Земля без органу

В екстазі безоглядного реформування, дерегуляції та вдаваної боротьби з корупцією влада втрачає надважливі органи державного управління. Конкретно - у сфері земельних відносин.

Кабмін реорганізував Держземагентство у Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру, підпорядкувавши її виключно Міністерству регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства. Мало того, що під час пертурбаційного маневру у назві нового органу згубили слово "земля", яке є визначальним серед функцій Держземагентства. Акробатизм із вивіскою призвів до того, що МінАП втратило право реалізовувати державну політику у сфері земельних відносин, що відомство робило через агентство.

Власне, такому правовому нігілізму вже не дивуюся. Бо, судячи з Програми діяльності Кабінету міністрів, схваленої Верховною Радою 11 грудня 2014 р., однією з наріжних засад діяльності коаліційного уряду є "нова продовольча політика". А в ній - "підготовка до проведення земельної реформи". Якщо навіть і так, то "першопрохідці" починатимуть її з хаосу.

Передусім, заради історичної справедливості, нагадаю сучасним реформаторам-імітаторам: земельна реформа стартувала15 березня 1991 р. Саме цього дня набув чинності Земельний кодекс Української РСР від 18 грудня 1990 р. за №561-XII, згідно з яким усі землі стали об'єктом земельної реформи. Сподіваюся, хоч не переплутаєте, при якому президентові… І ніхто її не призупиняв і не рапортував про успішне завершення.

Для здійснення земельної реформи відповідно до постанови Верховної Ради Української РСР від 18 грудня 1990 р. "Про земельну реформу" було створено Держкомзем, який підпорядковувався безпосередньо Кабінету міністрів. У черговому реорганізаційному запалі комітет перетворили на Держземагентство, але вже під дахом Мінагрополітики. Статус його зріс, як і кількість працюючих: із 6200 чоловік (центральний апарат разом із територіальними органами) до 11300. І от чергове перелицювання: із Держземагентства - у Державну службу з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

Чому урядовці так легковажно розпрощалися із Держземагентством? Воно що, вповні виконало свою місію? У нас доконечно розмежували землі державної та комунальної власності, консолідували землі сільськогосподарського призначення? Чи створили бездоганний державний земельний кадастр?

Я погодився б із зайвістю такого органу, якби Україна була пустелею. Так ні ж! За площею орних земель Україна посідає перше місце у Європі (без Росії) - 32,5 млн га, на другому - Франція (18,5 млн) і на третьому - Іспанія (12,7 млн га). Так, у деяких країнах відсутні центральні органи управління землею. У Німеччині, приміром, функціонує система федеральних земель. А невеликі країни обходяться без держкомземів і держземагентств: із цими функціями успішно справляється міністерство юстиції або міністерство внутрішніх справ. У Китаї ж серед 20 міністерств є і Міністерство сільського господарства, і Міністерство земельних та природних ресурсів.

"Порівняв!" - скажете. Загальна площа Китаю - 958,6 млн га, України - 60,3 млн. Між тим за відсотком орних земель до загальної площі (54,6%) ми випереджаємо Індію, США і Казахстан. Перші! І треті у світі за ще одним показником - площею ріллі на особу! А от за системою управління землею лідерство Україні не світить.

Незаперечна істина: землями державної власності повинні розпоряджатися органи виконавчої влади, а комунальної власності - органи місцевого самоврядування. А що ж насправді?

Закон України від 6 вересня 2012 р. "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" передбачає, що з 1 січня 2013 р. землі державної та комунальної власності в Україні вважаються розмежованими (тут і далі виділення автора.- В.Ч.). Однак за статистичною звітністю Держземагентства, на початок нинішнього року площа земель комунальної власності в країні становить лише 12,6 тис га, а площа земель державної власності - 28,9 млн га. Звідси висновок: земель державної та комунальної власності практично досі не розмежовано, бо площа земель територіальних громад сіл, селищ, міст повинна бути принаймні в 300 разів більшою.

Право власника (володіння, користування, розпорядження) землі виникає лише після державної реєстрації цього права. Але оскільки у державному та місцевих бюджетах відсутні кошти на проведення реєстрації речових прав на земельні ділянки державної та комунальної власності, то й власне процес у повному обсязі гальмується. Ради, як і органи державної влади, не в змозі розпоряджатися землями, право на які не зареєстровано. І такий стан справ може розтягтися на десятиліття.

Намарно сподіватися, що децентралізація автоматично розв'яже цю проблему. Необхідна децентралізація самої земельної служби держави. Так, на місцевому та регіональному рівнях органи місцевого самоврядування стануть основними органами з регулювання земельних відносин. А от робота центрального органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів повинна зосереджуватися на вдосконаленні земельного законодавства, розробці стандартів, правил і норм у сфері землеустрою та охорони земель, організації ведення радами державного земельного кадастру, здійсненні землеустрою, забезпеченні державного контролю землекористування.

Керівництво Держземагентства, відрапортувавши про створення та апробацію Державного земельного кадастру, ходило в героях. Сиру і брехливу кадастрову карту хтось зопалу назвав національною, хоча вона базується на… радянській системі координат.

Секретну систему координат СК-42, розроблену під час війни, у 1963 р. спотворили, зсунувши осьові меридіани на півградуса. Тоді, у період ядерного протистояння, "мирна" система координат так заплутувала ворога. Водночас через викривлену СК-63 у народногосподарському будівництві та земельній сфері також припускалися похибок.

Вітчизняні фахівці розробили точну систему координат - УСК-2000. Та щоби перейти на неї, треба перерахувати всі координати по-новому. Процес тривалий і витратний. Отож краще спішно, але з відхиленням до шести метрів. Тому й українські снаряди у зоні АТО лягають неточно, оскільки навідники послуговуються усе тими ж "мирними" картами СК-63. А виною усьому - розрекламована Держземагентством кадастрова система - найвідсталіша, яка з точки зору основ геодезії нічого не варта. Про те, як вона уживається із місцевою системою координат, годі й говорити.

Якщо напрацьований земельний кадастр - неперевершений витвір, навіщо його втаємничувати? Тим більше стаття 36 Закону "Про Державний земельний кадастр" вимагає оприлюднити на офіційному сайті Держземагентства межі адміністративно-територіальних одиниць, кадастрові номери та межі земельних ділянок, їх цільове призначення, розподіл земель між власниками та користувачами (форма власності, вид речового права), нормативну грошову оцінку земель і земельних ділянок…

Із часу прийняття закону скоро мине чотири роки. За цей відтинок стаття 36 так і залишилася нереалізованою. Ми продовжуємо шелестіти паперами: витягами з Державного земельного реєстру про земельну ділянку, довідками, копіями з кадастрової карти (плану) та іншої картографічної документації…

Щоб полегшити наші поневіряння, активізувалися посередники, котрі надають "індивідуальні кадастрові послуги". Хоча ці осередки поборів можна ліквідувати одним махом, запровадивши електронний документообіг. Без походеньок кабінетами і витрачання грошей.

Та найбільшим гальмом у запровадженні кадастрової системи є подвійний характер реєстрації об'єктів нерухомого майна - земельних ділянок: у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, а також у Державному земельному кадастрі.

Запроваджена так звана державна реєстрація земельних ділянок не несе будь-яких суспільно-правових функцій, і її існування можна пояснити лише комерціалізацією кадастрових процедур.

Якщо ми вже звикли за кожним чиханням поглядати на Європу, то назвіть бодай одну країну, де прижилася аналогічна дуалістична система реєстрації земель. Жодної! Навіть у СНД не знайдете… А на практиці обласні, міські, районі державні адміністрації та органи місцевого самоврядування фактично позбавлені функцій щодо участі та забезпечення контролю за веденням земельного кадастру.

Їх не допустили навіть до користування кадастровими відомостями у режимі читання. Водночас цим правом наділені банки, нотаріуси, сертифіковані спеціалісти та органи з державного контролю за землекористуванням. Ведення кадастру повністю монополізовано державними земельними органами.

"Давно час було ліквідувати цей корупційний орган!". Я спрямував би гнівні стріли в інші мішені: треба гнати в три шиї хапких на руку чиновників Держкомзему і Держземагентства, які безчестять відомство. Хіба у положенні про нього закладали корупційні підвалини? Ні!

Моя земельна ділянка, завдячуючи "бездоганному" державному кадастру, на три метри залізла на сусідню. Ні моєї вини, ні сусідової у тому немає. Але щоб внести зміни у документацію, треба офіційно сплатити 160 грн. Столичні клерки придумали "пилосос" для поборів: для того, щоб увійти у систему реєстру, потрібен такий собі ключ - код. Пхаєшся за ним у Київ, ощасливлюєш чиновника таксою - 100 дол. і радієш відновленій справедливості.

Корупція у земельній сфері - це не локальна пухлина, а численні метастази. За оцінкою фахівців, її рівень у дозвільній діяльності та погоджувальних операціях із землекористування сягає 80%. Земельні відносини - це болячка державного управління і суспільства. Куди не кинь - усюди треба корчувати: у сфері розпорядження земельними ресурсами, приватизації земельних ділянок, одержання дозволів на розробку землевпорядної документації, погодження та затвердження проектів землеустрою, реєстрації земельних ділянок і прав на них, встановлення розмірів орендної плати, оцінки земельних ділянок, плати за землю…

Не орган вибудовував різноманітні корупційні схеми, а конкретні особи, знайти яких не так уже й складно. Було би бажання… Бо у кожної лазівки у чинному законодавстві, нормативно-правових актах є конкретний автор чи група авторів. Інша річ, що депутати якось мляво і неохоче ламають очевидні земельні корупційні схеми, які, ймовірно, збагачують і їх самих. Чиї голоси лунають про те, щоби частину селища Коцюбинське "відписати" з Києва на область, аби "нові люди" могли посеред лісу споруджувати "хатинки"?!

Учені-земельники налічили до 140 статей у чинному законодавстві, які сприяють корупції. Невже так важко спростити процедуру відведення земельних ділянок, скасувати дозволи на розробку документації із землеустрою, оці запаморочливі побігеньки по погоджувальних інстанціях? Як довго ще існуватимуть пільги щодо сплати земельного податку? Коли врешті-решт встановлять конкретні ставки орендної плати залежно від цільового призначення земельних ділянок?

Розумію: безоплатна приватизація земельних ділянок державної та комунальної власності - це один із засобів тіньового перерозподілу земель. Але ж через суцільну заборону близько 850 тис. земельних ділянок у колективних садах залишаються неприватизованими! А якщо у село переїхала на постійне проживання родина без доларів за пазухою і намірилася будувати власне житло? Вона має право безоплатно одержати земельну ділянку під забудову, чи ми й далі плодитимемо соціально незахищених у сільській місцевості?! Щоб усунути ці пороги, варто лишень трансформувати правову норму, диференціювати категорії громадян і види використання ділянок.

Припустімо, разом із Держземагентством ми знищили корупційне кубло. Та чи не заворушиться воно у новому відомстві - Держгеокадастрі? Побоювання небезпідставні, оскільки кадрів до цієї структури добирають… колишні люстровані керівники та юристи реорганізованого Держземагентства.

А тепер поблукаємо хронологічно-законодавчими лабіринтами. 20 січня 2015 р. на сайті Держземагентства з'явилися проекти - постанови Кабінету міністрів України та положення про Держгеокадастр. Їх розробники запрошували компетентних і зацікавлених до 1 лютого подати свої зауваження та пропозиції щодо функціонування нового органу.

Можливо, хтось із круточолих і подумував внести свіжий струмінь у діяльність допоки незвичної абревіатури, одначе уряд випередив їх. Не дочекавшись завершення терміну подання пропозицій, Кабмін 25 січня спішно затвердив положення, мотивуючи свої дії "оптимізацією системи центральних органів виконавчої влади".

Якщо оптимізацією управлінського впливу держави на розвиток земельних відносин і земельної реформи урядовці вважають жонглерство із вивіскою, у результаті чого домінуючою відтепер стає "геодезія", а не "земля", то тоді я, даруйте, головний землемір країни. Найімовірніше, якийсь мудрагель вирішив, що головне завдання влади - клепати виписки із кадастру. Тому й прирівняли Держгеокадастр до організацій, що надають адміністративні послуги фізичним та юридичним особам, і назвали державною службою.

Без зміни штатного розпису, розширення чи звуження повноважень, із наявними правами та обов'язками "реорганізоване" Держземагентство випурхнуло з-під крила Мінагрополітики і пригрілося у Мінрегіонбуді. Така, здавалося б, мирна міграція спричинила бедлам у чинному законодавстві. Згідно зі змінами до положення про Міністерство регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства воно забезпечуватиме формування державної політики у сфері земельних відносин. Проте повноваження в останній, як і в сферах землеустрою, кадастру, охорони земель, законодавчо не врегулювали.

Зовсім обділеним виявилося Мінагрополітики, яке, по суті, втратило управлінські віжки за використанням та охороною земель сільськогосподарського призначення. Фактично Держгеокадастр - центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовує і координує Кабінет міністрів через віце-прем'єра - міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства.

Водночас пропозиції щодо формування державної політики з використання та охорони земель сільськогосподарського призначення Держгеокадастр вноситиме на розгляд міністра аграрної політики та продовольства. Отже, буде підзвітним і МінАП. Подвійне підпорядкування - це, по суті, діяльність між молотом і ковадлом, які не знатимуть зупину через відмінність підходів в управлінні земельними ресурсами.

Функції Держгеокадастру щодо використання та охорони всіх земель, у тому числі і сільськогосподарського призначення, не є предметом діяльності Мінрегіонбуду. Таким чином, останній не буде їх координувати та контролювати. А Мінагрополітики не матиме повноважень щодо використання та охорони земель сільськогосподарського призначення, які займають три чверті території держави. Ні повноважень, ні кадрів, які у повному складі перейшли до Мінрегіонбуду. А для формування департаменту у центральному апараті МінАП та територіальних органів в областях не передбачена навіть лімітована чисельність працівників.

Як результат, у системі повноважень органів виконавчої влади виникнуть прогалини, які негативно позначаться на якості та ефективності управлінської діяльності у галузі використання та охорони земель.

Є й ті, хто радіє цим змінам: це картографічно-геодезична спільнота. Вона сприймає їх як відновлення справедливості. 2012-го Державну службу геодезії, картографії та кадастру ліквідували і підпорядкували Мінагрополітики та Держземагентству. Тепер відновлена служба, на думку провідних геодезистів, упритул займеться впровадженням Державної геодезичної базової системи координат УСК-2000 у всіх видах топографо-геодезичних, картографічних і кадастрових робіт.

Власне, тим, чим свого часу знехтували Держкомзем і Держземагентство, презентуючи калічний геоінформаційний ресурс - кадастрову карту. Плід майже 20-річного відбору геопросторових даних про земельні ділянки в Україні! Ми вперше побачили, в якому занедбаному стані перебуває офіційна кадастрова інформація через численні помилки у розташуванні та конфігурації земельних ділянок, численні накладки та розриви.

У геодезистів - свої аргументи. Цікаво, з яким умислом патріотичний прем'єр із командою ліквідував центральний орган виконавчої влади, що реалізовує державну політику у сфері земельних відносин? Либонь засвербіли руки по-новому переміряти українську землю і розставити свої точки координат? Ну що ж, аршин вам у руки!