Солідарна пенсійна система: про справжні чинники неефективності

Минулого тижня уряд офіційно проголосив новий етап реформування пенсійної системи. Однак повний текст відповідного законопроекту поки не оприлюднений, а з інформаційних матеріалів, розміщених на урядовому порталі, складається враження, що головне в цій реформі - непідвищення пенсійного віку.

Велика кількість слайдів і листівок із зображенням літніх людей ще більше дезорієнтує, оскільки зазвичай об'єктом пенсійних реформ є населення працездатного віку (впливати потрібно саме на їхню економічну поведінку), а стосовно літніх людей у суспільства лише одне зобов'язання - забезпечувати належний рівень пенсійних виплат. В очікуванні публікації тексту законопроекту хочемо привернути увагу до більш загального питання: чи має майбутнє наша страхова "солідарна" пенсійна система, адже новий етап реформування викликав нову хвилю критики на її адресу, мовляв, скільки вже реформували, а вона нормально не працює.

Принагідно нагадаємо, що 6 червня ц.р. у нашій країні набуває чинності Конвенція Міжнародної організації праці про мінімальні норми соціального забезпечення №102. Ратифікуючи Конвенцію, Україна взяла на себе зобов'язання зокрема за такими розділами: розд. V "Допомога по старості", розд. IX "Допомога по інвалідності", розд. X "Допомога у зв'язку з втратою годувальника". Ці розділи передбачають виплату пенсій чи інших аналогічних виплат довічно або тривалий період, які в міжнародній практиці зазвичай здійснюються в рамках пенсійної системи. Так, серед країн ЄС лише Ірландія, Велика Британія та Угорщина не включають до пенсій виплати по інвалідності.

Стаття 71 Конвенції передбачає, що витрати на всі передбачені види допомоги та витрати, пов'язані з управлінням ними, покриваються у колективному порядку страховими внесками або шляхом оподаткування чи обома цими способами так, щоб це не було обтяжливим для осіб із малим заробітком і щоб було взято до уваги економічний стан держави-члена та відповідних категорій захищених осіб.

Таким чином, Конвенція №102 визначає соціальне страхування одним із головних джерел фінансування системи соціального захисту і пенсійної системи, зокрема. Це дає можливість логічно пов'язати обчислення пенсійної виплати з розміром попереднього заробітку та іншими характеристиками зайнятості і страхової участі (тривалість стажу, обсяг сплачених внесків тощо).

За даними МОП, серед 166 країн, законодавство яких передбачає періодичні пенсійні виплати по старості, 77 - надають такі виплати лише в рамках страхової системи, 27 - поєднують страхову систему з універсальними виплатами і 50 - з нестраховими виплатами на засадах перевірки доходів. Лише 12 країн здійснюють виплати пенсій по старості виключно через нестрахові програми (без сплати внесків), у тому числі дев'ять із них - на універсальних засадах, ще три - на умовах перевірки доходів.

Серед країн, де джерелом фінансування пенсій є загальна податкова система, лише у Грузії він однаковий для всіх (наразі 180 ларі). В інших країнах (наприклад в Данії, Нідерландах, Новій Зеландії, Австралії) розмір універсальної державної пенсії залежить від тривалості проживання в країні і доповнюється страховими виплатами з недержавних професійних/корпоративних чи індивідуальних пенсійних програм, що засновані на страхових принципах.

Участь у публічних страхових пенсійних системах зазвичай є обов'язковою для встановлених категорій працівників та їхніх роботодавців. Переважна більшість таких систем функціонують на засадах pay-as-you-go (PAYG), тобто поточні надходження внесків спрямовуються на виплату поточних пенсій. Принцип дії такої пенсійної системи (їх ще називають розподільними, а в Україні звикли називати солідарною) аналогічний загальним бюджетним процесам у сфері публічних фінансів: фінансові ресурси формуються і витрачаються у режимі реального часу, всі правила і потоки регулюються безпосередньо державними/публічними інституціями. Завдяки цьому система не потребує великих витрат на адміністрування, достатньо відкрита, прозора й підконтрольна, а головне, вона дає змогу надійно забезпечити виконання соціальних функцій щодо захисту персональних доходів літніх людей, оскільки держава виступає гарантом, певним чином співфінансуючи виплати. Фінансова співучасть держави може бути реалізована як субсидування гарантованої мінімальної виплати, фінансування окремих пенсійних програм, сплата внесків (усієї суми або частини) за певні категорії застрахованих осіб, погашення дефіциту страхових фондів тощо.

У країнах ОЕСР 59% доходів домогосподарств осіб віком 65 років і старше становлять трансферти з публічних пенсійних систем; ще 24% надходжень таких домогосподарств становлять доходи від зайнятості та самозайнятості, решта 17% - доходи від капіталу, включаючи виплати за приватними (недержавними) пенсійними програмами. У більшості країн ЄС трансферти з публічних пенсійних систем є джерелом понад 60% доходів літніх людей. Зарубіжний досвід засвідчує, що в країнах світу, де публічні пенсійні системи відсутні або охоплюють незначну частину населення, більшість літніх людей змушені працювати так довго, скільки можуть фізично.

В Україні з огляду на величезні розміри дефіциту Пенсійного фонду (нестача власних коштів на виплату пенсій у 2016 р. сягнула 84,9 млрд грн, а у поточному ця сума очікується на рівні 71,7 млрд) деякі політики та експерти поспішають із висновками, що солідарна страхова система себе вичерпала і має бути замінена або мінімальним державним пенсійним забезпеченням (за прикладом Грузії), або приватними накопиченнями та сімейними формами підтримки. Навіть вищі урядовці роблять гучні заяви про те, що Пенсійний фонд перебуває на межі банкрутства і може самознищитися, хоча ПФУ за своїм статутом є центральним органом виконавчої влади, а отже, такі терміни до нього незастосовні.

Тому на даному етапі пенсійної реформи потрібно визначитися з основоположними принципами будови пенсійної системи. Наша аргументація доцільності збереження саме страхової солідарної пенсійної системи передусім така. Соціальне страхування дає змогу покласти основну фінансову відповідальність за формування надходжень до пенсійної системи на роботодавців, оскільки вони мають значно більше ресурсів. Як показав минулорічний досвід, значне зниження ставки єдиного соціального внеску (ЄСВ) не дає ефекту "брутизації" заробітної плати - роботодавці залишили зекономлені кошти собі, а не спрямували на адекватне збільшення заробітної плати чи на створення нових робочих місць. Якщо пенсійне страхування буде скасоване, всі пенсійні видатки буде перекладено на бюджет країни, а враховуючи структуру бюджетних надходжень, можна з упевненістю сказати, що цей тягар буде покладено на населення/домогосподарства, які сплачують податки з доходів від зайнятості та податки на кінцеве споживання (ПДВ, акцизи тощо). За пласкої шкали оподаткування персональних доходів і відсутності адекватних податків на багатство такий крок призведе до ще більшої соціальної нерівності та напруги.

Проблеми нашої страхової системи пов'язані із загалом несприятливою економічною ситуацією (високе безробіття, низькі зарплати тощо) і незадовільною якістю управління, зокрема недоліками фіскального адміністрування. Потрібно навчитися у належний спосіб збирати податки та внески: якщо платитимуть усі, навантаження кожного буде меншим. Навіть у найрозвиненіших країнах податки та внески платять перш за все тому, що цього неможливо уникнути. І фіскальне навантаження там зовсім не мале.

Водночас потрібно усвідомлювати, що суто страхова пенсійна система фізично неспроможна забезпечити ані повного охоплення населення, ані належного розміру виплат. За нинішніх умов, коли чисельність застрахованих осіб - платників внесків майже дорівнює чисельності пенсіонерів, страхова система з власних коштів може забезпечити середній розмір пенсії на рівні близько ставки пенсійного внеску (18–20%). У подальшому внаслідок демографічних змін чисельність платників внесків буде скорочуватися, а чисельність пенсіонерів - зростати. Щоб гарантувати розмір пенсії на рівні 40% заробітної плати, державі доведеться дотувати вже не половину, а дві третини загальної суми пенсійних видатків.

З урахуванням неминучості посилення ролі державного бюджету у фінансуванні пенсій доцільним видається перевести покриття дефіциту солідарної системи та інші державні пенсійні зобов'язання (різноманітні доплати, підвищення до пенсій чорнобильцям, дітям війни тощо) у самостійну фінансову програму, яка буде складовою солідарної системи поряд із страховою. Подібні державні пенсійні програми - їх часто називають національними або базовими - існують у багатьох країнах (Австралії, Новій Зеландії, Канаді, Данії, Норвегії, Швеції, Фінляндії, ін.). Виплати з них можуть мати універсальний характер (надаватися незалежно від наявності інших доходів) або надаються на умовах перевірки доходів і/або зменшуються за наявності інших джерел доходів (заробітку, страхової солідарної пенсії, приватних пенсій тощо). Розмір виплати зазвичай становить 15–20% середньої заробітної плати. Ці програми виконують одразу кілька важливих функцій: забезпечують пенсіонерам гарантований мінімальний розмір доходу, компенсують вплив демографічних змін, заповнюють прогалини в охопленні страховою системою та водночас допомагають підтримувати адекватну диференціацію страхових пенсій.

Структурна реформа зі створення базового рівня солідарної системи із страховою надбудовою доцільна також з огляду на довічний характер пенсійних виплат. Пенсійний період життя зазвичай триває 15–25 років, і що довше живе людина на пенсії, то більше розмір її пенсії залежить не від стажу та колишнього заробітку, а від поточних економічних і фінансових можливостей держави здійснювати належну індексацію пенсій, щоб підтримувати їх рівень відносно зростання цін і заробітків сучасних поколінь працюючих.