Трансформація вугільних регіонів: досвід для України

28 лютого 2019 р. Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року".

Документ стисло окреслює коло існуючих викликів, принципи екологічної політики, її стратегічні цілі та етапи реалізації. Однією з основних проблем довкілля України Стратегія визначає екологічний стан Донбасу.

Констатуючи, що "військовими діями, руйнацією інфраструктури та екологічно небезпечних підприємств на тимчасово окупованій території України порушено екологічну рівновагу", закон обмежує екологічні проблеми Донбасу лише непідконтрольними районами Донецької та Луганської областей. Водночас комплексного екологічного, соціального та економічного трансформування потребує весь регіон, а не лише його частина. Схвалена Стратегія ігнорує вже наявні проблеми та критичну потребу у переході до низьковуглецевої економіки.

Україна - не єдина країна, яка постає перед необхідністю докорінних змін в енергетичному секторі, де відбувається перехід від інтенсивного виробництва на основі викопних палив до децентралізованої ефективної генерації з відновлюваних джерел енергії (так званий низьковуглецевий розвиток). Ряд західних держав уже успішно пройшли чи зараз проходять через схожі процеси. Наявний досвід показує, що масштабні трансформації успішні, тільки якщо враховувати потреби працівників і місцевого населення. У більшості випадків в основі таких перетворень лежить принцип справедливої трансформації.

Справедлива трансформація (англ. just transition) - це модель розвитку, що передбачає гідне життя та чесний заробіток для всіх працівників і спільнот, на яких вплине процес активного енергетичного переходу (ліквідація виробничих потужностей, підприємств тощо).

На сьогодні тема справедливої трансформації регіонів стала однією із ключових у світовому порядку денному. Міжнародна організація праці у 2015 р. опублікувала Керівні принципи справедливого переходу до екологічно сталих економік і суспільств для всіх. Одна з основних цілей цього документа - допомогти країнам у переході до низьковуглецевої економіки та досягненні ними своїх запланованих національно визначених цілей зі зменшення викидів парникових газів і Цілей сталого розвитку ООН до 2030 р.

Також справедлива трансформація згадується у Паризькій кліматичній угоді, ратифікованій Україною у 2016 р. Відповідно до неї "сторони угоди беруть до уваги нагальну необхідність справедливої трансформації робочої сили і створення гідної праці та якісних робочих місць відповідно до визначених на національному рівні пріоритетів розвитку".

Важливий принцип дієвої справедливої трансформації - широкий соціальний діалог між усіма зацікавленими сторонами: представниками органів державної влади та місцевого самоврядування, громадянського суспільства, науки, медіа та бізнесу. Держава, розробляючи необхідні національні стратегії підтримки, повинна розуміти запити людей, які проживають на даних територіях і залежать від моновиробництв. У свою чергу, представники регіонів мають чітко окреслити список власних потреб і конкретні моделі їх задоволення.

Позитивні результати такого діалогу можна спостерігати у деяких країнах ЄС. Так, у Німеччині процес структурної трансформації енергетичного сектора розпочався ще в середині минулого сторіччя. Відтоді зайнятість у вугільній промисловості зменшилася з 750 тис. працівників у 1957 р. до 20 тис. - у 2018-му. А минулої осені було закрито останню в країні шахту з видобутку кам'яного вугілля.

Німецькі політичні діячі вчасно зрозуміли, що не існує єдиної галузі, яка змогла б замінити видобуток вугілля. Для цього необхідна стратегічна диверсифікація економіки. Як наслідок, на місці колишніх виробничих потужностей почали будувати об'єкти відновлюваної енергетики, технопарки та університети. Найвідомішим є приклад міста Дортмунда, де на місці колишнього сталеливарного заводу створили штучне озеро (Phoenix-See), навколо якого виріс сучасний квартал із бізнес-центрами та приватними будинками.

Схожі процеси відбуваються і в Чехії. У жовтні 2015 р. за ініціативою представників місцевого самоврядування шахтарських міст чеський уряд прийняв рішення про розробку стратегії економічної реструктуризації трьох вугледобувних регіонів - Устецького, Карловарського та Мораво-Сілезького країв. Як результат, було розроблено програму Re:START. Її початковий план дій передбачає виділення на економічний і соціальний розвиток територій 1,5 млрд євро протягом перших трьох років. Стратегія визначає бізнес, інновації та соціальну стабілізацію центральними елементами трансформації.

Як наслідок, було відкрито кілька "інноваційних центрів", спрямованих на стимулювання ведення бізнесу в регіонах, реалізовано навчальні програми для місцевого населення та керівництва міст (Místa zblízka), створено мобілізаційні платформи задля напрацювання варіантів реабілітації регіону (Re:Vize Ústí).

Крім цього, Німеччина та Чехія є одними з держав, де реалізуються пілотні проекти Платформи Європейської комісії "Трансформація вугільних регіонів" (англ. Coal Regions in Transition). Створена наприкінці 2017 р., наразі вона об'єднує 19 вугільних регіонів у семи країнах Європейського Союзу. Основна мета Платформи - фінансова та технічна підтримка шахтарських міст і територій, що поступово відмовляються від вугілля.

Україна нічим подібним похвалитися не може. Вітчизняна вугільна галузь повністю залежить від щорічних багатомільярдних державних дотацій, а зайнятість у секторі з кожним роком скорочується. Після початку війни на Сході країни ситуація тільки погіршилась. Із 33 шахт, що залишилися у власності держави після окупації частин Донецької та Луганської областей, незбитковими є тільки чотири.

Українські вугільні регіони потребують процесу енергетичної трансформації, але поки що він існує лише на папері. Відповідно до Енергетичної стратегії до 2035 р., "заходи із закриття/консервації збиткових державних шахт мають завершитися до 2025 р.", а щодо кожного об'єкта має бути прийнятий план пом'якшення соціальних та екологічних наслідків.

У свою чергу, уряд прийняв окремий План заходів на виконання етапу "Реформування енергетичного сектору (до 2020 р.)" Енергостратегії. Відповідно до нього, до кінця 2018 р. виконавці у складі п'яти профільних міністерств та Антимонопольного комітету повинні були "розробити та прийняти програми соціальної реконверсії регіонів закриття вугледобувних підприємств з використанням найкращих європейських практик". Але згідно з інформацією, яку надало Міненерговугільпром на запит ГО "Екодія", цього досі не зроблено.

Програми підтримки шахтарських територій є одним із ключових компонентів успішної трансформації. Зволікання з їх прийняттям неминуче призводить до відтермінування вирішення вже наявних соціально-економічних проблем і гальмує подальший розвиток вугільних регіонів.

Згаданий вище План заходів також передбачав, що торік Міністерство енергетики мало сформувати "переліки перспективних та неперспективних шахт, що підлягають ліквідації" (п. 134). А також мала бути "проведена реструктуризація та ліквідація заборгованості вугледобувних підприємств" (п. 139).

Затвердження списку шахт, що перебувають у черзі на ліквідацію, є надзвичайно важливим. Чітке розуміння долі місцевої шахти дозволить керівництву монопрофільних міст і населенню регіону розпочати процес відповідального планування закриття підприємства та диверсифікації економіки.

На жаль, і цей пункт Плану заходів не було виконано. Список шахт уже кілька років перебуває на етапі обробки, систематизації та аналізу даних. У відповідь на наш запит також зазначено, що проект закону України "Про деякі питання заборгованості підприємств вугільної галузі" не погодили профільні міністерства, Пенсійний фонд і Державна фіскальна служба. А окремий законопроект "Про особливості погашення заборгованості, що утворилася на оптовому ринку електричної енергії", зареєстрований у Верховній Раді у квітні 2018 р., усе ще перебуває на опрацюванні профільними комітетами.

Зважаючи на вищевикладене, український уряд повинен розпочати рішучі кроки на шляху до реформування вугільної галузі. Процес енергетичного переходу великою мірою зачепить Донбас. Трансформація має проходити справедливо, з широким залученням до переговорів представників шахтарських територій, які зазнають найбільших економічних збитків, а також беручи до уваги вже наявний міжнародний досвід у цій сфері. Адже що раніше регіони почнуть готуватися до невідворотних змін, то меншими будуть їх негативні соціальні наслідки. Тільки за таких умов українська Справедлива трансформація буде успішною.