Які СЕЗи потрібні Україні?

Після внесення змін до Податкового кодексу щодо функціонування спрощеної системи оподаткування, обліку та звітності залишилося невирішеним у сфері податкового законодавства України останнє фундаментальне питання - функціонування спеціальних економічних зон (СЕЗ). Позиція розробників ПКУ така: оскільки в результаті зниження номінальних ставок ключових національних податків податкове навантаження на економіку України буде одним із найнижчих в Європі, то, відповідно, немає сенсу надавати додаткові податкові преференції - інвестори, мовляв, і так прийдуть. Таке переконання видається не зовсім обгрунтованим і може обернутися для України втратою значного обсягу інвестицій. Справді, номінальні ставки в європейських країнах сьогодні дещо вищі, ніж будуть в Україні після остаточного зниження податку на прибуток до 16%, ПДВ - до 17%, а також вірогідного зменшення навантаження на фонд оплати праці для роботодавців у разі здійснення пенсійної реформи. Водночас для інвестицій, передусім у високотехнологічні галузі економіки, в країнах ЄС функціонують особливі фіскальні режими, проти яких Україна навіть із найнижчими номінальними ставками апріорі не є конкурентоспроможною.

Ухвалення Податкового кодексу сприяло утвердженню в Україні відносно нейтральної податкової системи. За виключенням досить обмеженого кола галузей, яким надано тимчасові пільги з ПДВ і податку на прибуток, та преференцій для малого бізнесу податкова система не містить інших пільгових режимів. Не сказано в ПКУ і про податкові пільги для спеціальних економічних зон. Загалом чомусь вважається, що із набуттям кодексом чинності СЕЗ як такі було ліквідовано. Насправді Закону України «Про загальні засади створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон», який було ухвалено ще 1992 року, ніхто не скасовував, як не скасовував і законів про утворення окремих СЕЗ.

Натомість ПКУ позбавив їх більшості податкових преференцій, залишивши лише пільги зі сплати ввізного мита на обладнання, яке не виробляється в Україні, і тільки для учасників 17 технологічних парків. Оче­видно, що це не найбільш витратна стаття для інвесторів. Як наслідок, сьогодні склалася досить парадоксальна ситуація: практично жодних економічних стимулів у межах СЕЗ підприємства не мають, проте змушені піддаватися додатковим перевіркам щодо дотримання умов реалізації інвестиційних проектів. Через це компанії, які розвивали бізнес у СЕЗ, намагаються або перевести свою діяльність під загальний режим, або, що буває частіше, піти з такої країни, де влада в один день може пообіцяти певні пільги для розвитку, а на наступний - без будь-якої компенсації та пояснень їх повністю ліквідувати.

Сьогодні в Україні поняття «Спеціальна економічна зона» повністю дискредитоване і асоціюється у більшості громадян, як правило, з колосальними податковими пільгами, корупцією і втраченими бюджетними коштами, на яких зробив статки не один десяток псевдобізнесменів. Така практика справді мала місце, хоча є приклади і досить успішних проектів, які дійсно дозволили залучити інвестиції в високотехнологічні виробництва та створити робочі місця. Через негативний відтінок будь-які ініціативи щодо запровадження спеціальних режимів економічної діяльності намагаються представляти окремо від закону про СЕЗ. Зокрема, Закон України «Про спеціальний режим інноваційної діяльності технологічних парків» жодного разу не посилається на нього (і взагалі не згадує про СЕЗ), хоча технопарки є одним із найпоширеніших видів СЕЗ.

У лютому на розгляд Вер­ховної Ради було винесено за­конопроект, який пропонує формалізувати в окремий режим економічної діяльності ще один вид СЕЗ - індустріальні (промислові) парки. Його ініціатором виступили представники і влади, і опозиції, тому здавалося, що існує певний консенсус стосовно цієї ідеї. Але сам проект містив украй дискусійні норми, тому згодом був знятий з розгляду парламенту. Шкода, що досить перспективну ідею можна втратити через те, що колись її було некоректно застосовано в Україні, та через те, що законодавці не можуть чітко і зрозуміло для суспільства донести її суть і потенціал. Між тим видається, що саме індустріальні парки є найбільш дієвим і ефективним механізмом залучення інвестицій в Україну.

Про причини поширеності індустріальних парків

Індустріальні парки є одними з найпоширеніших видів СЕЗ, що створені як в економічно розвинених країнах, так і в країнах, що розвиваються. Більшість країн, які є сусідами України, тобто прямими конкурентами за інвестиції в регіоні, також активно розвивають систему індустріальних парків. Слід зазначити, що у європейських і російських індустріальних парках умови для інвесторів нарізі є більш преференційними, ніж існували в Україні до 2005 року. Інше питання, що в них відсутні такі масштабні зловживання, які мали місце у нас.

Як показує практика, індустріальні парки в Україні часто плутають з «віртуальним» фіскальним простором, в якому зменшується податкове навантаження. Насправді індустріальний парк - це лише юридично відокремлена земельна ділянка, призначена для розміщення промислового виробництва. Справді, досить часто (але необов’язково) на них поширюються спеціальні режими економічної діяльності, в окремих випадках - і особливий податковий режим, відмінний від загального. Площа індустріальних парків, як правило, коливається від кількох десятків до кількох сотень гектарів у межах однієї територіально-адміністративної одиниці, що виділена для промислового розвитку.

У чому ж причини поширеності індустріальних парків? По-перше, вони дають можливість підвищити інвестиційну активність в економіці, адже суть функціонування індустріальних парків полягає в збільшенні інвестицій. Допуск в індустріальний парк, як правило, обмежений мінімальним обсягом інвестицій, які компанія повинна вкласти в розвиток виробництва. Крім того, виробництво в межах індустріального парку автоматично розширює попит на продукцію суміжних галузей промисловості, чим стимулює їхній розвиток. Додатковим джерелом інвестицій також виступають бюджетні видатки на розбудову в межах індустріальних парків інфраструктури та логістики.

По-друге, індустріальні парки дозволяють легітимно (з точки зору дотримання норм і правил СОТ) субсидувати пріоритетні галузі промисловості, як правило, високотехнологічні. Будь-яка субсидія в кінцевому підсумку покликана зменшити витрати підприємств: держава може надавати її в формі бюджетних видатків на розвиток інфраструктури або звільнивши підприємство від сплати частини податків. Безумовно, держава не може надавати таку допомогу всій економіці, бо просто не матиме фінансових ресурс на реалізацію своїх функцій. Більш того, в запровадженні пільгового податкового режиму для всієї економіки немає сенсу, адже навіщо стимулювати, для прикладу, торгівлю чи експлуатацію природних ресурсів? Ці галузі хоч і важливі, проте не впливають на якісний розвиток економіки. Кількість супермаркетів жодним чином не корелює з рівнем розвитку внутрішнього виробництва, про що свідчить і українська ситуація.

Однак існує комплекс галузей промисловості, які можуть принести чималі економічні вигоди, навіть якщо вони сплачують досить незначні обсяги податків. Такими вигодами можуть бути інвестиції, робочі місця, приплив валюти, зростання доходів населення, попит на освіту тощо. Очевидно, що розвиток суднобудування чи літакобудування, навіть якби вони не давали жодної копійки до бюджету, матиме набагато більше загальної користі для економіки та держави загалом, ніж видобуток та експорт газу і нафти, які дають наддоходи до бюджету. Через це держава готова відмовитися від частини власних доходів у виді податків заради того, щоб ці підприємства розміщувалися на її території. Індустріальні парки дають змогу надати особливо сприятливий режим економічної діяльності для таких галузей.

По-третє, розвиток індустріальних парків дозволяє економічно, екологічно та естетично структурувати населені пункти, «очистивши» міста від промислового виробництва. В останнє
десятиліття існує тенденція до розширення середньої площі індустріальних парків, що пов’яза­но з бажанням органів влади сконцентрувати в них як новостворені, так і діючі промислові підприємства (фактично винести їх за територію населеного пункту). Концентрація промислового виробництва на обмежених площах за межами житлових, історико-культурних і рекреаційних територій не лише робить економіку громади більш ефективною через зниження трансакційних витрат, а й допомагає поліпшити якість життя та екологічний стан у відповідному населеному пункті. Уже сьогодні в багатьох європейських містах уся місцева промисловість концентрується виключно в
межах індустріального парку. Для України, міста якої є конгломератом з житлових масивів та екологічно шкідливих підприємств, цей аспект є вкрай важливим.

Як створити ефективний індустріальний парк?

Ефективність і дієвість індустріальних парків залежить від професійності розбудови економічних механізмів їх функціонування та коректного законодавчого оформлення. Найваж­ливішими є питання управління та власності, механізму залучення інвесторів та система стимулів і пільг, що надаються на території індустріальних парків.

1. Управляюча компанія та питання власності. Ініціатором створення парку може виступати як держава, так і приватні інвестори. Водночас в Україні, як і в більшості країн, що розвиваються, приватні індустріальні парки, скоріш за все, в класичному вигляді не зацікавлять приватних інвесторів. Це пояснюється тим, що привабливість індустріальних парків для інвесторів полягає в тому, що певний суб’єкт (таким може бути лише держава) безплатно бере на себе частину їх витрат на ведення бізнесу. В такий спосіб інвестори (особливо іноземні) отримують премію за ризик, пов’язаний із нестабільністю ведення бізнесу в таких країнах, як Україна. Очевидно, якщо облаштуванням і забезпеченням діяльності індустріальних парків займатимуться приватні компанії, то вони перекладуть свої витрати на плечі учасників парку, включаючи власну норму прибутку. В кінцевому результаті інвестори втрачають економічні стимули для розміщення виробництва в приватному індустріальному парку.

Як правило, в країнах Євросоюзу ініціатором створення індустріального парку виступають органи місцевої влади, які зацікавлені в стимулюванні інвестиційної активності на своїй території. Вони краще обізнані з її географічним, технологічним та інфраструктурним потенціалом, тому компетентніше можуть створити бізнес-план індустріального парку, ніж фахівці центральних органів влади. Для облаштування території індустріального парку та подальшого його обслуговування створюється окрема юридична особа - управляюча компанія.

У більшості випадків в кожному індустріальному парку діє власна окрема управляюча компанія. Водночас існує практика, коли така компанія обслуговує кілька СЕЗ. Зокрема, в Росії 2006 року було створено управляючу компанію ВАТ «Особливі економічні зони», у веденні якої перебувають діючі та новостворювані особливі економічні зони Росії. Єдиним акціонером компанії є держава. Компанія також здійснює пошук і залучення інвесторів з найбільших міжнародних і російських корпорацій або незалежних спеціалізованих компаній середнього розміру.

В країнах Центрально-Східної Європи (Словаччина, Польща, Угорщина) діє дещо інша та, на наш погляд, ефективніша система, зважаючи на відсутність чіткої адміністративної вертикалі, що притаманна Росії. Оскільки ініціатором створення індустріального парку виступає муніципалітет, то в статутному капіталі управляючої компанії йому належить контрольний або найбільший міноритарний пакет акцій. Центральний уряд, здійснюючи політику стимулювання інвестицій, у процесі розміщення може викупити частину акцій для підтримки розвитку проекту, якщо вважатиме його ефективним. Ще частина акцій розподіляється між учасниками індустріального парку з метою забезпечення можливості впливати на діяльність управляючої компанії. Такий механізм зручний тим, що через інструменти додаткової емісії дає можливість підтримувати управляючу компанію з метою реалізації нових заходів щодо якіснішого забезпечення діяльності індустріального парку.

2. Механізм залучення інвесторів. Процес пошуку та переконання інвесторів, що саме цей індустріальний парк є привабливим для них, досить складний. Цим повинні спільно займатися управляючі компанії, муніципалітети, регіональні та державні органи влади. Зазвичай роль регіональної та місцевої влади досить важлива в цьому процесі, проте в неї (а тим більше в управляючих компаній) немає ресурсів для пошуку та залучення потужних іноземних інвесторів. Більш того, інвесторам складно визначити свої пріоритети, якщо одночасно вони отримують інформацію про десятки індустріальних парків у межах однієї країни.

Для забезпечення ефективнішого пошуку інвесторів центральний уряд часто створює окремі органи центральної влади, метою яких є пошук іноземних інвесторів за кордоном з
метою їх залучення до індуст­ріальних парків. Зокрема, в Словаччині, яка «перетягнула» на свою територію виробничі потужності багатьох світових корпорацій, цим питанням займається центральне державне агентство SARIO (Словацьке агентство розвитку торгівлі та інвестицій). Агентство формує каталог пропозицій місцевих органів влади (тобто перелік доступних і запланованих індустріальних парків у країні) і пропонує інвестору найцікавіший для нього варіант. Очевидно, що іноземному інвестору зручніше вести діалог з однією структурою, яка розміщується в столиці держави, ніж самостійно аналізувати десятки варіантів, які до того ж часто розташовані на периферійних територіях.

3. Інструменти державної підтримки. Для стимулювання приходу бізнесу в індустріальні парки держава застосовує широкий перелік інструментів підтримки. Передусім підтримка діяльності індустріальних парків з боку держави полягає в здійсненні інженерної підготовки ділянки, забезпеченні поставок газу, електричної та теплової енергії, води, функціонування системи водовідведення, прокладання та налагодження транспортних комунікацій (автомобільні дороги, доступ до портів, аеропортів, залізничних колій), розбудові прикладної інфраструктури (адміністративні будівлі, складські приміщення тощо).

Крім того, з практики функціонування європейських і російських індустріальних парків можна виокремити такі форми державної підтримки:

а) співфінансування інвестиційних проектів. Для прикладу, інвестор презентує проект будівництва певного підприємства на території індустріального парку. На основі кошторису проекту держава фактично бере на себе частину зобов’язань з його фінансування через різні способи фінансової підтримки (умовні податкові пільги, прямий трансферт, пільговий кредит тощо). На цьому підтримка держави закінчується, і підприємство продовжує користуватися лише інфраструктурними послугами індустріальних парків;

б) опосередковане зменшення витрат інвесторів, окрім як на обслуговування парку. Дер­жава може взяти на себе забезпечення підготовки, проживання та доставки необхідних кваліфікованих кадрів, охорону промислових об’єктів, частину соціального страхування, пільговий доступ до транспортної та логістичної інфраструктури тощо;

в) надання податкових пільг. Держава може надавати окремі податкові пільги на постійній основі. Такі методи застосовуються з метою стимулювання збільшення обсягів виробництва шляхом розширення фінансових ресурсів підприємств.

Види податкових стимулів досить різноманітні: податкові канікули, передусім зі сплати податку на прибуток, податків на землю та нерухоме майно; знижені (пільгові) ставки податку на прибуток, землю та нерухоме майно як менш витратна для держави альтернатива податковим канікулам; інвестиційний податковий кредит, який може надаватися або у формі відтермінування сплати нарахованого податку (часто з додаванням відсотків за користування), або у вигляді спрямування нарахованого податку на інвестиційні цілі; податкова знижка, тобто зменшення бази оподаткування шляхом включення витрат на інвестиційні цілі до валових витрат; прискорений метод податкової амортизації; амортизаційна премія, що передбачає можливість віднесення на валові витрати додаткового відсотка вартості основних засобів; звільнення від сплати ПДВ та мита щодо імпорту обладнання, яке не виробляється в країні; знижена ставка відрахувань до соціальних фондів з фонду оплати праці працівників, зайнятих науково-дослідними розробками; можливість випи­сувати податкові векселі при імпорті продукції; звільнення чи пом’якшення вимог щодо обов’язко­вого продажу валютної виручки.

У результаті всі заходи державної підтримки зводяться до зменшення витрат інвесторів. Таким чином, держава для залучення інвестицій повинна не створювати видимість формування сприятливого економічного середовища, а взяти на себе частину реальних витрат. Засто­совуючи певну комбінацію названих заходів державної підтримки, можна досягти привабливості індустріальних парків і в Україні. Водночас зауважимо, що головна мета економічних (зокрема, фіскальних) стимулів у рамках індустріальних парків полягає не в наданні їх учасникам більш сприятливих неринкових переваг, а в зменшенні навантаження на дохід і прибуток, що дасть можливість збільшити інвестиції та виробництво.

Загалом ідея індустріальних парків є досить перспективною та економічно вигідною як для підприємств, так і для держави. Проблема в тому, що її необхідно якісно імплементувати в законодавство, для чого потрібен фаховий підхід. В іншому разі можна отримати результат сумнозвісних СЕЗ 1995-2004 років - втрачені мільярди бюджетних коштів і лише мільйони залучених інвестицій.