И комиссары в пыльных шлемах склонятся молча… События вокруг НКРС вызывают вопрос: доросли ли власть и рынок до независимого регулирования?

Кризис в Национальной комиссии регулирования связи Украины (НКРС) можно назвать экзаменом на право этого органа на существование. О том, что в комиссии существовал перемежающийся конфликт между ее членами, в СМИ писали неоднократно. В начале марта противостояние вылилось в срыв нескольких заседаний НКРС, причем обе группы «комиссаров» обвиняли в этом друг друга. На минувшей неделе ситуация сдвинулась с мертвой точки: состоялись три заседания комиссии. Между первым и вторым Олег Гайдук был уволен с поста председателя НКРС, а его место занял Владимир Зверев.

Однако говорить о разрешении конфликта рано: все его глубинные причины остались. И не только субъективные, касающиеся личных амбиций и политической заангажированности ряда членов НКРС, но и объективные — десятилетиями складывавшиеся традиции взаимоотношений рынка и государства. Если не распутать этот клубок проблем, то деятельность комиссии может быть вновь легко парализована. Что ж, министр «в числе прочего и связи» Николай Рудьковский уже ставил вопрос о передаче функций регулирования телекоммуникационного рынка его ведомству — по российскому образцу…

НКРС положилась на Кабмин

Владимир Зверев на телекоммуникационном рынке хорошо известен. Его кандидатура на пост главы НКРС рассматривалась и два года назад, когда комиссия только формировалась. Зверев — бывший военный связист. После военной службы он занимал разные должности — начальника управления, заместителя начальника «Укрчастотнадзора», заместителя председателя Госкомсвязи, а затем и Госдепартамента связи и информатизации, с ноября 2005 года — руководителя Государственной инспекции связи. Везде пользовался уважением и как управленец, и как технарь. В годы военной службы, а также в «Укрчастотнадзоре» он долго работал в подчинении другого члена НКРС — Владимира Олейника. Однако утверждать, что Зверев — «человек Олейника», было бы не совсем верно. По мнению экспертов, Зверев, не занимавший высших должностей, не успел «отяготить свою карму» обязательствами, которые позволили бы им манипулировать.

На представлении нового руководителя комиссии Николай Рудьковский, выступавший от имени Кабмина, отметил, что Гайдук был уволен за «недобросовестное исполнение служебных обязанностей и нарушение присяги госслужащего». Не расшифровывая, впрочем, конкретных причин увольнения. 21 марта истекало четыре месяца с тех пор, как Гайдук ушел на больничный — максимальный непрерывный срок, предусмотренный Законом Украины «О государственной службе». И хотя в кулуарах вопрос об его увольнении считали решенным, 19 марта Олег Васильевич вышел на работу и провел плановое заседание НКРС. Днем 21 марта он присутствовал на заседании Кабмина, но до конца не досидел. Поэтому о своем увольнении узнал в четверг утром, перед самым заседанием комиссии.

Увольнение Гайдука и назначение Зверева произвел своими распоряжениями Кабинет министров. Несмотря на то, что ст. 20 действующего Закона Украины «О телекоммуникациях» предусматривает, что председатель и члены НКРС назначаются на должности президентом по представлению премьер-министра. Эта норма противоречит п.7 ст.23 Закона Украины «О Кабинете министров», согласно которой Кабмин назначает и увольняет с должности «руководителей центральных органов государственной власти». А НКРС, согласно Закону «О телекоммуникациях», имеет именно такой статус. Просто согласно п.4 переходных положений закона о Кабмине, Верховная Рада должна была в течение трех месяцев привести в соответствие с новым законом все остальные законодательные акты. Однако три месяца с момента подписания когда-то скандального закона истекли 21 марта, но из Закона «О телекоммуникациях» норму о назначении председателя и членов НКРС президентом никто не убрал.

Теоретически это противоречие двух законодательных актов может служить поводом как для протестов президента, чье право назначать председателя НКРС не отменено, так и для судебных исков Гайдука. Или других членов НКРС. Однако, скорее всего, судов не будет. Во-первых, тех членов комиссии, кто может быть недоволен назначением Зверева, Гайдук не устраивал еще больше. Во-вторых, перспектива такого разбирательства туманна, по крайней мере, пока при власти это правительство. А вот в блокировании работы НКРС инициаторов такого иска обвинить вполне могут. У команды президента сегодня нет столь насущных интересов на телекоммуникационном рынке, которые потребовали бы вмешательства в кадровую политику Кабмина.

Назначение Зверева решением правительства создает еще одну правовую коллизию. Поскольку все члены комиссии являются госслужащими, то правительство может на тех же правовых основаниях увольнять и назначать и их. Причем не дожидаясь изменений в законодательстве относительно порядка назначения НКРС, предложенных различными депутатами. По идее, этот факт должен укрепить единство рядов комиссии: слишком активная оппозиция облеченному доверием Кабмина руководству регулирующего органа теперь может быть легко пресечена на корню.

Тори и виги отечественного телеком-регулирования

Назначение Владимира Зверева председателем НКРС было с оптимизмом воспринято как большинством членов комиссии, так и участниками рынка. Все они возлагают на нового председателя надежду, что ему удастся потушить долгоиграющий конфликт внутри комиссии, который за последние два года серьезно отразился на ее авторитете и эффективности работы.

Напомним: НКРС сегодня расколота на два лагеря. В один из них входят Людмила Ежова, Сергей Апасов, Александр Скляров и Петр Семерей — назовем его «четверкой». В составе другого — Ольга Филиппова, Владимир Олейник и Виктор Мазур — «тройка». Ранее их поддерживал Олег Гайдук. Сегодня представители «четверки» опасаются, что старый друг и сослуживец Олейника Зверев встанет на сторону «тройки». Первое заседание НКРС с новым председателем, прошедшее в пятницу, 23 марта, пока не продемонстрировало каких-либо его предпочтений.

Обе группировки не раз обменивались взаимными обвинениями. Главным обвинением в отношении «тройки», которое муссируется в прессе как данность, является претензия в теневой выдаче частот под перспективные радиотехнологии: без конкурса и дешево. Частоты выдавались на диапазоны, предусмотренные новым Планом использования радиочастот для широкополосной передачи данных. Однако лицензии выданы на технологии из старого плана — перед самым окончанием его действия. С точки зрения законодательства к подобной процедуре претензий нет: разве что не удовлетворенные еще судебные иски нескольких фирм, которым отказали в приеме заявок на лицензии. Представители «четверки», как правило, широко информировали прессу и общественность о разногласиях в комиссии: сообщения об этом появлялись почти после каждого заседания. Положительного имиджа НКРС это не добавляло. Представители «тройки» при случае обвиняли оппонентов в провокациях и попытках срыва работы комиссии, однако в целом шумели меньше и, несмотря на обвинения, демонстрировали, что приоритетом для них является работа, а не пиар.

21 ноября Олег Гайдук, не выдержав нервной работы, ушел на больничный. Своими приказами он назначил и.о. председателя Ольгу Филиппову (а на короткое время ее зарубежной командировки — Владимира Олейника).

В начале марта «четверка» обвинила своих коллег в срыве ряда заседаний НКРС. По их мнению, назначение Ольги Филипповой исполняющей обязанности председателя НКРС было нелегитимным, поскольку «такая процедура не предусмотрена законодательством Украины в сфере телекоммуникаций», а также потому что О.Филиппова «не находится на государственной службе из-за превышения предельного возраста». Следовательно, по мнению данных членов НКРС, «существует угроза признания нелегитимными… принятых решений, выданных лицензий и документов, подписанных О.Филипповой».

Вопрос о том, что Филиппова не имеет права возглавлять комиссию в отсутствие Гайдука, неоднократно поднимался «четверкой» на заседаниях НКРС. Дело в том, что согласно Закону «О телекоммуникациях», при равном числе голосов «за» и «против» какого-либо решения голос председателя является решающим. Ольга Филиппова, Владимир Олейник и Виктор Мазур хоть и не имели большинства голосов, но имели возможность блокировать решения комиссии. Поэтому «четверка» и пыталась поставить на заседаниях вопрос о том, чтобы председательствующий выбирался на каждом отдельном заседании и не имел статуса «и.о. председателя НКРС». Тогда четыре члена комиссии имели бы большинство голосов.

«Тройку» такое положение дел не устраивало, и они предложили обратиться в Кабмин за разъяснениями. К премьер-министру Виктору Януковичу и вице-премьеру Андрею Клюеву обратились одновременно обе группы. В ответе Кабмина было рекомендовано «обеспечить исполнение обязанностей председателя НКРС Филипповой О.И.» и «не допускать срыва заседаний НКРС».

Впрочем, для дальнейшей работы комиссии это решение уже не понадобилось: Олег Гайдук вернулся, чтобы уйти. Однако «легитимизация» Кабмином четырехмесячного пребывания Филипповой на должности и.о. председателя снимает поставленный «четверкой» вопрос о возможном признании незаконными решений НКРС, принятых в этот период. А значит, успокаивает вызванные заявлениями «четверки» волнения участников рынка, получивших за это время лицензии и другие разрешительные документы комиссии.

Кому нужен этот цирк?

Успокаивать рынок сейчас самое время. Из-за хронических скандалов авторитет НКРС за последний год существенно пошатнулся. Причем заявления членов комиссии с обвинениями в адрес друг друга стали вызывать не желание установить истину, а выключить монитор компьютера. Выражаясь простым языком, перманентный конфликт в НКРС «достал».

Не зря руководство Минтранс­связи высказывалось недавно в том ключе, что НКРС осуществляет регулирование телекоммуникационного рынка неэффективно, и с этими функциями лучше всего справилось бы министерство. Как оно справляется с регулированием, например, в транспортной отрасли. И действительно, глядя на Россию, где и регулирование, и госуправление в отрасли осуществляются ведомством, возглавляемым «государевым человеком», удивляешься царящему там порядку. Обещанных частот для UMTS там тоже ждут три года, и ни один из операторов даже не думает протестовать против выдачи никому не известной «Сумме Телеком» лицензий на все виды связи, включая мобильную. Да и нашему телекоммуникационному рынку удобнее было бы «решать вопросы» не с разобщенным коллективом чиновников, конкурирующих между собой, а с одним «хозяином». Как было, например, при Довгом.

Вот только возвращаться ко временам «Госкомтелекома» или «Госкомтуманова» никто на рынке не хочет. И вряд ли идея передачи регулирующих функций министерству вызовет энтузиазм операторов. Не говоря уж о том, что наличие самостоятельного регулирующего органа в отрасли связи является одним из обязательных условий вступления Украины в ВТО. Показательно, что назначение нового руководителя комиссии вызвало на рынке волну оптимизма. То есть разочарование касается не самой НКРС, а именно сложившейся в ней ситуации безвластия.

Несмотря на внутренние конфликты, комиссия продолжает достаточно эффективно работать. В своем отчете за 2006 год она приводит такие цифры: перечислено в государственный бюджет Украины 1,437 млрд. грн., что на 360 млн. грн. больше, чем было запланировано. Из этих средств за выдачу лицензий на пользование радиочастотным ресурсом поступило 330,4 млн. грн. (для сравнения: в 2005 году — 268,74 млн. грн.), за выдачу лицензий в сфере телекоммуникаций — 44,9 млн. грн. (в 2005-м — 54,35 млн. грн.), за выделение номерного ресурса — 48,5 млн. грн., а сбор за предоставление услуг мобильной связи составил 941,4 млн. грн.

Это при том, что из 23 млн. грн., запланированных Госбюджетом-2006 на содержание аппаратов НКРС и Государственной инспекции связи, было выделено всего 17,8 млн. грн. Ни копейки из запланированных 2,6 млн. грн. не было выделено на финансирование бюджетной программы конверсии радиочастот. А в бюджете-2007 на это вообще не предусмотрено средств. Равно как и на радиочастотный мониторинг, от которого во многом зависит качество связи. Это при том, что компании, использующие радиочастотный ресурс, стабильно платят соответствующий сбор в бюджет.

Главные проблемы, однако, лежат не в этой области.

— Появление во главе комиссии дееспособного компетентного человека, имеющего ресурс политической поддержки, позволит разблокировать ее деятельность и оперативно разобрать массу накопившихся дел, — считает Роман Химич из Netton CG. — Однако проблема номер один заключается в том, что НКРС приходится играть роль одного из ключевых элементов государственной политики в области телекоммуникаций, которая, по сути, по-прежнему отсутствует. Более того, отсутствует общественный заказ на какую-либо последовательную политику в данной области. Украинский политикум в массе своей не выказывает ни малейшего интереса к «телекому». Кроме, опять-таки, сугубо утилитарного.

Три-четыре года назад, когда Закон «О телекоммуникациях» разрабатывался и принимался, участникам рынка удалось объединить свои усилия для защиты идеи создания в стране независимого регулирующего органа. Однако затем НКРС стала точкой пересечения большого количества политических и бизнес-интересов. В результате два года комиссия работает в экстремальных условиях: то под угрозой роспуска в судебном порядке, то ее трясут проверками силовые структуры, то одни члены комиссии выражают недоверие остальным. Сегодня как телекоммуникационному бизнесу, так и политикам нужно понять: наличие НКРС — большая привилегия этого сегмента экономики. И лучше не пытаться решать с помощью отдельных ее членов ситуативные вопросы: пострадает весь рынок.

Справка

Владимир Зверев родился в 1959 году в Хабаровске. Окончил Киевское высшее военноинженерное училище связи им. Калинина. Полковник, кандидат технических наук. В начале 90х работал в Научно­исследовательском центре КВВИУС. С 1998 по 2000 год — заместитель начальника научноисследовательского управления радиоэлектронных систем научноисследовательского центра Минобороны Украины. В 2000—2001 годах — директор компании «Ключевые телекоммуникации». С 2001 по 2002 год — заместитель начальника Государственной инспекции электросвязи Украины, начальник Государственной инспекции электросвязи по Киеву и Киевской области (ГИЭС находилась тогда в составе центра «Укрчастотнадзор»). В 2002—2003 годах — заместитель начальника управления радиотехнологий и использования радиочастот Госкомсвязи. В 2004—2005 годах — заместитель директора Государственного департамента по вопросам связи и информатизации Минтранссвязи. 11 ноября 2005 года назначен начальником Государственной инспекции связи — органа в составе НКРС.