Великий замах із розмитою перспективою

Уряд Гройсмана представив громадськості свою програму - видання друге, виправлене та доповнене.

Добре, що він не зупинився на попередньому, абсолютно порожньому варіанті, погано, що нова редакція поки що виграє принципово лише за обсягами тексту. Планів у нової кабмінівської команди надміру (набралося на 200 сторінок): інституціональна реформа, реформи держслужби, медицини, освіти, науки, децентралізації, створення ринків газу, електроенергії, вугілля. Здається, що прем'єр вирішив одним махом розібратися з усіма проблемами держави. Але з урахуванням масштабів робіт виникають сумніви, що команді прем'єра вистачить сил і бажання реалізувати все намічене. Благо, вони підстрахувалися, поставивши подекуди розмиті терміни, поклавши відповідальність відразу на кілька виконавців, а то й зовсім обмеживши свою роль реформаторів розробкою потрібних законопроектів. Проте загальне уявлення про те, куди рухатиметься Україна при Гройсмані, складається.

Макрорівень, торгівля та інвестиції

Макроекономічна стабілізація та стійке економічне зростання, на думку укладачів програми, залежать від скорочення нераціональних бюджетних видатків і вміння планувати держкошторис на середньострокову перспективу. Взагалі, наприкінці кожного пункту програми після планів на рік поточний ідуть згадування про завдання на середньостроковий період, однак уточнення щодо термінів - ідеться про три, чотири або п'ять років - ніде немає. Кажучи про середньострокове планування бюджету, укладачі оперують трьома роками. Для державного бюджетування це нормальна практика, але от перенесення реалізації деяких інших завдань на три роки насторожує, утім, про це нижче.

Нам нарешті обіцяють, що бюджетна резолюція перестане бути відпискою, а стане керівництвом до дії. Чим, крім слів, ці обіцянки підкріплені, незрозуміло. І що завадить чиновникам, як і раніше, працювати над цим документом абияк, не ясно. Адже навіть дотримання встановлених норм бюджетного процесу не гарантує його якості. Ми пам'ятаємо, як торік бюджет подали в парламент згідно з буквою закону 1 вересня, а через годину забрали на доопрацювання, яке тривало до кінця листопада. Бюджетну резолюцію Мінфін повинен подавати до 1 червня. За даними DT.UA, у Мінфіні дотепер не знають, що в ній написати, - показники слабо прогнозовані. Те, що цей документ буде готовий вчасно, малоймовірно. Як і те, що поданий у ньому аналіз буде достовірний.

Цільові показники, зазначені в програмі, стосуються тільки дефіциту бюджету:
2017 р. - 3% ВВП; 2018-й - 2,5% ВВП; 2019-й - 2,3% ВВП. План - грандіозний. Про те, чи можна його виконати, зможемо судити за підсумками нинішнього року, в якому ми щосили намагаємося утримати дефіцит у 3,6% ВВП. Поки що на зовнішніх ринках, від кон'юнктури яких залежать надходження не тільки валюти в країну, а й держбюджету, ні так ні сяк - прогнозувати щось складно, впливати неможливо взагалі.

Кажучи про розвиток і підтримку експорту, уряд усе-таки пропонує низку рішень. Наприклад, до червня, який на порозі, створити механізми фінансової підтримки та страхування експортних ризиків, а до липня, до якого залишилося трохи більше 30 днів, - відкрити наші торговельні представництва за кордоном і зібрати Раду з просування експорту при КМУ. До грудня розробити Національну експортну стратегію. З нового року запустити Експортний веб-портал. У планах підписання договорів про вільну торгівлю з Канадою, Туреччиною та Ізраїлем.

На жаль, досвід роботи українських експортерів на ринках ЄС показує, що саме по собі укладання торговельних домовленостей, так само, як і стратегії з веб-порталами, ефекту не дають, потрібна якісна продукція, необхідна ринкам, на які ми плануємо виходити.

На прохання Мінекономрозвитку Центр економічних досліджень (при Інституті економічних досліджень і політичних консультацій) виконав масштабну роботу, яка дає конкретні рекомендації, як реалізувати експортний потенціал України. Але їх у програмі немає. Сподіваємося, що їх просто не встигли вписати в документ, але врахують потім. У тій самій середньостроковій перспективі.

Особливих надій на залучення інвестицій у Кабміні не мають. Цього року кількість проектів державно-приватного партнерства хочуть збільшити з двох до трьох, у перспективі до десятка, а кількість індустріальних парків - до п'яти. Створити орган, покликаний шукати та супроводжувати інвесторів, планують до кінця року. А аналіз інвестиційних можливостей узагалі перенесено на середньострокову перспективу.

Розвивати промислове виробництво теж будуть держпрограмами, стратегіями та планами розвитку. Усі будуть готові до третього кварталу. Плани з відновлення теж досить скромні - зростання обсягів промислового виробництва під кінець року має бути не менш як 2%, у середньостроковій перспективі - не менш як 4%. У 2017-му частка промисловості в структурі ВВП має бути не менш як 20%, тобто трохи вище, ніж у 2014-му. Що ж, усе закономірно, враховуючи, що економічних передумов для розвитку немає, а залучення інвестицій кульгає на обидві ноги.

АПК і земельна реформа

З 2017 р. повністю скасовуються податкові пільги з ПДВ (так званий спеціальний режим ПДВ) для аграрних виробників. Це вимоги МВФ і здорового глузду. Уряд пропонує аграріям альтернативну підтримку у вигляді дотацій, але відразу наголошує на тому, що одержать її середні та дрібні господарства. Йдеться про щорічне (до 2020 р.) виділення з держбюджету суми, що становить не менш як 1% від обсягу виробництва валової продукції сільського господарства. Цього року, наприклад, вона становитиме не менш як 450 млн грн. Сума маленька з урахуванням тих обсягів ПДВ, які агровиробники залишали на спецрахунках. Там рахунок ішов на десятки мільярдів. Та й надається вона не всім, а тільки сільгоспвиробникам, які обробляють до 500 га. Кошти виділятимуться на розвиток багаторічних насаджень, на тваринництво, фермерство та кооперацію.

Міністерство аграрної промисловості чомусь тільки під кінець року має підготувати проект закону України "Про внесення змін до Закону України "Про особливості страхування сільськогосподарської продукції з державною підтримкою". Дата дивна, адже в сільському господарстві маркетинговий рік починається в липні, і орієнтуватися краще б на нього. Що ж, вочевидь, швидше не можуть.

Інші кроки знову перенесено на перспективу: проведення для аграріїв тренінгів і семінарів, підтримка розвитку кооперації шляхом об'єднання малих і середніх виробників, стимулювання створення підприємств із поглибленою переробкою сільськогосподарської сировини та нарощування їхнього експортного потенціалу.

Окрему увагу приділено розвитку органічного ринку України. Його потенціал, на думку авторів, величезний і може допомогти експорту. Державну підтримку виробникам органічної продукції виділятимуть із коштів Українського державного фонду підтримки фермерських господарств. Залишається сподіватися, що й дістанеться вона фермерським господарствам.

Земельна реформа все-таки відбудеться, щоправда, закон про оборот земель сільськогосподарського призначення планують подати в парламент не раніше четвертого кварталу цього року, що скорочує можливості для його скрупульозного вивчення та внесення поправок. Обговорення земельного питання в парламенті - це боротьба популізму, здорового глузду та лобі. Перенесення цієї вистави на кінець бюджетного року лише створює додаткові приводи для маніпуляцій як громадською думкою, так і депутатськими голосами.

Також до кінця року планується створити нормативно-правове поле для вирішення цілого комплексу проблем у земельних відносинах: запровадження обороту прав довгострокової оренди на землі сільгосппризначення, їхнього продажу та застави, урегулювання проблеми земель із нечітким правовим статусом (польові шляхи, лісосмуги, колективна власність, невитребувані паї). Також буде створено механізм економічного стимулювання, який запобігає деградації земель, розроблені основи для консолідації земель із метою підвищення ефективності їхнього використання. Планів чимало, і всі вони повторюють наміри минулих років. Тоді далі декларацій справи не просунулися. Сподіваємося, що цей досвід буде врахований.

Традиційно все важливе та потрібне перенесене на середньострокову перспективу. За умов зняття мораторію на продаж сільгоспземель уже в 2017-му не зовсім зрозуміло, кому вже потрібні будуть інформаційні кампанії про позитивні наслідки запровадження обороту земель сільгосппризначення, розвиток консультаційних служб для пайовиків і захист їхніх прав у середньостроковій перспективі. Усе це потрібно робити вже зараз, щоб підготувати ринок, навіть через рік після його відкриття всі ці консультації свою актуальність втратять.

Податки та пільги

Реформування податкової системи стосуватиметься виключно поліпшення адміністрування, причому задля поліпшення інвестиційного клімату в Україні, а не заради спрощення життя українських платників податків. До речі, торішня податкова реформа нібито вже поліпшила адміністрування багатьох податків. Але немає межі досконалості. Ми вже неодноразово писали, що українську систему оподаткування можна вдосконалювати нескінченно, чим і буде займатися уряд. Під впливом офшорних скандалів з'явився в програмі пункт щодо протидії ухиленню від оподаткування за рахунок офшорних юрисдикцій і боротьби з корупційними схемами, у яких вони використовуються. Як і у випадку з посиленням контролю над трансфертним ціноутворенням, ця норма ризикує стати "вічною реформою" - жодних серйозних кроків для боротьби з офшорами уряд не пропонує. Але по дрібницях поліпшення будуть.

У планах запровадження єдиного публічного реєстру заяв на бюджетне відшкодування ПДВ, урегулювання існуючих неузгодженостей і прогалин у його адмініструванні, спрощення порядку складання декларації по ПДВ, довгоочікуване узгодження баз єдиного соціального внеску та податку на доходи фізичних осіб, створення можливості подачі єдиної звітності з ЄСВ і ПДФО та їх сплати загальною сумою.

Реформа самої фіскальної служби, яка нібито вже триває, теж у планах уряду. Цільовий показник на 2016 р. - скорочення чисельності працівників ДФС до 41 тис. штатних співробітників. Що цікаво, за даними Кабміну, чисельність працівників ДФС становить близько 58 тис., а за даними самої ДФС - 43 тис. чоловік, і відповідно до рішення КМУ вони вже розпочали скорочення 30%, або 17,6 тис., співробітників. Арифметика цікава, справді, 58 мінус 30% - це 43, але звідки тоді взявся показник у 41 тис.? І чому дані фіскалів не збігаються з даними Мінфіну? У будь-якому разі, процес скорочення штату в податковій так само нескінченний, як і поліпшення адміністрування, він триває вже два роки й навіть не наблизився до завершення.

Також для ДФС будуть складені основні показники ефективності (KPI), наприклад, скорочення часу на адміністративне оскарження, збільшення частки планових перевірок, збільшення частки податків, які сплачуються добровільно. При цьому від планів зборів як єдиних показників діяльності фіскалів хочуть відмовитися. Наскільки ці пункти корелюють один із одним - судіть самі.

Попереду і аудит служби, його хочуть закінчити під кінець року. До речі, минулого літа роботу ДФС перевіряла спеціальна міжвідомча комісія. До робочої групи ввійшли фахівці адміністрації президента, Міністерства фінансів, Міністерства економічного розвитку, силових відомств і навіть відділу фінансової безпеки Національного інституту стратегічних досліджень. Комісія перевіряла найцікавіші аспекти роботи фіскальної служби, які, напевно, ніколи раніше не вивчалися. Наприклад, оцінювався вплив нормативних ініціатив ДФС на стан економіки в цілому та її окремих галузей, на достовірність і повноту прогнозування податків і зборів, наявність затверджених методологічних засад визначення прогнозованих показників надходжень, а також вплив макроекономічних показників і змін законодавства на надходження податків, відповідність надходжень податків тенденціям економічного розвитку. Висновки та рекомендації членів комісії, вочевидь, загубилися в бюрократичному апараті. Отже, без нового аудиту не обійтися.

Податкову міліцію все-таки ліквідують, а на базі Держфінмоніторингу створять новий орган із протидії фінансовим злочинам. Ініціатива хороша, але як усе буде насправді, можемо лишень здогадуватися.

Ніякого нового розділення фіскальної та митної служб, слава Богу, не затівається. Понад те, уряд має намір довести до пуття процес їх об'єднання - інтегрувати інформаційні системи податкової та митниці, перейшовши, нарешті, до постаудиту. Прийняття необхідного законодавства намічене на третій квартал, а саме "злиття та поглинання" - на початок 2017-го. Противників в ініціативи чимало, боротьба буде, багато в чому саме вона проілюструє спроможність Кабміну відстоювати свої ідеї.

Декларована відмова від податкових планів і небажання змінювати ставки основних податків залишають без відповіді питання з виплатами численних субсидій, пільг і пенсій населенню. Практично одномоментно голова фіскальної служби звітує про хороші темпи перерахування ЄСВ і детінізації, а новий міністр соціальної політики заявляє про катастрофу з пенсійними виплатами та згубність зниження ЄСВ. Голова Пенсійного фонду повідомляє про те, що дефіцит є (та ще новина), але затримок з виплатами не буде, тому що Мінфін усе профінансує. А віце-прем'єр із гуманітарних питань - про те, що підвищувати ЄСВ ніхто не буде, більш того, податкове навантаження на бізнес продовжать знижувати. До речі, реформа системи комунікацій влади та суспільства теж серед пріоритетів, а її необхідність очевидна. Як, мабуть, і необхідність удосконалення комунікацій усередині самого багато-віце-прем'єрного уряду.

Якщо не відволікатися на Лебедя, Рака та Щуку соціальної політики, то уряд має намір продовжувати курс верифікації та адресності соціальної допомоги, автоматизації процесів призначення допомог, пільг і субсидій, створення єдиного автоматизованого реєстру пільговиків.

Звичайно, діри в соцфондах ці ініціативи навряд чи залатають. Але вихід знайдено, чиновники хочуть збільшити кількість платників ЄСВ, забравши пільги в тих, хто нині може платити внесок добровільно. За попередніми оцінками, це шість мільйонів працюючих українців. Але про ці деталі, звичайно, у програмі не сказано, а сама ініціатива названа "посиленням соціального захисту працюючих громадян". Отже, у середньостроковій перспективі "соціальним страхуванням" планують охопити все працездатне населення України.

Зарплати теж будуть підвищувати своєрідно - запроваджуючи нову методологію визначення мінімальної заробітної плати (МЗП), з урахуванням усіх складових зарплати (надбавок, премій, оплати відпусток і лікарняних), а не тільки її тарифної частини. Безперечно, технічно МЗП зросте, шкода тільки, що рівень життя її одержувачів така зміна підходів не поліпшить.

Не порушують у програмі й принципових питань реформування самої пенсійної системи - підвищення пенсійного віку, перехід до другого та третього рівнів. Це вимоги МВФ, понад те, за інформацією DT.UA, старт для нововведень позначений - 2017 р. Час би готуватися, а не замовчувати ці питання, прикриваючись детінізацією і звільненням солідарної системи від невластивих їй виплат.

Скільки ще подібних ініціатив до програми не ввійшло? А головне, чому? Скільки ще влада буде не готова відкрито обговорювати з населенням справді важливі й по суті вже вирішені у високих кабінетах питання? Це не допомагає формуванню в суспільстві розуміння тих процесів, які мають відбутися. І хоч би скільки запхни в програму поліпшень у рейтингу Doing Business і стратегій розвитку малого та середнього бізнесу, але якщо радник прем'єра Міклош після торішньої реформи "спрощенки" уже заявляє про необхідність чергової її зміни, про це варто хоча б згадати. А поки що ми, як і раніше, в планах пишемо одне, пресі кажемо інше, а робити збираємося, вочевидь, третє.