Якщо ми такі освічені, то чому такі бідні? До реформування системи освіти: погляд економіста

Про важливість ролі освіти в сучасному житті переконливо свідчить те, що у вересні 2000 року глави держав та урядів 189 країн (у тому числі й України) прийняли Декларацію тисячоліття ООН, у якій визначено глобальні Цілі розвитку тисячоліття (ЦРТ) до 2015 року. Серед восьми визначених цілей другою названо забезпечення освітою.

У вересні 2010 року на пленарному засіданні Генеральної асамблеї ООН світові лідери провели оцінку виконання завдань, визначили проблеми з урахуванням наслідків світової економічної кризи та підтвердили свою готовність до конкретних заходів заради досягнення ЦРТ.

Другу ціль Україна сформулювала так: «Забезпечення якісної освіти впродовж життя», з визначенням двох завдань та шести індикаторів. Безумовно, виконання задекларованих перед людством завдань в галузі освіти потребуватиме залучення значних людських, матеріальних та фінансових ресурсів.

Програмою економічних реформ на 2010 - 2014 роки, розробленою Комітетом з економічних реформ при президентові України на виконання завдання з відновлення економічного зростання й модернізації економіки країни, передбачено реформування системи освіти, її інтеграцію в єдиний європейський освітній простір.

У 20-му, ювілейному, виданні Програми розвитку Організації Об’єднаних Націй (ПРООН) - Доповідь про розвиток людини 2010 «Реальне багатство народів: шлях до розвитку людини» Україна за індексом освіти посідає 18-те місце (0,795), випереджаючи, зокрема, такі країни, як Іспанія (22-ге місце з індексом освіти 0,781), Велика Британія (24-те місце, 0,766), Франція (27-ме 0,751), Польща (30-те 0,728 ), Італія (32-ге 0,706), Білорусія (35-те 0,683), Португалія (41-ше 0,670), Російська Федерація (53-тє місце, 0,631). Індекс освіти у світі - 0,436, тобто Україна його перевищує в 1,8 разу.

Тим часом за показником валового внутрішнього продукту (ВВП) на душу населення за паритетом купівельної спроможності (ПКС) у доларах США Україна посідає 90-те місце серед 169 країн, з показником 6535 дол., - проти 29661 дол. в Іспанії (тобто у 4,5 разу більше, ніж в Україні), 35087 дол. у Великій Британії (у 5,4 разу більше), 34341 дол. у Франції (у 5,3 разу більше), 17803 дол. у Польщі (у 2,7 разу більше) і т.д. У середньому в світі показник ВВП на душу населення (за ПКС у доларах США) становить 10631 дол., що в 1,6 разу більше, ніж в Україні.

Отже, само собою постає запитання: якщо справедливе твердження, що освіта в сучасному світі - один із найважливіших чинників економічного розвитку (про що нам постійно нагадують самі ж освітяни), то чому в Україні більш освічені працівники працюють менш продуктивно, причому відмінність у показниках прямо разюча?

Одразу зауважу, що підстав для великих сумнівів у правильності визначення індексу освіти для України та її місця у світі за цим індексом немає, оскільки зазначений індикатор створюється на базі кількісних показників, які фіксуються державною статистикою, і місце серед найкращих країн світу за цим виміром Україна посідає, практично, протягом останніх десяти років, незважаючи на певні методологічні зміни його визначення впродовж цього періоду.

Розглянемо деякі основні показники, що характеризують діяльність освітньої галузі в Україні.

Кількість осіб, які навчались у навчальних закладах на початок 2009/10 навчального року, становила 7 млн. 518 тис., з них 4 млн. 495 тис. - у школах, 424 тис. - у ПТНЗ, 2 млн. 599 тис. - у ВНЗ. Порівняно з 2000/01 навчальним роком, загальна кількість осіб, які навчались у навчальних закладах, зменшилася на 18,1%, з них у школах - зменшилася на 33,5%, у ПТНЗ - на 19,3%, а у ВНЗ - зросла на 34,6%.

Середньорічна кількість найманих працівників в освіті у 2009 році становила 1 млн. 646 тис., збільшившись, порівняно з 2004 роком, на три відсотки. Це одна з небагатьох галузей, яка, на тлі загального зменшення кількості працюючих по Україні на 5,9%, поповнилася працівниками, притому що осіб, для котрих здійснювалась освітня діяльність, стало менше! До цього слід додати: працівників освіти у загальній структурі зайнятих в Україні - 15,5%, тоді як у Російській Федерації - 9,7%, у Німеччині - 5,9%, Польщі - 7,4%, Великій Британії - 9,1%, США - 9,1%, Франції - 6,4%, тобто в Україні працівників освіти майже вдвічі більше, а співвідношення «учень-учитель» (кількість учнів на одного вчителя) в Україні становить 8,6, тоді як у Німеччині - 18,0, у Польщі - 11,0, Великій Британії - 20,1, США - 14,3, Франції - 20,3, Японії - 18,8, тобто в Україні навантаження на працівника освіти майже вдвічі менше, ніж у перелічених країнах.

Порівняльний аналіз найважливішого кількісного параметру - тривалості навчання, проведений українськими дослідниками К.Корсаком та О.Зубрицькою, свідчить, що в переважній більшості країн - членів Європейського Союзу - відбувається помітне подовження тривалості середньої освіти (12-13 років з обсягом 9-11 тис. астрономічних годин). В Україні повна тривалість середньої освіти перебуває у межах 7000-7600 астрономічних годин, або в середньому на 30% менше. На думку європейських експертів з питань розвитку освіти, головна вада української загальноосвітньої школи - мала тривалість навчання, що, своєю чергою, є однією з основних причин невизнання в Європі шкільних атестатів українського походження. Для економіста цікавий той факт, що менший обсяг навчання, в астрономічних годинах, викладає значно більша кількість учителів, порівняно з європейськими країнами.

Державні видатки на освіту в Україні у 2000-2007 роках становили 5,3% від ВВП, тоді як у Німеччині - 4,4, Японії - 3,4, Іспанії - 4,4, Італії - 4,3, США - 5,5, Франції і Великій Британії - 5,6%. Тобто державне фінансування освітньої діяльності в Україні перебуває на рівні найбільш розвинених країн світу, а то й перевищує його. При цьому у переважній більшості розвинених країн державні видатки на освіту (у відсотках до ВВП) у 2000-2007 роках були меншими, ніж державні видатки на охорону здоров’я (так, у Німеччині 4,4 проти 8,0; в Японії - 3,4 проти 6,5; у Франції - 5,6 проти 8,7; в Іспанії - 4,4 проти 6,1; в Італії - 4,3 проти 6,7; у Великій Британії - 5,6 проти 6,9; у США - 5,5 проти 7,1; в Канаді - 4,9 проти 7,1), тоді як в Україні це співвідношення становило 5,3% від ВВП на освіту - проти 4,0% на охорону здоров’я. Є підстави вважати, що в Україні зазначене співвідношення наближатиметься до європейських показників, і не шляхом прискореного збільшення обсягів бюджетних коштів на охорону здоров’я, а шляхом певного перерозподілу.

А тепер з погляду економіста проаналізуємо ситуацію з продуктивністю праці в освітянській галузі. З 2001 року в Україні виробництво валового внутрішнього продукту визначається за видами економічної діяльності. За попередніми даними, у 2009 році валова додана вартість, яка припадає на одного найманого працівника галузі «Освіта», становила 29 тис. грн. - при 85,9 тис. грн. у цілому по Україні (або утричі більше, ніж в освіті), 74,4 тис. грн. у промисловості (у 2,6 разу більше), і це при тому, що в цілому по Україні вищу освіту (неповну, базову, повну вищу) на кінець 2009 року мали 55,5% штатних працівників, тоді як в освіті - 70,7% (промисловість - 43,9%). Тобто і тут наведені дані чомусь не підтверджують усталеного поняття, що освіченіші працівники працюють продуктивніше.

Цікаві й такі дані. Кількість задоволених системою освіти в Україні (частка у відсотках респондентів, котрі відповідали «так» на запитання Всесвітнього опитування Геллапа «Задоволені Ви якістю системи освіти і школами у місті чи районі, в якому Ви живете?», становила лише 38% - при 57 у Білорусі, 42 - Російській Федерації, 70 - США, 71 - Канаді, 59 - Німеччині, 53 - Японії, 70 - Франції, 70 - Великій Британії, 66 - Польщі.

Певним підтвердженням незадовільного становища з якістю освіти може слугувати і той факт, що жоден український ВНЗ не входить до 500 найкращих університетів світу. Та й без опитувань і складних процедур визначення «місця під сонцем» для ВНЗ залишаються без відповіді запитання: якщо в Україні на належному сучасному рівні готують фахівців, то чому на найкращих у світі чорноземах урожайність у рази нижча, ніж на бідних європейських землях; чому енергоємність нашого ВВП у рази перевищує показники розвинених країн; чому рівні смертності в Україні від неінфекційних хвороб на 100 тис. населення майже у півтора-два рази перевищують відповідні показники європейських країн; чому, попри велику кількість інженерів різного профілю, на наших ринках практично немає якісних вітчизняних товарів? Нарешті, чому при, прямо скажемо, не надто великому, порівняно з іншими країнами, навантаженні працівників освіти показники поширення алкоголізму, тютюнопаління, наркоманії серед нашої молоді перевищують відповідні показники європейських країн, що свідчить про незадовільну і виховну роботу?

Мабуть, саме в результатах опитування, рейтингів ВНЗ, порівнянні показників ВВП на душу населення і криється відповідь на запитання, винесене в заголовок: невідповідність між високими кількісними показниками освітянської галузі та показниками економічного розвитку, зокрема ВВП, перш за все пояснюється низькою якістю освітньої діяльності, або, інакше кажучи, низькою продуктивністю праці учасників освітнього процесу.

У зв’язку з цим дуже важливо, щоб реальний стан справ із якістю освітньої діяльності в Україні усвідомила і переважна більшість працівників галузі. Таке побажання базується на змісті статті С.Ніколаєнка, голови Громадської ради освітян і науковців України, «Українській освіті потрібен новий курс», опублікованій у «Дзеркалі тижня» (№48 2010 року). Якщо колишній голова комітету з питань науки і освіти Верховної Ради України, екс-міністр освіти і науки України у публікації практично не торкається проблеми якості освіти, ефективності роботи освітян, а знову пропонує збільшувати обсяги державного фінансування (до 8-10% ВВП), - то чого тоді очікувати від керівників галузевого та регіонального рівнів, закладів освіти?

З огляду на викладене, наважуся запропонувати здійснити у процесі реформування системи освіти ряд необхідних, з погляду економіста, основних, першочергових заходів.

1. Необхідно провести наукове дослідження «Модернізація економічного механізму освітньої галузі». Річ у тому, що теперішній економічний механізм досі, практично, функціонує на засадах марксистської теорії та планової економіки. За радянських часів цей механізм зводився до простого бюджетного фінансування, - решта джерел майже не розглядалися з ідеологічних міркувань, оскільки було задекларовано, що освіта має надаватись усім громадянам безплатно за рахунок бюджетних коштів. Відповідно до вищеназваних теоретичних засад, діяльність в освіті визнавалася такою, що не брала участі у створенні національного доходу. Саме такі ідеологічні рамки, практично, стримували ґрунтовні наукові дослідження основних економічних категорій (благо, власність, товар, вартість, ціна, доход, прибуток, попит - пропозиція, послуги тощо) у царині освіти. Нечисленні праці українських дослідників останніх років обмежувалися розглядом окремих питань, без урахування вимог комплексного підходу.

2. Слід неодмінно узгодити завдання й індикатори реформування, визначені для освіти Комітетом з економічних реформ при президентові України, із завданнями й індикаторами, які Україна зобов’язалася досягти у рамках Цілей розвитку тисячоліття, причому за форматом та методологічними підходами основою мають стати саме завдання й індикатори ЦРТ. Безумовно, їх слід значно розширити, доповнити, більше того - передбачити обов’язкову розробку таких завдань та індикаторів кожним регіоном, а в цілому по Україні конкретні значення індикаторів повинні формуватися як зведені. Зазначені конкретні показники мають бути визначені на основі демографічного прогнозу по кожному регіону.

3. Аналіз численних спроб поліпшити систему фінансування освіти і на цій базі підвищити рівень ефективності використання фінансових ресурсів переконливо свідчить: це можливо лише на основі створення на єдиних концептуальних засадах системи державних стандартів освітніх послуг. При пануванні ринкових відносин будь-яка послуга, яка виступає як товар, що оплачується чи із суспільних фондів, чи конкретним споживачем, повинна відповідати чітко сформульованим суспільним або приватним вимогам (стандартам).

На жаль, переважна більшість чинних законодавчо-нормативних документів у сфері стандартизації освітніх послуг не містить чітко визначених кількісних параметрів, що стає великою (а інколи - нездоланною) перепоною на шляху як удосконалення освітньої діяльності в цілому, так і модернізації економічного механізму галузі.

Державні стандарти освітніх послуг конче повинні містити перелік обов’язкових навчальних дисциплін з визначенням часу вивчення та у розрізі видів навчальних занять, переліки мінімального обсягу науково-методичного, матеріально-технічного та інших видів забезпечення навчального процесу. Лише обов’язкова наявність вищеназваних складових дасть змогу нарешті визначити обґрунтовану мінімальну вартість кожного року навчання і перейти до системи фінансування не утримання закладів освіти, а навчання учнів, студентів. До речі, це дасть змогу розв’язати і проблему співвідношення безоплатних та платних послуг освіти, - затвердженням запропонованих державних стандартів освітніх послуг держава повідомить своїм громадянам: усе, що входить до складу державного стандарту, оплачується державою, все, що не входить, - оплачується самими громадянами. І не треба буде весь час переглядати так званий перелік платних послуг освіти.

Отже, вважаємо, що слід найближчим часом затвердити постановою Кабінету міністрів України порядок розробки державних стандартів освітніх послуг та внесення змін до них, контролю за їх дотриманням.

4. На основі кількісних прогнозних показників вихованців дошкільних закладів, учнів шкіл і ПТНЗ, студентів, аспірантів, докторантів, слухачів післядипломної освіти на кожен прогнозний рік, відповідних державних стандартів освітніх послуг, слід розрахувати кількість працівників у галузі з обов’язковим наближенням до європейських показників навантаження, необхідні мінімальні вартісні показники навчання з урахуванням інтенсифікації та технологічних змін навчального процесу (зокрема комп’ютеризація, електронні підручники тощо), загальні обсяги фінансування в розрізі їх джерел (державний бюджет, місцеві бюджети, кошти юридичних і фізичних осіб) на відповідний рік. Це дасть змогу перевірити реальність сформульованих завдань реформування і, зокрема, підвищити, за нашими розрахунками, заробітну плату працівникам освіти вдвічі.

5. Слід розширити перелік ключових законопроектів, прийняття яких необхідне для реалізації реформи системи освіти. Перш за все внесення змін потребують практично всі «освітні» закони (хоча б через необхідність чіткіше виписати положення про державні стандарти освітніх послуг).

6. З огляду на кількість учасників (майже 35% від загального обсягу) та обсяги бюджетного фінансування (понад 20% від загальних видатків зведеного бюджету), що залучаються системою вищої освіти для забезпечення освітньої діяльності, вважаємо за доцільне пропозиції щодо модернізації її економічного механізму висловити окремо.

Найголовнішою відмінністю вищих навчальних закладів (ВНЗ) від інших закладів освіти є те, що їх освітня діяльність має в обов’язковому порядку здійснюватись одночасно з науковою та науково-технічною діяльністю, причому на базі найновіших наукових досягнень і розробок.

Як свідчить практика розвинених країн, тепер більшість наукових досліджень проводять великі колективи дослідників різних спеціальностей із використанням дорогого обладнання. Цілком природно, що така можливість є насамперед в університетів із їхньою значною кількістю науково-педагогічних працівників різних галузей знань. Переважна більшість університетів, котрі входять до 100 найкращих у світі, налічують у середньому 40-80 тис. студентів і 3-5 тис. науково-педагогічних працівників. Тим часом в Україні на початок поточного навчального року функціонувало 861 ВНЗ, у яких навчається 2,6 млн. студентів, тобто в середньому на один заклад припадає три тисячі студентів. Навіть якщо взяти лише ВНЗ ІІІ-ІV рівнів акредитації (350), то в них навчається 2,2 млн. студентів, або в середньому 6,4 тис. на один заклад. З огляду на такі умови, кафедри в українських ВНЗ - нечисленні, і проблемою є не лише створення ефективного наукового колективу, а й проведення засідання кафедри (хтось хворіє, хтось у відрядженні, відпустці тощо). У зв’язку з цим проблема укрупнення українських ВНЗ, незалежно від відомчого підпорядкування, потребує першочергового розв’язання.

На нашу думку, оптимальним шляхом може бути створення на базі державних і комунальних ВНЗ 24 регіональних університетів та 10-15 дослідницьких університетів із розширенням інтеграційних процесів наукових установ державних академій наук і ВНЗ. Залучення викладачів ВНЗ та студентів до наукових досліджень, а вчених наукових установ - до навчального процесу, спільне використання матеріально-технічної бази та фінансових ресурсів дасть змогу значно підвищити ефективність досліджень і якість підготовки фахівців. Для прикладу: у США понад 60% фундаментальних досліджень виконується в науково-дослідних центрах і лабораторіях університетів.

Сучасні ВНЗ одночасно здійснюють освітню, наукову і науково-технічну, видавничу, творчу, мистецьку, культурно-виховну, спортивну, оздоровчу, різноманітну виробничу, зовнішньоекономічну діяльність із залученням фінансових ресурсів із різних джерел, у багатьох із них бюджетні кошти не перевищують 50 відсотків. З огляду на це, визнання ВНЗ бюджетними установами суперечить дійсності, оскільки, згідно з Бюджетним кодексом України, «бюджетна установа - … установа… яка повністю утримується за рахунок відповідного державного чи місцевих бюджетів». Якби зазначена невідповідність обмежувалася лише невідповідністю в назвах, то великої біди не було б. Однак статус бюджетної установи за визначенням істотно обмежує можливості ВНЗ у використанні залучених фінансових ресурсів. Це цілком природно, оскільки держава, виділяючи бюджетні кошти на утримання бюджетної установи, справедливо визначає і докладне їх використання шляхом затвердження вищестоящим органом державного управління специфічних фінансових планів - кошторисів. Більше того, навіть кошти, залучені із небюджетних джерел, також входять до складу кошторису і без дозволу не можуть використовуватися ВНЗ самостійно. До цього слід додати, що суми заробітної плати працівників бюджетних установ встановлюються тільки урядовими постановами, і можливості збільшити їх на законних підставах самими керівниками ВНЗ практично немає.

На наше переконання, зміна статусу ВНЗ з бюджетної установи, яка фінансується на її утримання, на статус установи, яка отримує бюджетні кошти як плату за освітні послуги, дасть змогу значно підвищити ефективність використання фінансових ресурсів, самостійно встановлювати посадові оклади працівникам (розглядаючи нинішні посадові оклади як мінімальні), розв’язувати проблеми розвитку матеріально-технічної бази і взагалі вести повноцінну економічну діяльність.

Потребує вдосконалення і система державного замовлення на підготовку кадрів за державні кошти. Сьогодні держзамовлення, фактично, є конкретизацією використання бюджетних коштів, які виділяються тим чи іншим міністерствам і відомствам на утримання ВНЗ, у розрізі напрямів та спеціальностей підготовки. У свою чергу, міністерства і відомства розподіляють зазначені кошти (формально - у вигляді державного замовлення) серед підпорядкованих ВНЗ, керуючись насамперед не інтересами держави, а бажанням зберегти діючі ВНЗ.

Щоб зламати зазначену практику, слід визначати державними замовниками на підготовку кадрів для тієї чи іншої галузі або сфери суспільного життя ті органи державного управління, які відповідають за реалізацію конкретної державної політики, незалежно від того, є в їхньому підпорядкуванні ВНЗ чи немає. Так, наприклад, Мін’юст має визначати потребу всіх державних установ у фахівцях із права і виступати єдиним державним замовником на їх підготовку, МОЗ - на підготовку медичних працівників тощо. Розміщення держзамовлення має здійснюватися на конкурсних (тендерних) умовах серед ВНЗ, незалежно від відомчого підпорядкування і форми власності, що значно підвищить рівень ефективності та прозорості використання бюджетних коштів.

Запропонований перелік заходів не претендує на повну вичерпність - надто складною й суспільно чутливою є освітня діяльність. Проте реалізація вище викладених пропозицій дасть змогу істотно підвищити ефективність економічного механізму галузі, якість освітніх послуг і сприятиме досягненню задекларованої мети реформування системи освіти.