БЮДЖЕТ-2001: «ДЕНЬ СУРКА»

2 июня, 2000, 00:00 Распечатать Выпуск №22, 2 июня-9 июня

Приближение лета означает также и приближение жарких противостояний вокруг формирования бюджета следующего года...

Приближение лета означает также и приближение жарких противостояний вокруг формирования бюджета следующего года. В этом году ситуация еще больше накалится, поскольку Верховная Рада попытается принять сразу три документа — Бюджетную резолюцию, Бюджетный и Налоговый кодексы. Ограниченность сессионного времени и желание сверстать новый бюджет на новой налоговой базе означает больший риск того, что документы будут приниматься второпях, без тщательной отработки как принципиальных положений, так и деталей, которые вскоре превратятся в новые преграды. Считаю необходимым выделить ряд критических тезисов относительно будущего бюджетного устройства, которое предлагается в проекте Бюджетного кодекса, подготовленном в бюджетном комитете ВР.

О статусе Бюджетной резолюции

В проекте Бюджетного кодекса, подготовленном ко второму чтению в Верховной Раде, вновь отстаивается положение, согласно которому Бюджетная резолюция должна обрести статус закона. И Бюджетная резолюция 2001 года, разработанная в профильном парламентском комитете, выдержана в соответствующем стиле — мало обоснований и задач совершенствования бюджетной политики, зато много фиксирующего числового материала (структуры доходов-расходов, доли бюджетных перераспределений, защищенных расходных статей и т.д.).

Однако Бюджетная резолюция, по определению, задает основные направления бюджетной политики и основные ориентиры для разработки главного финансового документа года. Кроме того, как это практикуется в подавляющем большинстве цивилизованных стран, она определяет стратегические и тактические цели совершенствования бюджетной политики и бюджетного процесса в среднесрочной перспективе (а не только на приближающийся год).

Если же мы фиксируем структуру расходов бюджета, пусть даже только на ближайший год, то тем самым задаем и сам бюджет. Однако разработка бюджета — это функция Министерства финансов и правительства, т.е. органов исполнительной власти, которые профессионально занимаются данным вопросом. Простой на первый взгляд вопрос: будет ли Бюджетная резолюция иметь статус закона или «всего лишь» специального постановления Верховной Рады — на самом деле окажет принципиальное влияние на весь бюджетный процесс. Считаю, что придание Бюджетной резолюции уровня закона может привести к разрушению основ (все еще слабых, но уже с элементами рациональности) бюджетного процесса в Украине.

О дефиците, профиците и обязательствах

Украинские бюджеты продолжают оставаться дефицитными. Отсутствие необходимых бюджетных средств служит хорошим оправданием для упущений или ухода от ответственности. Кроме того «дефицитная» психология ограничивает понимание возможностей развития, что и нашло свое отражение в бюджетах последних лет.

Странно выглядит положение, запрещающее формировать профицитный бюджет. Мы что, никогда не собираемся снижать наш внутренний и внешний долг? Или забываем о его существовании? Или принципиально не допускаем возможности того, что когда-нибудь наша экономика наконец-то начнет работать и уровень доходов будет достаточным для рациональных расходов? Или сознательно идем на то, что через какое-то время будем инициировать ревизию Бюджетного кодекса, прикрываясь объективными изменениями?

Безусловно, в условиях постоянного невыполнения бюджетов, высокой задолженности государства перед своими гражданами по зарплатам, пенсиям, другим социальным выплатам трудно ожидать излишка средств. Но это только подчеркивает необходимость тщательного планирования выполнения бюджетов, в особенности их социальной части. В связи с этим хочу предложить действенный механизм контроля за исполнением государственных обязательств. Первое. Правительство вместе с проектом бюджета на 2001 год (как известно, таковой должен быть направлен в Верховную Раду до 15 сентября) представляет реальный график полного погашения задолженностей бюджета и Пенсионного фонда перед гражданами Украины с указанием источников финансирования. Подчеркиваю, реальный график — пусть его выполнение займет год-два, однако правительство обязано публично взять на себя такую ответственность (пока же мы только слышим лозунги о необходимости погашения всех социальных выплат до конца года, однако, сомневаюсь, что кто-то верит в такие возможности). И, поэтому, второе. Кабинет министров ежеквартально отчитывается перед Верховной Радой о достигнутых результатах по снижению задолженности государства по указанным и другим социальным выплатам. Думаю, достаточно 15—20 минут в один из дней правительства. И необязательно с широким обсуждением. Сам факт такого отчета, который услышат все граждане страны, заставит правительство работать по-новому.

Строгость бюджета

Необходимая, и неоднократно декларировавшаяся, строгая бюджетная политика ничего общего не имеет с предлагаемыми «нововведениями». Фиксация специального фонда бюджета в Бюджетном кодексе есть не что иное, как всего лишь легализация внебюджетных фондов, существовавших в прошлые годы, и никоим образом не обеспечивает действительную консолидацию доходов и расходов государства.

К числу важнейших принципов бюджетного планирования в промышленно развитых странах относится требование предоставления всех доходов в распоряжение всех расходов, запрет целевой привязки доходов и сбора налогов для определенных целей. Предусматриваемое закрепление определенных источников доходов за выделенными видами расходов, сохранение целевой привязки доходов ведет к усугублению бюджетных проблем Украины, поскольку лишает правительство источников финансирования актуальных государственных задач и препятствует необходимым изменениям расходов вследствие изменения экономической активности.

Низкие возможности бюджетных расходов заставляют правительство существенно пересмотреть и свои долговые обязательства, и возможности новых заимствований. Успешная реструктуризация внешних долгов предоставила лишь краткосрочную передышку нашим государственным финансам и шанс навести в них порядок. В том числе, путем эффективного управления портфелем долговых обязательств, а не полного запрещения новых заимствований или дальнейшей реструктуризации. При этом в условиях рыночной экономики новые долги государства оправданы лишь в том случае, если осуществляемые за их счет расходы способствуют увеличению будущих доходов или сокращению будущих бюджетных расходов, т.е. имеют положительный уровень доходности. К таким расходам относятся инвестиции. Поэтому экономически оправданны лишь заимствования, которые используются для финансирования инвестиций (но никак не на текущее потребление), т.е. объем заимствований не может превышать объем бюджетных расходов на финансирование инвестиций. В ряде промышленно развитых стран такое ограничение даже закреплено в конституции. Еще раз подчеркну: инвестиции с положительной доходностью, а не дотации (под видом инвестиций) убыточным предприятиям для «поддержки отечественного производителя». Именно в этой сфере лежат ограничения роста долгов, а не в фиксации некоторых числовых (долларовых) величин размера долга.

Сегодня нам крайне необходима точная информация о нашем долговом бремени, в том числе с учетом реструктуризации. Иначе любое планирование экономики и бюджета ничего не будет стоить. Поэтому, как и в случае с социальными долгами, правительство вместе с проектом бюджета на 2001 год должно представить график погашения всех внутренних и внешних долгов (основной суммы и процентных выплат) на период до 2007 года (срока, заложенного в условия реструктуризации) с дальнейшей периодической отчетностью об изменениях.

Межбюджетные отношения

Как известно, межбюджетные отношения — это система финансовых взаимоотношений между органами государственной власти различного уровня. Эти отношения включают в себя, в первую очередь, распределение полномочий в решении конкретных задач и связанных с этим расходов. Распределение полномочий необходимо для законодательного закрепления за местными бюджетами на долговременной основе определенных доходов (как в виде отчислений от общегосударственных налогов, так и в виде налогов и сборов, полностью поступающих в местные бюджеты). Исходя из закрепленных за ними доходов и функций, местные органы власти должны самостоятельно планировать расходы соответствующих бюджетов и нести ответственность за их выполнение.

Если же мы посмотрим на предлагаемую в Бюджетном кодексе систему межбюджетных отношений, то увидим, что в лучшем случае происходит фиксация привязки регионов к центру. При этом финансовая поддержка сопровождается различными оговорками и поправками, что практически закрепляет «индивидуальный подход». Давайте взглянем на так называемую идею внедрения нормативов минимальной бюджетной обеспеченности (планирования бюджетных расходов), будто бы способную разрешить межбюджетные проблемы.

Напомню, что идея разработки нормативов минимальной бюджетной обеспеченности не нова, она возникала еще во времена социализма и была связана с попытками правительства преодолеть «остаточный» подход к планированию социально-культурной сферы. Задача разработки таких нормативов для Украины была возложена в 1988 году на отраслевые отделы Госплана УССР и его научно-исследовательский институт. За прошедшие с тех пор 11 лет так и не удалось разработать нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, пригодные для расчета минимального размера местных бюджетов. Использование показателя минимальных бюджетных расходов противоречит также самой идее местного самоуправления. Подобные показатели могут использоваться лишь для предоставления государственных гарантий по ограниченному кругу жизненно необходимых общественных благ, которые важны с точки зрения справедливого распределения доходов или создания равных стартовых условий для подрастающего поколения.

По сути, подход, заложенный в Бюджетном кодексе, сводится к использованию индивидуальных нормативов бюджетной обеспеченности (через корректировочные коэффициенты), что ничем не отличается от практики бюджетного планирования всех предшествующих лет, поскольку закрепляется исторически сложившаяся дифференциация регионов по уровню расходов местных бюджетов и не создается заинтересованность у местных органов власти в эффективном использовании средств и увеличении бюджетных доходов.

Подчеркну: что сегодня нужно местному самоуправлению — так это законодательное закрепление за местными бюджетами на долговременной основе определенных полномочий и доходов. Поэтому с целью повышения заинтересованности местных органов власти в расширении экономической активности и увеличении налоговых поступлений (а не дотаций из центра) предлагаю возвратиться к налоговому расщеплению — установить для всех регионов одинаковые доли НДС и других важнейших общегосударственных доходов (прежде всего налога на прибыль), оставляемых на уровне местных бюджетов. (Напомню, что до 1996 года метод расщеплений применялся и в Украине.) Безусловно, такое положение должно быть закреплено в Налоговом кодексе. И, как мне представляется, именно механизм расщепления сможет стать надежной долгосрочной основой рационализации межбюджетных отношений.

Проведение планомерной и последовательной бюджетной реформы не терпит суеты и неопределенности. Нормативная неурегулированность и поспешность в принятии решений в предыдущие годы не позволяли систематизированно и эффективно реформировать сферу государственных финансов. Сегодня мы не вправе торопиться и повторять ошибки прошлого — все предлагаемые элементы должны быть тщательно выверены и обоснованы, в том числе с учетом сегодняшних реалий. Поскольку Бюджетный кодекс в первом чтении слушался в ВР еще год назад, думаю, нам не следует торопиться и с его принятием, предварительно не согласовав содержащиеся в нем положения с принципиальными положениями Налогового. А в Бюджетной резолюции — сосредоточиться именно на определении основных направлений и важнейших задач совершенствования как бюджетного процесса вообще, так и бюджета-2001 в частности.

Оставайтесь в курсе последних событий! Подписывайтесь на наш канал в Telegram
Заметили ошибку?
Пожалуйста, выделите ее мышкой и нажмите Ctrl+Enter
Добавить комментарий
Осталось символов: 2000
Авторизуйтесь, чтобы иметь возможность комментировать материалы
Всего комментариев: 0
Выпуск №35, 22 сентября-28 сентября Архив номеров | Содержание номера < >
Вам также будет интересно