016-м (если считать по индексу курса доллара США 2015 г.) и почти вдвое с учетом изменения курса доллара США: с 1634,9 долл. США в 2013 г. до 717,3 долл. США в 2016-м.

Какие шаги необходимы?

В сложившихся условиях целесообразно рассмотреть альтернативные схемы финансирования дошкольного образования с привлечением неправительственных организаций, частных компаний и инвесторов к строительству новых учреждений дошкольного образования. Целесообразно стимулировать лицензированные частные учебные заведения, предоставив им государственную поддержку, которая предусматривает, во-первых, упрощение процедуры получения лицензии на предоставление услуг дошкольного образования и пересмотр количества необходимых разрешительных документов и сроков их получения, а во-вторых, участие государства в финансировании лицензированных частных учреждений дошкольного образования. Заметим, что в странах ЕС и ОЭСР функционируют частные учебные заведения с государственной долей финансирования. Так, в Германии объемы финансирования дошкольного образования, которое предоставляется в пределах частных учебных заведений, превышают объемы финансирования государственных дошкольных учебных заведений в 1,6 раза: в 2015 г. с 17181,5 млн евро общего объема финансирования дошкольного образования на частные дошкольные учебные заведения приходилось 10553,2 млн евро. Государственная доля в финансировании частных учреждений дошкольного образования позволяет снизить загруженность государственных учреждений, является формой государственной поддержки частного сектора, который работает в общественно-полезной сфере, а также обеспечивает контроль качества услуг в частных учебных заведениях.

Какова роль государственной поддержки?

Государственное обеспечение дошкольного образования относится к прямой неденежной поддержке семей с детьми. Прямая денежная поддержка семей с детьми - это денежная помощь на детей; денежная помощь в связи с беременностью, родами и по уходу за ребенком, а также другая денежная помощь. По выводам ЮНИСЕФ, существенным инструментом увеличения численности детей, охваченных дошкольным образованием, является денежная помощь семьям с детьми. Наибольшие объемы денежных выплат семьям с детьми по отношению к ВВП в 2015 г. осуществляли Люксембург (2,51%), Великобритания (2,25%), Эстония (2,01%), Австрия (1,95%), Бельгия (1,79%), Венгрия (1,73%), Ирландия (1,64%), Франция (1,51%) и Чехия (1,5%) (см. рис. 2).

В отличие от большинства стран ОЭСР, совокупные объемы денежных выплат семьям с детьми в Украине незначительны. Кроме того, в 2017 г., по сравнению с 2010-м, они сократились более чем втрое - с 0,034% ВВП в 2010 г. до 0,01% ВВП в 2017-м (см. табл. 2).

Вместе с тем следует отметить, что в 2019 г. в Украине были внедрены две программы прямой государственной поддержки семей с детьми и одна программа косвенного (налогового) стимулирования. Так, налоговая поддержка семей с детьми, которые приобщаются к коммерческим (в том числе тех, которые предоставляются на базе государственных учебных заведений) программам развития детей раннего возраста, заключается в предоставлении налоговой скидки на соответствующие затраты. Согласно п. 166.3.3 Налогового кодекса Украины, в перечень затрат, которые относятся к налоговой скидке налогоплательщика на доходы физических лиц, разрешено включать сумму средств, уплаченных налогоплательщиком в пользу организаций, предоставляющих услуги дошкольного образования.

В пределах реализации пилотного проекта по социальной защите семей с детьми и поддержке развития ответственного родительства, с 1 сентября 2018 г. при рождении ребенка выдается одноразовая натуральная помощь "пакет малыша", а с 1 января 2019-го запланировано государственное возмещение услуги "муниципальная няня" - для ухода за ребенком до трех лет. Услуга "муниципальная няня" предполагает возмещение затрат семей на оплату услуг няни в размере прожиточного минимума на детей возрастом до шести лет.

Сейчас оценивать результативность этих программ слишком рано, поскольку отчетность по их финансированию пока что недоступна.

Уровень привлечения детей к программам раннего развития зависит от объемов поддержки семей с детьми. Поэтому социальная политика в Украине должна быть направлена на рост благосостояния семей с детьми, в частности за счет увеличения государственной финансовой поддержки таких семей.

Напоследок заметим, что отечественная система финансирования дошкольного образования требует обновления:

1) ресурсного - диверсификация источников финансирования дошкольного образования с привлечением частного капитала;

2) структурного - изменение структуры объектов финансирования с преобладанием доли финансирования необратимого капитала позволит разгрузить учреждения дошкольного образования;

3) объемного - увеличение финансирования, которое приходится на одного воспитанника, позволит повысить качество дошкольного образования;

4) системного - интегрирование дошкольного образования в единую программу развития сферы раннего детства;

5) концептуального - нормативно-документальная формализация статуса дошкольного образования как самого существенного компонента инвестирования в раннее развитие детей и информирование общества о важности мероприятий дошкольного образования.

¹ Доллары США в постоянных ценах 2015 г. Согласно методологии Всемирного банка, для расчета ценовых показателей в постоянных долларах США первым шагом определяется ценовой индекс как отношение фактического ценового показателя к ценовому показателю выбранного года - в нашем случае 2015-го (таким образом, 2015 г. равняется единице). Вторым шагом индекс каждый год множат на фактический ценовой показатель соответствующего года.