Енергетична стратегія України на період до 2030 року: проблемні питання змісту та реалізації

Цьогорічне прийняття Україною національної Енергетичної стратегії на період до 2030 року, яка затверджена розпорядженням уряду від 15 березня №145-р, має безумовну значущість в історичному та економічному контексті. Тривалий час Україна не мала стратегічної програми національного енергетичного розвитку, що негативно позначалося на формуванні та реалізації вітчизняної як енергетичної, так і загальноекономічної політики. Зі схваленням цього документа на початку 2006 року здавалося, що країна нарешті отримала довгоочікуваний дороговказ для державного регулювання енергетичного сектора в середньо- та довгостроковій перспективі.

Закономірно, що увага фахівців, зацікавленних проблемами розвитку українського паливно-енергетичного комплексу (ПЕК) акцентується на якісних характеристиках презентованої Мінпаливенерго основоположної стратегічної програми , — йдеться про адекватність визначених цілей, реальність сформульованих завдань і коректність механізмів їх реалізації, наукову обгрунтованість та взаємоузгодженість програмних індикаторів Енергетичної стратегії, їх корельованість з прогнозними показниками змін внутрішньої та зовнішньої економічної кон’юнктури. Адже змістовний аспект документа, в якому визначається стратегічних вектор енергетичного розвитку України, є одним з ключових факторів ефективності її енергетичної, галузевої та макроекономічної політики, а відтак – і фактором посилення національної конкуркентоспроможності та повноцінної інтеграції країни в європейський економічний простір.

Елементарний критичний аналіз змісту та програмних параметрів Енергетичної стратегії України на період до 2030 року дає підстави виокремити цілу низку проблемних питань, які в контексті цього документа не мають перспектив вирішення і говорять про низький рівень його якості та непридатність у практичному використанні — насамперед при ухваленні та впровадженні важливих рішень державної соціально-економічної, енергетичної та екологічної політики.

Стратегічні орієнтири, закладені в основному енергетичному документі України, справляють враження дуже амбітних декларацій, а запропоновані для їх реалізації механізми в більшості не лише не мають необхідного фінансового підгрунття, але й об’єктивних причин (серед них – недостатній рівень інституціонального, технологічного та фінансово-економічного розвитку ПЕК, низька інноваційна активність енергомістких галузей економіки, несприятливі внутрішні інвестиційні умови, підвищення вимог екологізації виробництва тощо) є недієвими принаймні в середньостроковому періоді. Загалом прийняту Енергетичну cтратегію можна назвати неадекватною як ресурсним можливостям, так і потенційним потребам (не лише енергетичним, але й екологічним та ін.) українського суспільства, оскільки і ті, й інші визначені в документі не достатньо системно та коректно.

На наш погляд, причина наявності суттєвих проблемних питань змісту та реалізації національної Енергетичної стратегії на період до 2030 року (ми зупинимося на них детальніше) полягає в тому, що при її підготовці було порушено базові принципи розробки державних програмних документів стратегічного характеру. А саме: принцип системності розробки, принцип комплексності розгляду проблем, принцип узгодженості структурних складових, принцип обгрунтованості розрахункових параметрів, принцип реалістичності задекларованих механізмів реалізації державної стратегії (виходячи з ресурсних можливостей країни).

Відсутність системного підходу в розробці вітчизняної Енергетичної стратегії виявляється в кількох аспектах. Насамперед — в ігноруванні взаємообумовленості параметрів енергетичної та економічної систем і, відповідно, у використанні некоректних прогнозів соціально-економічного розвитку країни. Аби підтвердити відсутність розуміння розробниками документа ролі енергетичного сектора у макроекономічному зростанні країни, з одного боку, та вплив макроекономічної кон’юнктури на попит на товарну продукцію та інвестиційні можливості паливно-енергетичного комплексу — з іншого, доцільно навести такий приклад.

Зважаючи на виклики національній безпеці, що постали перед Україною в 2005 році внаслідок непрофесійної енергетичної політики, зокрема щодо балансового забезпечення країни імпортними енергоресурсами, рефреном у затвердженій Енергетичній стратегії звучить теза про неухильну цінову лібералізацію на внутрішніх ринках енергоресурсів в найближчі два-п’ять років (причому йдеться про поступове наближення до середньосвітових чи середньоєвропейських цін). Очевидно, ця прогнозована цінова динаміка на вітчизняних ринках енергоресурсів і враховувалася розробниками документа при розрахунку показників галузевого та валового випуску продукції в Україні на прогнозний період. А в презентованій суспільству Стратегії енергетичного розвитку держави прогнозується, що протягом 2005—2010 років реальний ВВП України щороку зростатиме за базовим сценарієм — на 5,3%, а за песимістичним — на 3%.

Проте такі припущення є суперечливими за своєю економічною суттю: загальновідомо, що цінові енергетичні шоки передусім впливають на рівень витрат виробництва і скорочують його конкурентоспроможність, тобто призводять до економічної рецесії чи призупинення темпів зростання ВВП. Саме це й спостерігається в Україні зараз: низькі темпи зростання економіки в 2005 році (2,6%) пов’язують у тому числі і з бензиновою кризою та підвищенням цін на електроенергію. А такі само низькі темпи приросту ВВП в першому кварталі 2006 року (2,4%) та відносне скорочення промислового виробництва — очевидний наслідок значного зростання цін з початку 2006 року для вітчизняних промислових споживачів на природний газ (на 30%, до 548 грн. за 1000 кубометрів), його транспортування (на 41%), а також на електроенергію. Чимало експертів очікують, що за підсумками 2006 року буде зафіксовано спад ВВП, і цей прогноз не видається надуманим, враховуючи перспективи подальшого зростання цін на імпортований Україною природний газ та зумовлене цим (одночасно з дією інших чинників) відповідне розкручування інфляційної спіралі.

Як бачимо, навіть песимістичний сценарій динаміки ВВП, що його наведено в аналізованому стратегічному документі, не відповідає реаліям розвитку української економіки вже на поточному етапі. Це говорить про некоректність визначення національних обсягів споживання енергоресурсів на галузевому та секторному рівні, а відтак — і необхідного обсягу їх пропозиції, тобто засвідчує недостовірність балансових індикаторів енергозабезпечення та енергоспоживання в Україні на період до 2030 року, на яких, власне, і грунтується Енергетична стратегія.

На нашу думку, прогнозування макроекономічних показників потреби України в паливно-енергетичних ресурсах, що закладені у вітчизняну Енергетичну стратегію, базується на малоймовірному припущенні. А саме — на сценарному припущенні щодо формування у 2006—2020 роках підвалин постіндустріальної інноваційно-орієнтованої моделі розвитку України, а протягом 2021—2030 років — завершення її переходу до постіндустріального суспільства. За обгрунтуваннями науковців, наша країна за основними критеріями перебуває на рівні третього технологічного укладу з елементами четвертого (провідні технології авіа-, суднобудування, металургії, виробництво складових космічної техніки), тоді як постіндустріальні країни переважно мають п’ятий технологічний уклад (провідні інформаційно-комунікаційні технології) з елементами шостого (біо- та нанотехнології). Для України, яка й досі цілеспрямовано не створює мережі науково-промислових інноваційних осередків (кластерів) і взагалі офіційно не сформулювала власної інноваційної стратегії, за 15—20 років кардинально змінити структуру економіки, зробити стрибок через два технологічні уклади практично неможливо. А відтак декларативного характеру набуває цільовий орієнтир Енергетичної стратегії щодо скорочення протягом періоду її дії енергоємності національного виробництва вдвічі, оскільки досягнути його можна винятково за рахунок ефективної структурно-технологічної трансформації української економіки.

Складно очікувати ефективності державної енергетичної політики, що сформована на основі хибних кількісних параметрів. І в цьому контексті стає недосяжною кінцева стратегічна мета прийняття зазначеного документа — посилення національної енергетичної безпеки та конкурентоспроможності України. Тому постає закономірне питання щодо коефіцієнта корисної дії такого енергетичного дороговказу, і, сподіваємося, воно не стане риторичним.

Запорукою ефективності державного регулювання є його системність і цілісність, адже неможливо отримати позитивні результати від впровадження державної політики в окремо взятій енергетичній сфері — без її логічного узгодження з параметрами окремих складових та соціально-економіко-екологічної системи загалом та її окремими складовими. Безсистемність розробки схваленої урядом Енергетичної стратегії виявляється ще й у тому, що цей програмний документ, на основі якого має формуватися вітчизняна енергетична політика в середньо- та довгостроковій перспективі, абсолютно не враховує кількісних стратегічних орієнтирів інших визначальних видів державної політики: структурної, галузевої, науково-технічної, податкової, грошово-кредитної, антиінфляційної, соціальної, екологічної. Звичайно, це можна пояснити елементарною відсутністю в Україні програмно затверджених засад і прогнозних показників реалізації більшості з перелічених напрямів державного регулювання. Але ж неприпустимо вибудовувати національну енергетичну політику, не знаючи відповідей на такі ключові питання: яка кількість населення та робочої сили в галузевому розрізі прогнозується на визначену перспективу; які заплановані технологічні та макроструктурні зрушення очікуються; які конкретні цінові параметри енергоресурсів визначатимуть рентабельність вітчизняного виробництва; який рівень податкового навантаження та бюджетного дотування передбачено для ПЕК; на яку ціну внутрішніх і зовнішніх кредитів повинні орієнтуватися його господарюючі суб’єкти; яких стандартів енергоефективності та екологічності мають дотримуватися підприємства різних галузей української економіки. Під час аналізу положень національної Стратегії енергетичного розвитку на період до 2030 року з’являється стійке переконання, що відповідей на ці питання в її розробників немає.

Чудовий приклад системного підходу до створення програмної основи стратегічного енергетичного розвитку (єдиний для всіх країн-учасниць) демонструє Євросоюз. На сьогодні в ЄС ця основа складається з кількох послідовно прийнятих, узгоджених і взаємодоповнюваних Зелених книг: «На шляху до Європейської стратегії безпечного енергозабезпечення» (2000 р.), «Енергетична ефективність — або виробляти більше з меншими затратами» (2005 р.) та «Європейська стратегія сталої, конкурентної та безпечної енергетики», яка прийнята на початку 2006 року як обгрунтування нової енергетичної політики ЄС.

Чомусь у вітчизняній Енергетичній стратегії як взірець згадується лише останній документ, хоча він змістовно пов’язаний з двома першими і сукупно ці документи обгрунтовують цілісність і внутрішню системність цілей макророзвитку в рамках тріади «енергетичний сектор – енергозабезпечення – енергоефективність».

Системність підходу Євросоюзу до окресленої проблеми забезпечується також і за рахунок того, що завдання програм енергетичного розвитку підпорядковуються цілям ієрархічно більш пріоритетного макроекономічного поступу. Так, самостійна програма «Розумну енергію — Європі» реалізується у складі діючої Рамкової програми ЄС з конкурентоспроможності та інновацій на 2007—2013 роки. На жаль, в Україні застосування такого підходу — завдання майбутнього, а не поточного моменту.

Порушення принципу комплексності розробки Енергетичної стратегії України на період до 2030 року має дві характерні ознаки:

1. Нескоординованість міжгалузевого розвитку як паливно-енергетичного комплексу, так і національної економіки загалом.

Наведу кілька наочних прикладів.

Перший. Стратегією енергетичного розвитку держави передбачено запровадження альтернативного нині діючому механізму ціноутворення на вугільну продукцію, причому орієнтованого на рівень світових цін на відповідні марки вугілля. В 2005 році вони становили відповідно 110 дол. за тонну коксівного вугілля та 50 дол. — за тонну енергетичного. Однак при цьому розробники документа не оцінили як очікуваного ефекту від зміни цін на електроенергію та металопрокат, котрі є «вхідними» для вітчизняних підприємств тієї ж вугільної промисловості, так і відповідного підвищення рівня збитковості цих підприємств, що покривається за рахунок бюджету.

Другий. Стратегічно визначено зростання українського експорту електроенергії до 2010 року в 1,5 разу — з нинішніх 8 до 11,4 млрд. кВт·год. При цьому у відповідному розділі Енергетичної стратегії чітко охарактеризовано критичний стан вітчизняної електротранспортної інфраструктури: у складі магістральних електричних мереж 34% повітряних ліній напругою 220—330 кВ мають понад 40 років експлуатації, а 76% основного обладнання трансформаторних електропідстанцій уже повністю апрацювали свій розрахунковий технічний ресурс. Оновлення інфраструктури за чотири роки, необхідне для зазначеного нарощування експорту електроенергії в Європу, є малоймовірним, особливо за умови очевидного дефіциту інвестиційних коштів у НЕК «Укренерго» та енергопостачальних компаній.

2. Неврахування комплексних взаємозв’язків і впливів функціонування ПЕК на інші сфери суспільного життя, насамперед екологічну, також засвідчує відсутність виваженого комплексного підходу до розробки аналізованої Енергетичної стратегії. В ухваленому документі відсутні як кількісні індикатори екологічного навантаження діяльності ПЕК та інших енергозатратних секторів економіки, так і критерії оцінки вартісного масштабу запропонованих до реалізації до 2010 року «мало- і частково середньовитратних заходів екологізації української енергетики».

Відсутність належної кількісної оцінки екологічної складової у Стратегії енергетичного розвитку України не відповідає ані європейським засадам формулювання національної енергетичної стратегії, ані принципам моделі сталого розвитку (на які спираються, за їх твердженням, розробники українського стратегічного документа).

Окремо слід зупинитися на прикладах недотримання принципів узгодженості структурних складових і обгрунтованості розрахункових параметрів при формулюванні Енергетичної стратегії України на період до 2030 року.

По-перше, Стратегія передбачає чіткий пріоритет і динамічний розвиток вітчизняного атомно-промислового комплексу. Досягти цього планується шляхом побудови до 2030 року ще 20, окрім діючих, енергогенеруючих блоків (нових і зведених на вже діючих експлуатаційних майданчиках). Водночас створення власного ядерно-паливного циклу Україною за цей період не передбачається через жорстку монополізацію світового ринку виробництва ядерного палива. Відтак з часом дедалі більше зростатиме вітчизняний імпорт цього енергоресурсу для АЕС, що свідчить про надто високу оптимістичність стратегічно визначених планів скорочення рівня енергозалежності України з нинішніх 55 до 11% у 2030 році.

По-друге, досить важко обгрунтувати заплановане в Стратегії зростання обсягів споживання електроенергії населенням України протягом 2005—2010 років на 10%, а до 2030-го — в 3,5 разу. Особливо якщо припустити одночасну реалізацію енергозберігаючих заходів у секторі домогосподарств і збільшення внаслідок подальшої газифікації споживання ним природного газу та врахувати той факт, що за офіційним демографічним прогнозом кількість населення України до 2015 року скоротиться до 44,5 млн. чол., а до 2050 року — до 35 млн. чол.

По-третє, специфічну логіку має й одночасне декларування розробниками поданого проекту Національної енергетичної стратегії діаметрально протилежних завдань: зростання споживання вугілля вітчизняними теплоелектростанціями протягом 2005—2010 років на 22% та зменшення техногенного навантаження на довкілля. Теплова енергетика традиційно має найбільшу частку екологічно шкідливих вуглецевих викидів, а українські ТЕС у вказаний період продовжуватимуть генерувати екологічні ризики (зважаючи на їх технічний стан та хронічну відсутність інвестиційних ресурсів для технологічної модернізації).

Окресливши лише основні проблемні питання змісту Енергетичної стратегії України на період до 2030 року, слід зазначити і основні складнощі її реалізації. А саме такі два проблемні моменти:

— визначення нереальної загальної величини фінансових ресурсів, необхідних для впровадження Енергетичної стратегії (понад 1 трильйон грн.), зважаючи на недостатність власних інвестиційних коштів підприємств ПЕК і складність залучення міжнародних кредитів під відповідні проекти;

— неврахування такого визначального елемента, як створення необхідних інституціональних умов, що сприятимуть впровадженню конкурентних засад функціонування господарюючих суб’єктів у національному енергетичному секторі — одному з тих, де сконцентровано більшість природних монополій.

Потенційно низький рівень ефективності будь-яких механізмів реалізації Енергетичної стратегії України до 2030 року пов’язаний знову ж таки із недосконалістю змістовного наповнення цього документа. Жоден механізм не діятиме повноцінно за умови відсутності необхідного інституціонального середовища в енергетичній сфері. Абсолютно незрозуміло, яким чином планується досягти задекларованого енергетичного прориву України, якщо Енергетичною стратегією не передбачається створення досі не сформованих та розбудови до рівня повноцінності функціонуючих внутрішніх ринків енергоресурсів.

Так, у стратегічній енергетичній програмі згадуються подальші напрями розвитку вітчизняного Оптового ринку електроенергії, скопійовані з Концепції функціонування та розвитку Оптового ринку електричної енергії України, яка була затверджена урядом ще в листопаді 2002 року. Водночас абсолютно не приділено уваги — не визначено цілей та адекватних поточній політичній і економічній кон’юнктурі механізмів їх досягнення — створенню Ринку природного газу та Єдиного оптового ринку вугілля України.

Крім того, на нашу думку, в Енергетичній стратегії України неадекватно викладено підходи до формування такої структури, як інститут ефективного державного управління в енергетичній сфері. Комплексне та узгоджене на міжгалузевому рівні регулювання розвитку ПЕК асоціюється насамперед з відсутністю функціональної розпорошеності та множинності органів центральної виконавчої влади, що призводить до посилення бюрократизації, дублювання окремих функцій і зниження рівня їх функціональної відповідальності. Саме такі негативні наслідки мало створення НАК «Енергетична компанія України», яка продовжує функціонувати, незважаючи на зауваження президента України щодо правомірності її створення та доцільності подальшого функціонування; поділ Мінпаливенерго України на два профільні міністерства в 2005 році; ліквідація Держкоменергозбереження і створення Національного агентства з питань забезпечення ефективного використання енергоресурсів (яке мае обмежені повноваження), а також де-факто ліквідація незалежного статусу НКРЕ.

У діючій Енергетичній стратегії України міститься певне інституціональне ноу-хау, яке стосується створення в процесі реформування в ПЕК публічних акціонерних компаній з такими ключовими ознаками, як прозорість діяльності та вільний обіг акцій компаній на фондовому ринку. Сумнівність цієї стратегічної пропозиції зумовлена тим, що вона подана без будь-якого врахування специфіки перехідних економік пострадянського простору, де фінансові ринки є досить слабкими і спостерігається високий рівень тіньової економіки та корупції.

Резюмуючи викладене вище, слід зазначити, що наразі схвалену на урядовому рівні Енергетичну стратегію України на період до 2030 року можна вважати не амбітним, як вважають її розробники, а швидше, абстрактним програмним документом. Його відповідна корекція для переходу в площину реальності буде пов’язана передусім з вирішенням сформульованих проблемних питань змісту та реалізації державної Енергетичної стратегії. Спираючись на аргументи, викладені в статті, ми маємо тверде переконання, що стратегічні енергетичні вектори, хибно визначені урядом сьогодні, за жодних умов не зроблять Україну економічно сильною та екологічно безпечною державою для своїх громадян у майбутньому.