Портова блокада: ні оренди, ні концесії, ні приватизації

Минуло майже півроку відтоді, як керівництво Міністерства інфраструктури зробило публічну заяву про тимчасове блокування всіх орендних процедур у морських портах. Це один із тих небагатьох випадків, коли слова чиновників не розійшлися з ділом.

За минулий рік, за інформацією регіонального відділення Фонду держмайна України (ФДМ) в Одеській області (уповноваженого передавати об'єкти держвласності, зокрема портову інфраструктуру, в оренду після узгодження з Мінінфраструктури), міністерство задовольнило не більш як 10% заявок приватних компаній. І це при тому, що оренда вже багато років є основним, якщо не єдиним робочим інструментом інвестування в державну портову інфраструктуру. Левову частку інвестицій від приватних операторів було вкладено саме на підставі договорів оренди. І хоч як парадоксально це звучить, але протягом багатьох років інвестори зуміли вкласти колосальні суми, навіть попри вкрай невдалу законодавчу процедуру.

Відповідно до законодавства, інвестування в об'єкти оренди здійснюється через механізм їх поліпшення. А вони можливі тільки за згодою орендодавця (Фонду держмайна) і органу управління (Мінінфраструктури). При цьому для одержання такої згоди орендар мав подавати проектно-кошторисну документацію на здійснення поліпшень і висновок експертизи з підтвердженням кошторису на виконання робіт. Оформлення зазначених документів потребує від орендаря великих фінансових витрат і значної кількості часу. Причому на стадії погодження, коли ще незрозуміло, чи дадуть дозвіл.

Такий підхід мав би сенс тільки в разі, якби держава в майбутньому відшкодовувала витрати інвесторам на поліпшення орендованих ними об'єктів. Однак левова частка договорів оренди портової інфраструктури передбачає заборону на таку компенсацію. Бізнес-співтовариство кілька разів порушувало питання про спрощення зазначеної процедури погодження поліпшень об'єктів оренди, для чого потрібно внести зміни до відповідного наказу Фонду держмайна. Однак жодного результату це не дало.

Попри всі ці негативні моменти, оренда як інструмент інвестування в розвиток портів приносить вигоду і бізнесу, і державі. Одеська область за підсумками 2016 р. лідирує в країні за надходженнями до бюджету від оренди. В основному за рахунок морегосподарського комплексу. Одеса за цим показником навіть обігнала Київ. Одеський порт приніс скарбниці 119 млн грн, тобто понад половину від усієї суми орендних платежів по області, при тому, що індексацію орендної плати 2016-го було скасовано. Ще зауважимо, що наведена сума - це тільки 70% орендних платежів. Решта 30% ідуть балансоутримувачу держмайна - Адміністрації морських портів України й держпідприємствам-портам.

Ба більше, завдяки роботі приватних орендарів зростають портові збори, які стягуються АМПУ за тонну вантажу з кожного судна, що заходить у порт. До речі, саме вони, а не орендні платежі, дають основний дохід державі. І за обсягом портових зборів лідирують порти, в яких розвинено орендні відносини, а це Одеса й Миколаїв.

Приватні компанії, що працюють у портах, готові й далі вкладати свої гроші в державне майно: модернізувати наявні й будувати нові об'єкти. Однак у результаті дій Мінінфраструктури залучення інвестицій у зношену портову інфраструктуру фактично зупинено. Працюють старі договори оренди, але й тут усе непевно, враховуючи постійні наїзди силовиків.

Чим же викликано таку позицію нинішнього керівництва портової галузі? Спробуємо розібратися.

Ставка на концесію

Згідно з офіційною позицією Мінінфраструктури, блокування оренди викликане тим, що вона нібито для держави неефективна. У зв'язку з цим перевагу віддано іншій формі державно-приватного партнерства - концесії, з прицілом на прихід великих компаній світового значення як потенційних інвесторів. Однак які реальні перспективи того, що в найближчому майбутньому задекларовані плани міністерства відносно концесії портів запрацюють на практиці?

По-перше, світові портові оператори, приходу яких так очікує Мінінфраструктури, своєю чергою, очікують зрозумілих і прозорих процедур для інвестування, а також гарантій для повернення вкладених коштів, яких нині немає. А є війни, скандали й конфлікти навколо інвесторів у портах. Минулий рік щодо цього був особливо врожайним.

По-друге, міністерство задекларувало, що нинішній закон про концесію недосконалий, у зв'язку з чим для впровадження концесійного механізму в портах слід ухвалити новий закон. Однак до кінця так і незрозуміло, коли ж це станеться.

Торік Мінінфраструктури повідомляло, що проект буде готовий восени.Але вже середина березня 2017 р., і тиша.

На розробку нового закону про концесію гроші виділив Європейський банк реконструкції та розвитку. Зі слів представника ЄБРР, у першому кварталі цього року документ планується винести на широке обговорення. Але якщо навіть законопроект і з'явиться найближчим часом, то коли він потрапить у парламент і скільки часу піде на його проходження й прийняття, теж залишається тільки здогадуватися. При цьому великий сумнів викликає категорична позиція Мінінфраструктури стосовно того, що до ухвалення нового закону застосування концесійного механізму як інструменту інвестування нібито неможливе. Але це не так.

Нинішній закон про концесію справді застарів і містить низку вад. Зокрема, неадекватно складну процедуру, яка передбачає проходження через чотири міністерства й Кабмін. І її ще ніхто ніколи не проходив. Однак для усунення ключових проблем достатньо внести зміни до чинного законодавства, що набагато простіше та швидше, ніж розробляти новий закон із нуля.

Ба більше, у лютому минулого року Кабінет міністрів вніс докорінні зміни в методику розрахунків концесійних платежів. Раніше вона викликала основні нарікання через невідповідність сучасним ринковим реаліям. Нову ж методику розроблено з урахуванням міжнародного досвіду й нинішніх тенденцій розвитку ринку.

На цій підставі можна стверджувати, що зміна концесійного законодавства - річ правильна, але не швидка. У зв'язку з цим можна було б спробувати реалізувати пілотні концесійні проекти, ґрунтуючись на нинішній нормативній базі.Але, повторімося, замість цього Мінінфраструктури ставку зробило на розробку нового закону про концесію і під цим пристойним приводом фактично заблокувало інвестиційні процеси в портах. Чому так сталося?

Конфлікт інтересів

Проблема в тому, що перешкодою на шляху реалізації концесійних інвестпроектів у портах, як і решти, є не тільки недосконала законодавча база, а й банальний конфлікт інтересів. Відомства, виходячи з доведених їм планів, і окремі чиновники зі своїх міркувань по-різному бачать шляхи вирішення цього питання.

При концесії всі 100% платежів ідуть до держбюджету. При цьому держпідприємства портового сектору (балансоутримувачі портового майна) не одержують від концесійних платежів ані копійки. Для порівняння, при оренді 70% орендної плати спрямовуються до бюджету, а 30% - балансоутримувачу. Через це концесія їм невигідна економічно. Цим зумовлено і той факть що, попри численні декларативні заяви центральної влади про пріоритетність концесійного механізму інвестування, жоден із керівників портів не зробив жодних конкретних кроків для його реалізації. Найяскравіше зазначений конфлікт інтересів проявляється при використанні причалів.

Так, з моменту набрання чинності законом про порти, яким було дано зелене світло оренді й концесії причалів, минуло вже понад три з половиною роки. Але й донині, наскільки мені відомо, жоден причал у морських портах України ні в оренді, ні в концесії не перебуває.

Головна причина в тому, що Адміністрацію морських портів (як балансоутримувача причалів) не влаштовує ні 30% орендної плати, ні тим більше "нуль" від концесійного платежу, який у повному обсязі надходить до держбюджету. Тому для АМПУ сьогодні вигідніше використовувати договори про надання спецпослуги із забезпечення доступу портових операторів до причалів (вона впроваджена з 1 січня 2016 р.), тому що 100% оплати надходять на її рахунки. Нескладно здогадатися, що ФДМ виступає проти подібної практики, оскільки тисячі квадратних метрів причальних площ не охоплено орендою, і скарбниця від їхньої експлуатації нічого не отримує.

При цьому, зазначимо, договір на спецпослугу, який прямо укладає АМПУ, є нічим іншим, як абсолютним українським ноу-хау, оскільки ніде в портах світу такий інструмент не застосовується. А тому в очах іноземних інвесторів є абсолютно незрозумілим і ненадійним механізмом співпраці.

Окрім економічного аспекту, відомчий конфлікт інтересів має ще й аспект політичний. Зокрема, між відомствами сьогодні йде боротьба за можливість мати на своїх плечах "погони" за залучення в портову галузь того чи іншого інвестора. Так, у рамках орендних відносин орендодавцем виступає Фонд держмайна, який до концесії не має жодного стосунку. Стороною концесійної угоди виступає Мінінфраструктури.

Виходить, що лебідь, рак і щука тягнуть портову галузь кожен у свій вузько відомчий бік за відсутності якоїсь єдиної стратегії розвитку, що впливає не тільки на саму галузь, а й на економіку країни в цілому.

Можливо, для усунення відомчих суперечностей мало б сенс передати функції державного партнера в усіх без винятку інструментах інвестування (оренда, концесія тощо) у руки єдиного органу (приміром, ФДМ), який мав би право укладати той чи інший договір з інвестором тільки за згодою Мінінфраструктури як органу управління.

Міфічна приватизація, або Що в сухому залишку?

Ще однією причиною блокади орендних відносин у портах з боку Мінінфраструктури є підготовка портів до приватизації. Вона була задекларована портовою реформою ще в 2013 р., підтримується нинішньою владою, а також Міжнародним валютним фондом. З огляду на це державі невигідне додаткове обтяження держактивів орендними зобов'язаннями.Однак і тут далі декларацій справа не пішла. Хоча, наголошу, йдеться про приватизацію нестратегічної інфраструктури. А такі об'єкти, як причали, залишаються в держвласності, і це непорушно.

У Верховній Раді було зареєстровано кілька законопроектів, що пропонують виключити держпідприємства-порти з переліку об'єктів, заборонених до приватизації. Однак парламент поки що не поспішає їх розглядати. Але що при цьому хотілося б відзначити особливо.

Виходячи із заяв чиновників, держава декларує уніфікований підхід, при якому приватизації підлягатимуть усі держпідприємства-порти як цілісні майнові комплекси. Але такий підхід не зовсім правильний. Він не враховує того факту, що кожен порт в Україні відрізняється розмірами, специфікою й методами господарювання. Тому запропоноване владою годиться для невеликих однопрофільних портів, а для великих, які працюють з різними категоріями вантажів і обтяжених тривалими договірними відносинами з інвесторами, такий підхід заведе приватизацію в глухий кут. Активи в таких портах має сенс приватизувати не цілком, а окремими об'єктами або комплексами як індивідуальне майно.

Такий альтернативний підхід до приватизації портових активів буде повністю кореспондуватися з основною концепцією портової реформи 2013 р., згідно з якою кожен окремо взятий порт є не юридичною особою або цілісним майновим комплексом, а сукупністю акваторії і території, на якій розташовані різні термінали, що перебувають в оперуванні суб'єктів різних форм власності.

Отже, підсумуємо вищесказане.

Перше. Оренда як основний інструмент інвестування в портову інфраструктуру заблокована під приводом підготовки до майбутньої концесії та приватизації портів. І будь-які інші інструменти інвестування також не застосовуються.

Друге. Перспективи впровадження концесійного механізму в портову галузь продовжують залишатися досить туманними. Це наслідок затіяної Мінінфраструктури глобальної кампанії з розробки нового закону про концесію і наявність гострого відомчого конфлікту інтересів, який у принципі ставить під великий знак питання долю концесійного сценарію розвитку портів в Україні.

Третє. Приватизаційний шлях теж залишається тільки на рівні декларативних заяв чиновників, та й вибраний спосіб приватизації, розглянутий сьогодні як єдино можливий (приватизація портів як цілісних майнових комплексів), навряд чи принесе галузі очікуваний результат.

І четверте. Усе відбувається на тлі постійних заяв чиновників усіх рівнів про те, що залучення інвесторів в економіку країни загалом і порти зокрема є найважливішим стратегічним завданням для України. Однак не треба бути фахівцем, щоб побачити неузгодженість між їхніми заявами й конкретними діями. Адже якщо допустити, що хтось хоче створити в українських портах умови, які максимально відштовхували би будь-яких інвесторів від вкладення своїх коштів у розвиток портової інфраструктури, то навряд чи можна було б упоратися з цим завданням краще, ніж це відбувається зараз.

То чи потрібні взагалі інвестиції портам?

Можливо, держава може обійтися і без них? Щоб одержати відповіді на ці запитання, достатньо поглянути на динаміку розвитку вітчизняної портової галузі за останні роки.

Українські порти рік за роком програють боротьбу за вантажі (зокрема, транзитні) іноземним портам, що впливає не тільки на портовий сектор, але й на економіку країни в цілому. Так, порівняно з 2007 р. обсяги транзитних вантажів, що перевалюються через українські порти, упали більш як учетверо. І падіння триває.

Інфраструктура українських портів, більшу частину якої було побудовано ще в радянські часи, застаріла як фізично, так і морально. Зокрема, сьогодні ступінь її зношеності становить понад 70%, у зв'язку з чим переважна більшість портових об'єктів перебуває в неналежному технічному стані. Найбільш гостро ця проблема стосується причалів.

На цей час 11,8% від загальної їх кількості взагалі непридатні до роботи, 6,1% виведені з експлуатації. Приміром, в Одеському порту з 56 причалів непридатні вісім, з експлуатації виведено один. У Чорноморському з 27 причалів три непридатні й один поза експлуатацією. Більш того, переважна більшість з тих причалів, які формально працюють, функціонує на підставі тимчасових сертифікатів з цілим рядом технічних обмежень і потребує щорічної сертифікації.

Зрозуміло, на цьому тлі надії нинішнього керівництва галузі на майбутню концесію або приватизацію видаються наївними й нереальними. Адже складно собі уявити великого інвестора, який готовий буде вкласти сотні мільйонів доларів у берегові об'єкти, не маючи чітких і надійних гарантій забезпечення належного стану причальної інфраструктури, а також безперешкодного доступу до причалів з метою обробки вантажів, заради чого й вносяться інвестиції. А без цього всі вкладені в берегову інфраструктуру кошти не дадуть ефекту.

Усе це свідчить про гостру необхідність термінової модернізації портової інфраструктури і насамперед причалів. Це означає, що держава має якомога швидше провести модернізацію самотужки або надати максимум можливостей для приватного інвестування. У реальність першого варіанта погано віриться. Причина цього - і складна ситуація в країні, і неможливість АМПУ, як і інших державних підприємств, вільно користуватися своїми доходами (75% чистого прибутку вони зобов'язані перераховувати до бюджету), і надмірна неповороткість державної машини в питаннях стосовно капіталовкладень, і багато чого іншого.

Наведемо цифри. За підсумками 2015–2016 рр. загалом у всіх 13 портах АМПУ на поточне утримання причалів витратила близько 12 млн дол., на реконструкцію існуючих і будівництво нових - близько 10 млн. Таких сум вистачає лише для підтримки штанів. Приміром, тільки на реконструкцію причалу №7 в Одеському порту (зношення 55%) необхідно понад 34 млн дол.

Для порівняння, тільки в Одеському порту приватними портовими операторами за весь час їхньої роботи було вкладено інвестицій у розвиток інфраструктури порту на суму близько 500 млн дол.

Як бачите, різниця між обсягами державних і приватних інвестицій колосальна.

Інакше кажучи, щоб привести стратегічну інфраструктуру в норму, знадобляться сотні мільйонів доларів, яких у держави немає.

Отже, для порятунку портової галузі в Україні залишається лише один можливий варіант - залучення приватних інвестицій. А це означає, що основне завдання держави полягає в створенні для інвесторів максимально сприятливих умов з можливістю вибору різних інструментів, форм і способів інвестування. А не в блокуванні будь-яких інвестиційних починань заради майбутньої концесії та приватизації, які невідомо коли будуть і чи будуть узагалі.