Тисяча слів про пенсійну реформу

Для того щоб оцінити суть запропонованих урядом варіантів трансформації пенсійної системи, треба насамперед розуміти, що є на сьогодні, як це хочуть змінити та як уникнути півзаходів і популістських рішень.

Як зараз

Чинну систему за тривалі роки реформ і надбудов зробили такою складною та заплутаною, що більшість навряд чи зрозуміє, як формується пенсія.

Основний розмір пенсії, він же ключовий елемент солідарної системи, залежить від стажу та заробітку людини. В ідеальному світі для більшості працювала б формула: що довше ти працюєш офіційно, платячи єдиний соціальний внесок (ЄСВ), і що вища твоя зарплата, то більшою буде твоя пенсія. Але в наших реаліях формула, яка враховує стаж і заробіток, служить тільки першою сходинкою подальших складних розрахунків.

Якщо основний розмір виходить меншим за прожитковий мінімум, нараховується доплата, щоб забезпечити гарантований державою мінімум. Для деяких категорій також є гарантія, прив’язана до мінімальної зарплати. Основний розмір може доповнюватися надбавками за кожний рік понаднормативного стажу, держнадбавками для чорнобильців, ветеранів, дітей війни тощо. І, нарешті, є три додаткові гарантії для пенсіонерів із повним стажем у вигляді доплат, що залежать від віку, на рівні 2100, 2500 (запроваджується з липня 2021 року) і 2600 грн. Причому ці три гарантії встановлено постановами уряду, у законі їх не прописано. Також є окремі нюанси розрахунків для працюючих пенсіонерів, для жінок, які вийшли на пенсію в період підвищення пенсійного віку (2011–2021), тощо.

Ці непрості схеми розрахунків використовуються не лише при призначенні нових пенсій, а також під час індексації пенсій і при кожному перегляді мінімальних гарантій. І в цій низці гарантій і доплат можна загубитися, а непрозорість механізму та хисткий статус урядових гарантій, що встановлюються в ручному режимі, не створюють стимулів для участі в такій системі.

Незакінчена реформа

До 2017 року в 70% пенсіонерів основний розмір пенсії був нижчим за прожитковий мінімум, і це була справжня катастрофа для солідарної системи, яка, по суті, не виконувала на той момент своєї страхової функції. Ситуацію виправили, прийнявши Закон «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо підвищення пенсій», який дав змогу підвищити виплати значній частині цих 70%, завдяки їхньому так званому осучасненню (масовому перерахунку пенсій на основі нової зарплатної бази). А саму індексацію зробили обов’язковою та щорічною. Це було головне досягнення реформи 2017-го. Насправді таке осучаснення періодично проводилося в Україні й раніше.

І тут потрібно повернутися до параметрів пенсійної формули, про яку ми говорили вище, тому що вони теж змінилися 2017-го. Оцінку одного року стажу було знижено з 1,35 до 1%. Тобто за інших рівних умов формула тепер генерує знижений основний розмір пенсії. А другий параметр формули — зарплатна база, навіть осучаснюючись у процесі реформи, залишився заниженим, адже є усередненим за останні три роки. Наприклад, 2020 року середній заробіток, з якого сплачено ЄСВ, становив близько 10200 грн. Але для нарахування нових пенсій використовувалася зарплатна база 7763 грн (середня за 2017–2019 роки), що автоматично занижувало нові пенсії майже на чверть.

Понад те, механізм індексації передбачає, що нові пенсії не індексуються, допоки їхня зарплатна база не опуститься до рівня 2017-го (2020 року це 4889 грн із урахуванням індексації 2019-го і 2020-го). Тобто в перші кілька років новопризначені пенсії, попри їхній невеликий розмір, навіть не індексуватимуть.

Також суттєво вплинули на систему важкий перехідний період 1990-х, поширення неформальної зайнятості, а також впровадження суворіших правил обліку стажу з 2004 року. Це часто не дозволяє новим пенсіонерам набрати необхідний страховий стаж.

Підсумок неприємний: при збереженні нинішніх параметрів системи більшості громадян не слід очікувати пенсії на рівні понад 25–30% їхньої останньої зарплати.

Співвідношення середніх розмірів пенсії та зарплати (так званий рівень заміщення) — важливий показник здоров’я пенсійної системи. Нині, якщо порівнювати з зарплатою основний розмір пенсії за віком, рівень заміщення буде майже 23%, а з урахуванням усіх надбавок — близько 29% і при збереженні нинішніх правил знижуватиметься. Найближчими роками система, ймовірно, знову опиниться в ситуації 2017 року, коли основний розмір пенсій у більшості пенсіонерів опуститься нижче за прожитковий мінімум, що потребуватиме чергового осучаснення.

Що пропонує уряд

2020 року уряд за ініціативою президента запровадив універсальні доплати пенсіонерам віком 80 років і більше, а 2021-го планує такі доплати й для пенсіонерів від 75 до 80 років. Однак молодші пенсіонери не меншою мірою потребують компенсації їхніх незадовільно низьких пенсій.

Уряд також планує закріпити на рівні закону конкретну дату щорічної індексації пенсій. Це правильна ініціатива, хоча, по суті, це лише елемент фіскальної самодисципліни, спрямований на пом’якшення недоліків реформи 2017 року.

На цьому, на жаль, реформи, спрямовані на основний контингент сьогоднішніх пенсіонерів, в основному закінчуються. Зате 2020-го активізувалася робота над концепцією та законопроєктом про обов’язкову накопичувальну систему. Її запровадження розглядають як інструмент, що може підвищити і рівень пенсій, і їхню диференціацію. Але світовий досвід таких реформ показує, що реального ефекту за виплатами з накопичувальної системи доведеться чекати мінімум 15–20 років. Тобто це, швидше, довгостроковий превентивний захід, і на нинішніх пенсіонерів він якщо і вплине, то не в кращий бік.

Одна з головних проблем — пропозиція фінансувати накопичувальний рівень за рахунок зниження ЄСВ і ПДФО. Таке рішення призведе до збільшення дефіциту солідарної пенсійної системи та стане ще однією перешкодою на шляху до досягнення адекватних пенсій.

Що може статися в результаті реформи

Запропоновані параметри фінансування можуть призвести до того, що невеликі накопичувальні пенсії в далекому майбутньому лише компенсують зниження солідарних пенсій, яке самі вони й викликали, відтягнувши на себе частину фінансування із солідарної системи. Тобто чистий фінансовий ефект такої реформи для громадянина може виявитися близьким до нуля, а виграють від неї в основному фінансові посередники. Для того щоб доходи пенсіонерів збільшилися, фінансування будь-якої нової накопичувальної пенсійної програми має здійснюватися за рахунок нових ресурсів і внесків. Внесок держави має розглядатися тільки як стимулююче співфінансування, а не основне фінансування накопичувальної системи. Цьому є багато прикладів, включно з Грузією та Вірменією.

Також слід розвіяти міфи з приводу рівня виплат із накопичувальної системи в майбутньому на досвіді Чилі та Казахстану, до речі, країн із більш розвиненими фінансовими ринками та 10-відсотковим внеском у накопичувальний рівень. В обох випадках незадовільні показники виплат із накопичувальних систем змусили політиків повернутися до розгляду варіантів запровадження додаткових соціальних або страхових компонентів пенсійних систем.

Покладати великі надії на високу накопичувальну пенсію при ставці внеску 4% не доводиться. Нескладні розрахунки показують, що за такої ставки та абсолютної дисципліни сплати внесків знадобиться 20–25 років безперервного стажу, щоб заощадження на персональному рахунку становили суму, яка дорівнюватиме річній зарплаті. Це чимало, якщо отримати всю суму одноразово, але якщо конвертувати в ануїтет на весь період пенсійного життя (а це може бути до 20 років), то додаткова виплата до солідарної пенсії становитиме близько 50 грн на кожні 1000 грн зарплати перед виходом на пенсію.

Чи можна щось зробити? Так. Але реформа має рухатися двома ключовими напрямами: запобігти катастрофічному падінню пенсій у коротко- і середньостроковій перспективі та визначити форми фінансування пенсій у довгостроковій перспективі. Обидва завдання пов’язані між собою, а їхнє виконання в кожному разі має розпочинатися з трансформацій солідарної системи.

Стабілізація показників стажу. Досвід сусідніх країн указує на можливість присвоєння умовного стажу за період до запровадження персоніфікованого обліку (період 1990-х). Варто подумати й над застосуванням подібного механізму для компенсації «стажевої діри» через пандемію 2020–2021 років як системного надзвичайного фактора.

Базова пенсія на додаток до страхової — хороший варіант системного рішення, як показав досвід семи країн, з якими в нас колись була спільна система. Міжнародний досвід свідчить, що дизайн базової пенсії може бути дуже різноманітним, наприклад, із прив’язкою до стажу, віку, сімейного стану, розміру страхової пенсії, наявності доходу від зайнятості тощо.

Накопичувальна система — це потенційно важливий додатковий елемент, націлений на довгострокову перспективу. Але таку систему не слід запроваджувати за будь-яку ціну, особливо якщо цією ціною буде поглиблення бідності сьогоднішніх пенсіонерів. Слід детально пропрацювати всі соціальні, а не тільки фінансові, аспекти такої ініціативи та чітко відпрацювати зв’язки з солідарною системою на стадії виплат. Запевнення в тому, що запровадження накопичувальної системи дасть можливість уникнути підвищення податків для фінансування солідарної системи, непереконливі. Особливо якщо врахувати, що солідарну систему позбавляють частини її фінансування.