Вирішити земельне питання, не чекаючи більшовиків

У Польщі 2 млн приватних господарств, які займають 90% усіх сільськогосподарських угідь і на які припадає приблизно такий самий відсоток від загального обсягу сільськогосподарського виробництва. Ферми площею понад 15 га становлять лише 9% від загальної кількості господарств. Тобто особливість Польщі - величезна кількість зовсім дрібних фермерів з невеликими ділянками землі. Це дуже помітно, коли їдеш через Польщу, - багато розділених межами невеликих фермерських наділів.

У Чехії картина інша: великі поля та сади, немає дроблення на невеликі ділянки. Там сільськогосподарські землі теж перейшли в приватну власність, але, на відміну від Польщі, під час реформи було створено 809 сільськогосподарських кооперативів із середньою площею 1394 га та питомою вагою в землекористуванні 32,2%. Домінуючими, утім, стали аграрні співтовариства з середнім землекористуванням у 618 га та питомою вагою 43,3%.

Нарешті, білоруський варіант. Земля не перейшла в приватну власність, фермерів у країні мізерно мало, збережено колгоспи та радгоспи, які тільки поміняли назву на сільськогосподарські виробничі кооперативи (СВК). Збережено також планову та адміністративно-командну систему: місцеві виконкоми вказують господарствам, що сіяти, кому та за якою ціною продавати врожай, вони ж поставляють пальне й добрива за спеціальними цінами. Результат - дуже велика збитковість білоруського АПК (67% агропідприємств збиткові), значний рівень бюджетних дотацій, високі ціни на продукти.

У Польщі та Чехії аграрії також отримують дотації з бюджету, але там причина інша - своєрідна аграрна політика Євросоюзу. Україна ж перебуває в унікальному становищі: її родючі землі дають можливість вести дуже прибуткове сільське господарство без будь-яких дотацій. Але подальшому розвитку аграрного сектора перешкоджає неврегульованість питання про власність на землю.

Покоління "без землі"

17 років тому в Україні було запроваджено мораторій на продаж земель сільгосппризначення. За ідеєю, мораторій мав дати час для того, аби суспільство та політики розібралися в питанні, прийшли до якогось спільного знаменника: що можна, а що не можна робити із землею. Не вийшло. Питання вільного ринку сільськогосподарських земель продовжує розколювати українське суспільство. Одні виступають за повне відкриття ринку землі, тому що це допоможе знизити собівартість аграрного виробництва. Їхні опоненти заявляють, що всі найкращі земельні паї скуплять за безцінь великі агрохолдинги, які працюють на експорт і ховають прибуток в офшорах. У результаті агрохолдинги, отримавши землю у власність, диктуватимуть свої умови всій країні.

За даними Держгеокадастру, майже 71% території України - 42,7 млн га - становлять землі сільськогосподарського призначення. З них 32,5 млн га - рілля. Майже всі ці землі, власне, і підпадають під мораторій. При цьому 27 млн га розподілені між сімома мільйонами пайовиків, ще понад 10 млн га перебувають у державній і комунальній власності. Агрохолдинги вже орендують у власників більшу частину паїв -
16,8 млн га. Причому в розпорядженні агрохолдингів опинилося майже 6 млн га, а взагалі земельні паї орендують близько 45 тис. агропідприємств.

На тлі діючого мораторію сформувався неофіційний ринок земель сільгосппризначення. Обхідні способи одержати землю добре відомі: договори оренди на тривалий строк, передача безстрокового права користування ділянкою, дарування, обмін нерівноцінними паями з доплатою.

При цьому в Україні мало хто виступає взагалі проти купівлі-продажу землі. Заперечення іншого плану: землю скуплять китайці та вивезуть із країни її чорнозем (це не марення, в Ефіопії китайці так і зробили на орендованих землях); землю просто скуплять іноземці та угроблять український агропром, щоб не мати конкурента; землю скуплять жадібні олігархи, піднімуть ціни на продовольство та змусять українців працювати за їжу; через спекуляцію землею вона стане недоступна дрібним фермерам тощо.

"За" і "проти" відкритого ринку землі

Коли глибоко занурюєшся у питання власності на землю в Україні, то в якийсь момент починаєш розуміти: ти і не за "білих", і не за "червоних". Тому що свої вагомі доводи наводять як прибічники повністю відкритого ринку землі, так і прихильники обмежувальної моделі землекористування.

Прибічники відкритого ринку вказують на те, що будь-які спроби його обмежити лише підтримують існування "сірих" схем. "У нас є величезний сірий ринок землі. Це дуже вигідно для чиновників, тому вони завжди знайдуть аргументи, чому не варто знімати мораторій, - вважає інвестиційний банкір Сергій Фурса. - Сірий ринок землі зі зняттям мораторію точно стане меншим. Тому що нині у власника немає вибору. Коли буде вибір між білим і сірим, половина сірого ринку відразу піде, а згодом він може зникнути повністю".

Тієї самої точки зору дотримується юридичний директор агрохолдингу "Астарта" Лілія Тімакіна. "Сьогодні в нас сірий ринок - це купівля корпоративних прав і емфітевзис, або спадкування. Недоліки для власника? Жоден власник, який купує не за легальною схемою, не дасть ринкової вартості цієї землі, - пояснює Тімакіна. - Якщо мені заповідають земельну ділянку, я все одно внесу собі якийсь відсоток, якого не виплачу власнику, тому що я не стану титульним власником. Це невигідно як для набувача, так і для продавця. І це ще треба знайти людину, яка придбає земельну ділянку з такими ризиками".

Та й сам по собі мораторій на купівлю-продаж землі - це обмежувальний захід, який порушує конституційні права власників землі на розпорядження об'єктом власності, стримує розвиток економіки та породжує рейдерське захоплення аграрних підприємств. Покупець землі не платить ринкової ціни за землю, оскільки не може отримати титул на право власності. Отже, зберігаються ризики дострокового розірвання договору, рейдерського захоплення тощо.

Крім того, покупці за сірими схемами надалі не можуть залучити гроші під заставу землі (земля не може стати об'єктом іпотеки); також земля в оренді не є реально оцінюваним активом підприємства-орендаря (набувача).

Зрозуміло, що найбільше у "звільненні" ринку землі зацікавлені великі агрохолдинги, які планують свою діяльність на багато років наперед. Та сама Лілія Тімакіна каже: "Даючи гроші орендодавцю на 5–7 років, виплачуючи нормативно-правову оцінку земельної ділянки, ми не отримуємо права власності. Ця земельна ділянка та гроші випадають з обігу. Наприклад, земля не може бути предметом застави в банку, ми не можемо застосовувати ті технології, які передбачають стабільне використання земельної ділянки".

Основний аргумент прихильників збереження мораторію - неготовність українців до відкритого ринку землі. Так, директор Інституту соціально-економічної трансформації Ілля Несходовський вважає, що скасування мораторію на продаж землі та запуск цього ринку спровокують в Україні хаос. "Це як автомобіль, у якого немає коліс, зламана коробка передач, він не працює, а ми кажемо: "Запускайте!". Якщо ми запустимо зараз ринок землі, ми одержимо хаос, - вважає він. - Українські власники земельних ділянок - слабоосвічені люди, які не розбираються в юридичних питаннях. Держава повинна забезпечити їхнє навчання, ми маємо захистити їх, але ми одержимо ситуацію, коли бабуся в селі отримає мішок картоплі за земельний пай".

З ним згодний голова "Центру розвитку земельних відносин в Україні" Леонід Корейба: "Питання не на часі. На практиці люди не усвідомлюють, вони не розуміють ні ринку, ні вартості паю".

На думку Корейби, ринок землі в Україні вже існує, оскільки охочих продати пай не надто багато. "На сьогодні сім'я в середньому з одного паю має від 2–3 тис. до 15 тис. грн на рік. За два паї - це може бути до 30 тис. Багато орендарів можуть платити на 5–7 років наперед, - каже він. - Чому краще здавати в оренду, а не продавати? Орендна плата зростає, і щороку вона зростає мінімум на 20–30%. Також зараз є помилки в кадастрових реєстрах. Якщо відкрити кадастрову карту, то половини ділянок навіть не нанесено. Нормативно-грошова оцінка - від 17 тис. до 170 тис. грн. Люди не розуміють, скільки коштує їхній пай. Треба доносити це до людей, а цього ніхто не робить".

До того ж, за його словами, українці "підписують усе підряд, вони не читають договорів". "Тому буде дуже багато маніпуляцій з людьми. Потрібно їм пояснити, скільки ця земля коштуватиме", - резюмував Корейба.

Ця суперечка, як показали останні 17 років, може тривати вічно. Тому, можливо, кращим для України виявився б якийсь середній шлях, - не робити ринок землі повністю вільним, проте й не накладати на нього жорстких обмежень.

У законодавстві багатьох країн є таке юридичне поняття стосовно землі: "довічне володіння з правом спадкування". Тобто власник земельного паю має право його забудовувати, або обробляти самому, або здавати в оренду на короткий чи довгий строк, але не може просто продати.

Звідси йде побудова земельного ринку, як у багатьох країнах Європи, - через можливість довгострокової оренди (від 49 до 99 років). Прибічником такого підходу був, наприклад, співавтор Акта проголошення незалежності України Левко Лук'яненко. На його думку, той, хто взяв землю в оренду на тривалий строк, скажімо, на 99 років, піклуватиметься про неї не менш гідно, ніж власник.

"При оренді на п'ять років - так, землю можна виснажити. Але якщо йдеться про довгострокову оренду строком понад 50 років, інша річ. У такому випадку людина зацікавлена у хорошому догляді за цією землею, - казав він в інтерв'ю кілька років тому. - У багатьох державах вона теоретично є власністю держави, однак її на 99 років передають в оренду. 100 років - це вже століття, століття - вічність. А 99 років - це не навічно".

Можливо, розпочати варто з того, щоб відкривати ринок землі спершу в об'єднаних територіальних громадах. Цю ідею озвучив член політради Аграрної партії України Олександр Луцький: "Ми спілкуємося з людьми й бачимо, що результат - 70% і більше проти відкриття ринку землі. Чому? Тотальна недовіра до влади. Усе, що не зробиш, усе вкрадуть! Щойно приходить хтось до влади, він одразу каже знімати мораторій, щойно він в опозиції, то відразу виступає проти зняття. Тому територіальні громади нині треба розвивати. Усі ці питання потрібно передавати територіальним громадам. Вони ближчі до людей, люди бачать, люди їх знають в обличчя, звідки вони, що вони робили".

Як попрощатися з мораторієм: сценарії

Сьогодні є кілька можливих сценаріїв переходу від мораторію до вільного продажу сільськогосподарських земель.

1. Після президентських і парламентських виборів Верховна Рада приймає закон "Про особливості обігу земель сільськогосподарського призначення", і дія мораторію припиняється з моменту набрання законом чинності. Закон необхідний, щоб запобігти так званій хижацькій експлуатації земель. (Утім, він однаково буде потрібний, навіть при збереженні мораторію.)

Зрозуміло, що в цьому сценарії спочатку ринок землі буде досить обмеженим. Одним із основних обмежень, найшвидше, стане заборона придбання сільгоспземель у власність іноземцям (фізичним та юридичним особам), також може існувати заборона на відчуження земельних ділянок протягом певного строку після одержання права власності.

2. Конституційний суд України визнає такими, що суперечать Конституції України, обмеження, встановлені п. 15 Перехідних положень Земельного кодексу України. Якщо буде прийняте таке рішення, мораторій припинить свою дію, а ринок землі регулюватиметься загальними положеннями цивільного та земельного законодавства (нині це стосується всіх ділянок, які не підпадають під дію мораторію). Щоправда, тоді варто очікувати оперативного прийняття парламентом закону, яким спробують істотно обмежити ринкові відносини в сфері використання сільгоспземель.

3. Скасування мораторію природним шляхом, тобто через судову практику. У цьому разі конкретні люди можуть домагатися в українських судах легалізації конкретних угод із земельними ділянками. Підстава: у травні нинішнього року Європейський суд з прав людини зобов'язав Україну прийняти збалансований закон про продаж сільськогосподарської землі, прийнявши відповідне рішення у відповідь на позов Софії Зеленчук з Івано-Франківська та Віктора Цицюри з Тернополя.

4. Урядовий сценарій: спершу - розпродаж державної землі, далі - відкриття ринку для приватних осіб. При цьому загальна площа проданих державних земель не має перевищувати 1 млн га. Земля продаватиметься через спеціальні державні онлайн-аукціони; юридичні особи та іноземні громадяни не зможуть купувати землю; для приватних осіб - обмеження на продаж не більш як 200 га на людину. При повторному продажу ділянки - високі мита, завдання яких знизити ризик спекуляції землею. Така схема, на думку розробників документа, принесе державі від нового ринку додаткові 7–8 млрд дол.

5. Президентський сценарій: спочатку приймається закон "Про обіг земель сільськогосподарського призначення" (законопроект №5535). Далі йде скасування заборони на продаж землі комунальним господарствам, органам місцевого самоврядування та Держгеокадастру. Купувати ділянки на цьому етапі зможуть тільки фізичні особи та не більш як 500 га в руки. Далі, через якийсь час дозволяється продаж землі пайовикам. Нарешті, ще через якийсь час буде дозволено купувати землю бізнесу та іноземцям.

Позиція уряду

Її цього літа в одному з інтерв'ю досить чітко виклав перший заступник міністра аграрної політики та продовольства України Максим Мартинюк. За його словами, ринок землі має стати фактором економічного зростання та підтримки розвитку сільських територій. При цьому ринок землі без будь-яких обмежень - це неприпустимий сценарій. Він призведе до неконтрольованих і здебільшого негативних наслідків для села, каже консолідована позиція Кабміну.

За словами Мартинюка, уряд віддає перевагу такій моделі ринку, у рамках якої володіти землею, купувати або продавати її можуть ті, хто на ній безпосередньо хоче працювати. Сільськогосподарська земля не повинна стати способом приховання капіталу, накопичення заощаджень. Також ринок землі не має сформувати верству рантьє, які нічого не роблять, а живуть завдяки здаванню цієї землі в оренду. Усе має вийти рівно навпаки: відкритий ринок землі повинен підсилити дрібних виробників, для яких ця земля (100–200 га) могла б стати заставою в банку.

Також і уряд, і Мінагрополітики виступають проти продажу землі іноземцям і взагалі великим компаніям. Завдання - сфокусуватися на підтримці дрібних і середніх гравців ринку землі.

"Якщо казати про продаж громадянам, він також не буде безконтрольним. Максимальний обсяг в одні рук можна обговорювати: це може бути й 100 га, і 300 га. Зараз робочий варіант, на якому ми зупинилися, - 200 га, - каже Максим Мартинюк. - Також ми виступаємо за дискримінаційний податок на перепродаж, щоб запобігти спекуляціям землею. Тобто, якщо ти купив ділянку й через рік продав, то заплати, будь ласка, 50% від суми продажу".

При цьому розпочинати запуск ринку землі треба з прийняття Верховною Радою закону "Про обіг земель сільськогосподарського призначення", а також із визначення правил гри на земельному ринку. Головне, щоб це все не зайняло ще 17 років.