Уряд і Національний банк: у пошуках спільної стратегії

Як члену уряду України, мені важко давати «поради стороннього» в цьому випадку, але ситуація потребує вжиття невідкладних заходів. Перманентні конфлікти та відсутність взаєморозуміння між Національним банком і Кабінетом міністрів послаблюють ефективність антикризової політики України, що стало однією з ключових причин надто глибокого падіння обсягу валового внутрішнього продукту в поточному році та наростання низки негативних економічних тенденцій, які ще проявляться в майбутньому.

Вузьке розуміння Нацбанком своїх функціональних завдань зводить його пріоритети до утримання поточної курсової стабільності і здійснення антиінфляційних заходів та, по суті, виключає НБУ з числа виконавців системних антикризових заходів. Проте неможливість досягти орієнтирів макроекономічної стабілізації без розв’язання більш широких макроекономічних проблем, які склали підгрунтя кризи в Україні, вже стала очевидною. Отже, якщо координації зусиль НБУ та уряду і надалі не буде досягнуто, подолання кризи в Україні, як мінімум, затягнеться.

Конфлікт підходів як фактор посилення кризи в Україні

До середини 2008 року за багатьма кількісними та якісними характеристиками українська економіка не поступалася не лише країнам пострадянського простору, а й своїм західним сусідам — новим членам ЄС. Звичайно, як і кожній перехідній економіці, їй були притаманні певні структурні дисбаланси, як-от — домінування низькотехнологічних галузей у структурі промисловості, висока частка експорту, надмірна залежність від світової кон’юнктури на сировинних ринках. Водночас Україна демонструвала найвищу динаміку зростання ВВП на теренах СНД і Центральної та Східної Європи, що також позначилося і на якісних структурних змінах. У 2006—2008 роках випереджаючими темпами зростали обсяги виробництва в автомобіле-, судно-, літако- та вагонобудуванні, розширювався сектор послуг, у 2006—2007 роках активно розвивалося будівництво. В Україну прийшли потужні світові фінансові структури. Це засвідчувало загальну стійку позитивну динаміку інвестиційного клімату в країні, що відобразилося й на позитивній динаміці інвестиційних процесів.

У цьому контексті твердження про те, що національна економіка апріорі була найменш стійкою до кризових явищ з-поміж економік інших країн регіону, яке досить часто обстоюється в експертному та політичному середовищі, не є таким однозначним.

Відтак, українській економіці, крім структурних деформацій, притаманна певна вада, якої немає в інших країнах і яка стала чинником кризових явищ. На наш погляд, таким джерелом економічних проблем України і причиною зниження темпів економічного розвитку є фрагментарність, відомча неузгодженість і суперечливість державної фінансово-економічної політики.

Звернувшись до досвіду окремих країн, побачимо, що практично в кожній з них криза консолідувала політичні еліти, державні органи влади, які виробили єдину спільну антикризову стратегію. Лише в Україні президент, уряд, НБУ та парламент й досі не можуть дійти згоди в питаннях «хто винний?» і «що робити?». Більш того, в Україні конфлікт позицій і стратегій спостерігається не лише між гілками влади, а й усередині цих гілок. Це, зокрема, поляризований парламент, виконавча вертикаль, пронизана конфліктами між органами виконавчої влади (місцевими державними адміністраціями та ін.), які фактично не визнають контрольних повноважень уряду. Уряд, котрий, як випливає з його функціональних завдань і повноважень, є головним суб’єктом реалізації антикризової політики, в результаті стає ізольованим від потужних потенційних важелів антикризового впливу, що різко знижує ефективність антикризових заходів.

Варто зазначити, що кожна зі сторін пропонує чимало конструктивних ідей щодо подолання кризових явищ, проте через концептуальні розбіжності в поглядах на ситуацію в країні та тактику і стратегію антикризової політики ефективність їх реалізації значно знижена. При цьому, якщо розбіжності стосуються певних локальних питань, таких як приватизація, аспекти регуляторної політики та ін., негативні наслідки обмежуються втратою відповідних можливостей і не провокують нових негативних тенденцій. Та якщо ключові суб’єкти державної економічної політики проводять різні вектори на рівнях бюджетно-податкової (фіскальної) та грошово-кредитної (монетарної) стратегій, збитки економіки вимірюються не лише втраченою вигодою, а й поточними прямими втратами в різних проявах.

Дві зазначені складові єдиної економічної стратегії держави, головною метою якої є стійкий довгостроковий економічний розвиток, мають бути спрямовані на досягнення єдиного результату і підпорядковані спільній меті. Якщо для інструментів фіскальної політики, які належать до арсеналу уряду, характерним є досить значний часовий лаг (до одного року), то монетарні інструменти, що є прерогативою НБУ, більш гнучкі й дають змогу оперативно вирішувати поставлені економічні завдання. Це зумовлює принципову важливість того, аби політика уряду та діяльність Національного банку були не лише паралельними, а й взаємно доповнюваними компонентами єдиної антикризової економічної стратегії.

На практиці досить складно звести дві окремі складові в єдину лінію. Фіскальна та монетарна політики мають різні методологічні підходи, цілі, принципи побудови, інструменти реагування на одні й ті самі події. Невдале поєднання підходів може порушити макроекономічну стабільність і погіршити умови для економічного розвитку.

Саме неузгодженість і суперечності між НБУ та Кабінетом міністрів у питаннях економічної політики стали однією з основних причин відсутності досі в Україні єдиної антикризової стратегії. Якщо в умовах економічного зростання конфлікт підходів не був надто шкідливим для економіки, то фінансово-економічна криза оголила цілий комплекс проблем відносин між урядом і НБУ. Сьогодні стало очевидним, що без вироблення та інституціалізації механізмів координації політики між цими двома органами швидке відновлення економіки буде істотно ускладнене.

Історія взаємовідносин: шлях до незалежності Нацбанку

Взаємовідносини між урядом і Національним банком України вже мають досить тривалу історію. При цьому період, який почався з 1996 року, коли нова Конституція України визначила становище НБУ в системі координат державної влади, і тривав до 2004 року, визнається більшістю фахівців як період максимальної незалежності Національного банку. Закріплення за НБУ такого «недоторканного» статусу має конкретні історичні корені, які виходять із періоду 1992—1995 років, коли головний банк країни змусили фінансувати дефіцит бюджету, який на той час перевищував 10% ВВП.

Тісну інтеграцію виконавчої та монетарної гілок влади зумовлювало законодавче поле того часу. Зокрема, статут Національного банку України, затверджений постановою Президії Верховної Ради України від 7 жовтня 1991 року, визначав, що НБУ «організує і здійснює разом з Міністерством фінансів України касове виконання державного бюджету республіки», а також забезпечує «спрямування кредитних ресурсів в пріоритетні галузі економіки...» Вливання емісійних грошей в економіку через бюджетну систему та прямі кредити Національного банку призвели до гіперінфляції, пік якої припав на 1993 рік. Тогочасний уряд навіть намагався диктувати НБУ курс національної валюти до американського долара, наслідком чого став масовий відплив валюти з країни через зобов’язання експортерів продавати валюту за курсом, нижчим від ринкового.

Причиною наростання кризових явищ у монетарній сфері на початку 90-х років чомусь було визнано саме факт організаційного підпорядкування НБУ уряду. Проте чи здійснював би регулятор кардинально іншу політику, навіть якби був відокремлений від усіх органів влади? В умовах гострого дефіциту бюджету, різкого падіння економіки, зростання безробіття та передчуття наближення економічної та соціальної катастрофи Нацбанк навряд чи зміг би довести пріоритет збереження монетарної стабільності над емісією коштів для покриття бюджетного розриву.

Починаючи з 1995 року НБУ, залишаючись офіційно залежним від уряду, посилив вимоги до учасників фінансового ринку, припинив пряме емісійне кредитування уряду та економіки, зменшив темпи зростання грошових агрегатів, що сприяло зниженню темпів інфляції та стабілізації ситуації в економіці.

Саме завдяки узгодженості дій уряду та Нацбанку, коли жорстка фіскальна політика доповнювалася коректними заходами монетарної політики, були створені умови для відновлення економіки.

Намагаючись удосконалити статус НБУ, український політикум надав певну автономію діям регулятора, яка була зафіксована Конституцією 1996 року. Проте його незалежність не була абсолютною. Де-факто він став повністю підпорядкованим президенту України, хоча де-юре значний вплив на нього здійснювала і Верховна Рада. Втім, навіть за наявності єдиного центру розробки та реалізації стратегії взаємовідносини КМУ і НБУ не були досконалими, адже не вистачало інституційного закріплення співпраці уряду та Національного банку, формування чітких механізмів постійної координації дій задля підтримання макроекономічної стабільності.

Одним із варіантів розв’язання цієї проблеми могла стати практика формування уряду разом із визначенням кандидатури на посаду голови правління НБУ парламентською коаліцією. Тоді коаліція була б відповідальною за реалізацію єдиної економічної стратегії її представниками в усіх органах влади. Тобто парламент став би центром прийняття ключових економічних рішень. Але досі цього не сталося.

Зміна формату взаємовідносин і переддень економічної кризи

Формат взаємовідносин Кабміну і НБУ значно змінився після конституційної реформи 2004 року, яка фактично відокремила президента від виконавчої влади, проте залишила за ним значні кадрові повноваження. Наразі саме президент здійснює домінуючий вплив на призначення голови правління НБУ, і, як продемонстрував досвід останнього часу, ні уряд, ні навіть Верховна Рада не мають впливу на цей процес. НБУ виявився «герметично» відокремленим від уряду і проводить свою грошово-кредитну лінію без поточного узгодження з курсом бюджетно-податкової політики.

Врахування Національним банком становища у фіскальній сфері набуває переважно рефлективного характеру: регулятор оцінює інфляційні ризики та приймає відповідні рішення щодо пом’якшення чи посилення жорсткості монетарної політики. Показовим у цьому сенсі є приклад неузгоджених дій щодо подолання інфляційних тенденцій зими—весни 2008 року. З метою послаблення інфляційної динаміки урядом здійснювалася політика обмеженого витрачання бюджетних надходжень. Дії НБУ щодо стримування банківського кредитування і гальмування темпів грошової пропозиції призвели до поточної демонетизації економіки, закладаючи підгрунтя накопичення суперечностей, які проявилися вже восени 2008 року під впливом світової валютно-фінансової кризи.

Нечасті випадки спільних дій уряду та НБУ слід віднести швидше до вимушеної співпраці, аніж до стратегічно спрямованої координації зусиль. Зокрема, офіційна ревальвація гривні в 2005-му та 2008 році може розглядатися як допомога уряду в боротьбі з інфляційними процесами. Проте обидва рази ревальвація була фактичною реакцією регулятора на посилення дефіцитності гривні, викликане поєднанням обмежувальних щодо грошової пропозиції дій уряду і Нацбанку.

Активна купівля Нацбанком ОВДП у поточному році також є прикладом вимушеної співпраці, оскільки дає змогу уряду фінансувати програму рекапіталізації проблемних фінансових установ, критично важливу для відновлення стабільності вітчизняної банківської системи.

Перейти від епізодичної до цілеспрямованої співпраці між НБУ та КМУ заважає практична відсутність легітимізованих інструментів комунікації. Ці два органи влади взаємодіють лише при формуванні Основних засад грошово-кредитної політики та Основних напрямків бюджетно-податкової політики на наступний рік. При цьому співпраця зводиться до взаємного повідомлення про очікувані показники розвитку. Міністерство економіки України надає прогноз основних макроекономічних показників Міністерству фінансів та Національному банку для розробки ними своїх прогнозних і програмних документів; далі НБУ на їх основі розробляє Основні засади грошово-кредитної політики, на базі яких уряд формує проект бюджету.

Така система формального обміну інформацією на практиці часто призводить до виникнення суперечок щодо того, який орган повинен першим надавати прогноз показників. У поточному році НБУ відмовився подавати до уряду Основні засади грошово-кредитної політики на наступний рік, через що Кабміну не вдалося вчасно подати бюджетну резолюцію.

Навіть в умовах кризи та попри підписаний Меморандум про економічну та фінансову політику, Кабміну і НБУ не вдається визначити спільні пріоритети та напрямки діяльності. Законодавчо, за регулятором закріплена функція збереження стабільності національної валюти, проте що саме вкладається в це поняття, не деталізовано. Через це Національний банк, схоже, сам не може розібратися, що є пріоритетом його діяльності.

У 1995—2000 роках ключовим завданням було стримування зростання грошових агрегатів, що, очевидно, мало на меті стримування інфляційних процесів. У 2000—2004 роках НБУ зосередився на підтримці стабільності курсу гривні до американського долара. Згодом, у 2005-му, він знову повернувся до такого пріоритетного орієнтиру грошово-кредитної політики, як індекс споживчих цін, проте використовував уже зовсім інші інструменти, ніж у другій половині 90-х.

З початком кризи Нацбанк вкотре переглянув свої пріоритети. Намагаючись підтримати слабкі банки, а також установи, які були спустошені їхніми акціонерами, він фактично відмовився від підтримки стабільного курсу гривні. Додаткові обмеження на можливі операції на ринку з метою підтримання курсової стабільності вніс Меморандум з МВФ, згідно з яким НБУ взяв на себе зобов’язання підтримувати золотовалютні резерви в межах цільових орієнтирів. Диверсифікація пріоритетів призвела до того, що регулятор не досяг ефективності за жодним з них: у 2008—2009 роках гривня девальвувала більш як на 60%, інфляція тримається вище 15% у річному вимірі, збитки банківської системи за перші сім місяців 2009 року вже сягнули 17 млрд. грн., а майже 20 фінансових установ визнали себе неплатоспроможними.

Непередбачувана курсова динаміка періоду розгортання кризових явищ в економіці України завдала тяжкого удару по національній економіці, значно утруднила реалізацію антикризових заходів урядом України.

Функціональна непристосованість до врахування системних наслідків власної політики час від часу призводить до непослідовності Нацбанку у протидії наростанню істотних макроекономічних ризиків. Зокрема, ще в 2005 році парламент і уряд рекомендували НБУ заборонити кредитування суб’єктів господарської діяльності та населення в іноземній валюті, якщо ті не мали надійних джерел валютної виручки. Проте, усвідомлюючи, що припинення зовнішніх запозичень потребуватиме істотного пом’якшення становища на внутрішньому кредитному ринку, що містить інфляційні ризики, Нацбанк не пішов на такий крок, у результаті чого в економіці сформувався значний валютний дисбаланс, який «вибухнув» у період економічної кризи.

Значна проблема антикризової політики в умовах відсутності координації полягає в тому, що негативні наслідки у макроекономічній сфері, які уряд досить часто сприймає як помірну ціну досягнення інших пріоритетів, а тому не потребує їх подолання, спонукають НБУ до дій, спрямованих на корекцію макроекономічних наслідків урядової політики. «Класичним» прикладом таких «ціннісних розходжень», пов’язаних із різними методологічними підходами, є ставлення до дефіциту бюджету. Уряд виходить з допустимості та неминучості дефіцитного фінансування бюджету в умовах кризи, тому потребує активної позиції НБУ на ринку ОВДП. Проте Нацбанк, розглядаючи дефіцит як ключовий інфляційний ризик, здійснює синхронну антиінфляційну політику, зв’язуючи ліквідність і гальмуючи тим самим економічну активність. Виникає «вибухонебезпечна» фіскально-монетарна «суміш», за якої уряд напружує зусилля для належного фінансування бюджетних видатків як рушія внутрішнього попиту, а стерилізаційні операції Нацбанку обмежують спроможність пропозиції реагувати на виклики з боку попиту.

На додачу до неадекватної монетарної політики, навколо Нацбанку регулярно спалахують скандали, пов’язані з непрозорим розподілом рефінансування, селективним продажем валюти за пільговим курсом, підозрами у причетності до валютних спекуляцій тощо. Складається враження, що працівники Національного банку останнім часом плутають поняття незалежності в питаннях монетарної політики та незалежності від будь-якої відповідальності за свої дії. Це дискредитує не лише регулятора як незалежну фінансову інституцію, а й банківську систему України загалом. Формуються стійкі ризики, які перешкоджають дієвості антикризових дій уряду, зумовлюють затягування кризових тенденцій в економіці України.

Незалежність Нацбанку: самоціль чи інструмент?

Загалом теза про необхідність надання центральному банку максимальної свободи дій, реалізована та активно обстоювана в Україні, не є однозначною. Традиційно прихильники незалежності регулятора наводять кілька аргументів на користь свого підходу:

1. Передусім вони бояться безконтрольної емісії, до якої може змусити регулятора уряд, якщо відчуватиме гострий дефіцит ресурсів. Спрацьовує «історична пам’ять» про гіркий досвід початку 90-х років.

Проте, як уже зазначалося, механістично переносити реалії початку 90-х на сьогодення навряд чи коректно. За 15 років, що минули, в економіці України сформувалися фінансові механізми та чинники відкритості економіки, які практично виключають можливість неконтрольованої емісії в масштабах, що загрожують гіперінфляцією. Між тим виважене застосування емісійних важелів і перехід від абсолютизації антиінфляційних орієнтирів до раціонального балансування між ризиками інфляції та економічної депресії могли б стати вирішальними складовими антикризової стратегії України. Це потребує істотного розширення кола пріоритетів, які беруться до уваги Нацбанком при виробленні монетарної політики. Носієм таких пріоритетів є за нинішніх умов уряд.

2. Враховуючи, що уряди в Україні в середньому змінюються щороку, прибічники незалежності Нацбанку твердять, що підпорядкування НБУ уряду означатиме автоматичний перегляд монетарної політики після кожної ротації Кабміну. Проте, як продемонстрував досвід кризового періоду, Нацбанк виявився неспроможним здійснювати послідовну монетарну політику і в своєму теперішньому статусі. Узгоджені дії монетарної та фіскальної влади, навпаки, створюють сприятливе підгрунтя для послаблення монетарно-фіскальних шоків, що дасть можливість зробити монетарну політику більш передбачуваною та послідовною.

3. Значні ризики за нинішніх умов вбачаються у можливому розширенні впливу уряду на процес управління золотовалютними резервами країни та витрачання їх на потреби поточного фінансування бюджетних видатків. Однак і такий ризик є надуманим. Золотовалютні резерви країни є дуже важливим показником для формування міжнародних рейтингів країни. Останні ж, у свою чергу, диктують вартість зовнішніх запозичень, доступних для уряду. Відтак, ризиковані маніпуляції з резервами де-факто означатимуть фінансове самогубство уряду, отже, фактично, виключені. «На сторожі» резервів стоїть і низка міжнародних зобов’язань країни.

Проте й монополізація розпорядження резервами, які є загальнонаціональним активом, з боку Національного банку навряд чи продуктивна. Бажання НБУ мінімізувати ризик, вкладаючи кошти в казначейські облігації США, є зрозумілим, але в підсумку виходить, що зароблені українським народом ресурси спрямовуються на фінансування економіки чужої країни. Вочевидь питання ефективності розпорядження резервами країни та пошуку привабливіших активів залишається відкритим.

Отже, хоча істотність ризиків, пов’язаних з можливим підпорядкуванням НБУ уряду, не викликає сумнівів, їхня критичність видається вельми перебільшеною.

Альтернативою є збереження status quo, за якого незалежність сприймається Нацбанком як самоціль, повне відокремлення від політики решти державних органів та імунітет від будь-якого втручання в його діяльність. Як показано вище, таке становище несе не менші ризики, а в умовах фінансово-економічної кризи та завдань післякризового відновлення взагалі неприпустимо позбавляти антикризову політику такого важливого важеля, як монетарна політика.

Налагодження скоординованої співпраці уряду та НБУ з визначенням взаємних зобов’язань дало б змогу розблокувати низку потенційно потужних інструментів економічної політики держави, серед яких головними є:

— планування коливань ліквідності, пов’язаних зі здійсненням бюджетних видатків. Це дасть можливість різко звузити підгрунтя для курсових спекуляцій, а також мінімізувати потребу в монетарних обмеженнях для підстрахування від раптових фіскальних «викидів» на грошовий ринок;

— формування системи надання «довгих» кредитів під урядові гарантії із відповідними змінами регуляторних вимог НБУ. Спільними зусиллями уряду та Нацбанку мала б бути створена спеціалізована фінансово-кредитна установа для бюджетного та кредитного фінансування розвитку.

Зазначимо, що у світовій практиці існує чимало прикладів тісної взаємодії уряду та центрального банку. Останній може самостійно розробляти та реалізовувати грошово-кредитну політику, може мати операційну незалежність при встановленні цілей грошово-кредитної політики урядом, а може взагалі бути ланкою єдиного державного фінансово-кредитного механізму.

Такий рівень незалежності, який має український центральний банк, притаманний дуже обмеженій кількості цивілізованих країн. Передусім це США, Німеччина та Швейцарія. Щодо США незалежність центрального банку (ФРС) зумовлена тим, що він не тільки регулює монетарні відносини в межах країни, а й фактично визначає ключові світові тенденції. Аналогічну функцію, але в регіональному масштабі, виконував центробанк ФРН. До запровадження в обіг євро міжнаціональною грошовою одиницею в Європі виступала саме німецька марка, що зобов’язувало банк здійснювати політику з урахуванням загальноєвропейських інтересів, а тому він був максимально віддалений від уряду. Унікальність швейцарської моделі полягає в тому, що банківський бізнес у цій країні домінуючий, а центральний банк у системі виконує роль «уряду для банків» і тому відокремлений від «уряду для економіки».

Проте навіть у згаданих країнах центральні банки не мають абсолютної свободи. ФРС підзвітна Конгресу США, а її голова регулярно звітує про стан справ, завдання та пріоритети монетарної політики. Голови німецького та швейцарського центробанків призначаються урядами цих країн, а цілі діяльності та пріоритетні напрями чітко виписано на законодавчому рівні.

У більшості інших країн вплив на центробанк має той орган державної влади, який реалізовує і фіскальну політику. Зокрема, в Австрії, Великобританії, Данії, Росії, Франції, Японії голови та члени правління банків або призначаються безпосередньо урядом, або затверджуються парламентом за поданням уряду. Крім того, в таких країнах як Франція, Італія та Росія голови центральних банків можуть бути звільнені достроково, хоча така практика і не є загальнопоширеною.

Очевидно, що призначення главою регулятора кандидата, запропонованого урядом, уже частково згладжує потенційні конфлікти між двома органами. Проте, крім цього, законодавство значної кількості країн також передбачає можливість втручання уряду в діяльність центрального банку.

Таким чином, в економічно розвинених країнах, як правило, існують формальні механізми, які дають змогу узгоджувати монетарну та фіскальну політики. Тим самим надається можливість розробляти і реалізовувати економічну стратегію саме тій гілці влади, яка в кінцевому підсумку нестиме відповідальність за її результативність. В Україні ж НБУ, як було зазначено, проводить власну стратегію, але її невдачі часто відносить до прорахунків урядової політики. В Україні, де всю відповідальність за економічний стан у державі покладено на уряд, Кабмін принаймні має отримати право володіти усіма доступними інструментами здійснення повноцінної власної стратегії економічного розвитку.

Ймовірні ризики, які супроводжують процес посилення впливу уряду на центральний банк, можна усунути завдяки запровадженню на законодавчому рівні низки рамкових умов такої співпраці, а також удосконалення механізмів контролю над діяльністю НБУ з боку ради НБУ. Досить поширеною практикою є обмеження цільових напрямків, щодо яких можливе дефіцитне бюджетне фінансування, а також встановлення жорсткого зв’язку між дефіцитом бюджету та капітальними видатками бюджету.

Водночас посилення впливу уряду на НБУ дасть змогу синхронізувати економічну стратегію держави та підвищити ефективність її реалізації. У разі ж прорахунків чітко буде ідентифікований суб’єкт відповідальності.

Незалежність центрального банку не повинна бути самоціллю. Наближення його до виконавчої влади, за паралельного запровадження законодавчих інструментів протистояння політичному тиску, який може чинитися з метою досягнення короткострокових позитивних ефектів ціною відмови від довгострокових завдань цінової стабільності, видається більш ефективним, аніж повна ізольованість НБУ від економічної політики уряду. Цей факт варто врахувати при реформуванні політичної системи, проекти якого мають більшість політичних сил.

Якщо зусилля всіх владних структур будуть спрямовуватися на досягнення єдиної мети, а монетарна і фіскальна стратегії будуть скоординовані та взаємоузгоджені, подолання економічної кризи потребуватиме менше часу, ресурсів і зусиль.