Про принципи сучасної політики регіонального розвитку

Важливість і гострота проблем розвитку регіонів України в останні роки привертають дедалі більшу увагу як політиків, так і дослідників й аналітиків до пошуку шляхів їх вирішення.

Залучення до економічного обороту не задіяних досі ресурсів, які доступні на регіональному рівні, посилення їх капіталізації мають потужний потенціал для значного прискорення економічного зростання. Водночас трагічний розвиток подій у Донецькій і Луганській областях наочно продемонстрував, до чого може призвести тривале ігнорування регіонально-специфічної проблематики, яке робить деформовані регіональні спільноти легкою здобиччю для потужних зовнішніх сил, зацікавлених у розігріві відцентрових тенденцій в Україні. Тому важливість регіонального розвитку та необхідність здійснення адекватної державної політики є очевидними і незаперечними. Тим більше, що нові виклики постійно відкривають нові виміри, в яких має застосовуватися така політика.

Змінюються умови, в яких розвиваються регіони: модифікується характер економічних процесів, даються взнаки геополітичні та геоекономічні впливи, наслідки воєнних дій та окупації частини територій.

Змінюється сам регіон як об'єкт державної політики. Зростання мобільності ресурсів, капіталів, товарів і послуг послабило вагомість чинників географічного розташування та територіальної близькості. Такі традиційні економіко-географічні чинники конкурентоспроможності регіонів, як наявність природних, трудових та енергетичних ресурсів, якість нагромадженого матеріального капіталу тощо, втрачають значущість для просторового розвитку. Зміцнення спроможності регіональних спільнот ефективно вирішувати значну частину проблем територіального розвитку посилює інклюзивність локальних економік (залучення у формування та отримання результату всіх членів спільноти та відчуття відповідальності за цей результат). У свою чергу, це посилює згуртованість спільноти й формує консолідовані інтереси територій. Формується суспільний запит на встановлення прозорого зв'язку між результатами економічного розвитку держави і регіону та конкретними зрушеннями в якості життя людей і громади в цілому.

На жаль, як це зазвичай трапляється у нашій новітній історії, розширення викликів поки що не здобуло належної відповіді у сфері державного управління. Після намагань жорсткого централізованого управління регіональним розвитком періоду "злочинної влади" наразі запанували інші крайнощі - зведення регіональної політики до реформи децентралізації. Що й не дивно, адже остання має потужну підтримку з боку міжнародної спільноти, а досягнуті з допомогою цієї підтримки чи власними зусиллями громад історії успіху є яскравими і вельми предметними. Проте децентралізація жодним чином не є панацеєю. Системність проблем розвитку, що постають перед регіонами, вимагає інтегральних зусиль загальнонаціонального та макрорегіонального рівнів, що потребує перезавантаження відповідної державної політики.

Насамперед потрібно визначитися з термінами. Від поняття "регіональна політика" періоду централізму, де пріоритети для регіонів визначалися, а ресурси розподілялися з центру, слід перейти до поняття "політика регіонального розвитку". Воно описує політику створення умов для розвитку регіонів з відповідним розширенням кола акторів цього процесу, об'єктів і суб'єктів його реалізації.

Сучасна державна політика регіонального розвитку має будуватися на трьох основних принципах.

Принцип перший: системність

Децентралізацію слід розглядати як необхідну та конче важливу, проте лише як одну із складових держполітики регіонального розвитку. Навіть найуспішніша об'єднана територіальна громада, розвиваючись як річ у собі, опиняється в інституційній пастці, досягаючи об'єктивних меж свого розвитку, які диктуються обмеженістю ресурсних можливостей, організаційних спроможностей, зрештою, особливостями місцевої ментальності. Це не кажучи вже про пересічні ОТГ, для яких розширення компетенцій, сфер відповідальності і навіть ресурсного забезпечення нерідко відбувається швидше, ніж зростання їхніх фахових організаційних спроможностей. Ударними темпами досягаючи кількісних орієнтирів процесів децентралізації, ми натомість ризикуємо посилити проблему дезінтегрованості економічного та соціального простору та зв'язування потенційних ресурсів розвитку недостатньою ефективністю локальних процесів їх реалізації. Між тим чимало завдань, пов'язаних із необхідними змінами в територіальній структурі національної економіки, апріорі непідйомні для будь-якої окремої місцевої громади.

Належне розкриття потенціалу територіального розвитку можливе лише при поєднанні розширення повноважень громад із чітким визначенням місця кожної ОТГ в системі економічних взаємовідносин у регіоні, а розвитку регіону - в національному суспільному та економічному розвитку. Невід'ємне завдання державної політики регіонального розвитку, свідчення того, що її жодним чином не можна ототожнювати лише з політикою децентралізації, - конвертація завдань модернізації країни у конкретні модернізаційні завдання розвитку регіонів, передбачені відповідними регіональними стратегіями, а інтегрованість із цими стратегіями - запорука успішності стратегування розвитку об'єднаних громад. До речі, саме досягнення міжрегіональної (міжтериторіальної) синергії - одна з підвалин "смарт"-підходів, які притаманні сучасній європейській моделі політики регіонального розвитку.

Системне узгоджене стратегування розвитку територій дає суттєвий позитивний ефект в оптимізації використання як ресурсів місцевих бюджетів, так і коштів державного бюджету, що спрямовуються на цілі регіонального розвитку (за нашими підрахунками, у держбюджеті 2018 р. останні становили 15,9 млрд грн, що всемеро більше, ніж 2013-го). Стратегічна визначеність і подолання географічної обмеженості планування розвитку територій сприяють посиленню їх інвестиційної привабливості, причому відбувається екстраполяція привабливості більш просунутих територій на суміжні. Суттєво, що вертикальна (громада-держава-регіон) і горизонтальна (громада-громада та регіон-регіон) інтегрованість стратегування сприяє побудові сучасної регіональної ідентичності, яка в умовах потужних міграційних рухів останніх років піддається екстремальним випробуванням.

Системний підхід до державної політики регіонального розвитку дає змогу застосовувати диференційовану політику, яка враховує специфічні характеристики, потреби та ризики макрорегіонів, ставлячи відповідні цілі та застосовуючи адекватні інструменти. Зокрема, наразі варто виокремити три макрорегіони, які потребують специфічної інтегральної політики.

Схід України (насамперед Донецька та Луганська області). У цьому макрорегіоні внаслідок втрати контролю над значною частиною території відбулася різка зміна ресурсної забезпеченості та ресурсних потоків, що загострило хронічну проблему структурної інертності цього старопромислового регіону. Серед пріоритетів - адаптація економіки цього макрорегіону до наявного розподілу продуктивних сил, структурна реабілітація та подолання кризи старопромисловості з використанням успішних європейських практик, підготовка до гармонійної реінтеграції тимчасово окупованих територій та їх населення в загальноукраїнський соціально-економічний, суспільно-політичний і правовий простір.

Південь України. Внаслідок анексії Криму та війни на Сході низка регіонів Півдня втратила транзитний потенціал і перетворилася на "нове прикордоння" з ознаками тупикової периферійності. Це загострює ризики консервації їх традиційної проблеми слабкої секторальної диверсифікованості, що містить ризик переходу у майбутньому до кризи старопромисловості. Переорієнтація та зростання туристичних потоків після втрати Криму дає шанс диверсифікації регіональних економік, проте без відповідного регулювання існує ризик втягування у випробуваний уже в Криму сконцентрований на узбережжях "шалманний" тип рекреаційності з відповідними загрозами для сталого розвитку регіонів загалом. Переосмислення бачення розвитку Півдня України потребуватиме стратегування розвитку приморських регіонів, орієнтованого на інтегральне ефективне використання природних (у тому числі морських) ресурсів, географічного розташування, існуючого людського потенціалу, розширення горизонтальної взаємодії між регіонами та громадами у цій сфері.

Захід України найсильніше відчув потужний вплив тяжіння європейських економік, що веде до вимивання природних і людських ресурсів регіонів. І водночас саме цей макрорегіон має на перших етапах найбільший потенціал європейської співпраці, може виступати в ролі своєрідного порталу для реалізації позитивного ефекту євроінтеграції в масштабах усієї України. Це потребуватиме переведення на програмні засади та надання пріоритетності розвитку транскордонної та єврорегіональної співпраці на рівні регіонів і громад.

Принцип другий: комплементарність

Європейський досвід засвідчив важливість супроводження політики регіонального розвитку комплементарними (супутніми) реформами в інших сферах держполітики, які сприяють оптимізації розкриття регіонального потенціалу та управління на регіональному й місцевому рівнях. В умовах України до таких реформ варто віднести:

- дерегуляцію та сприяння розвитку малого підприємництва;

- земельну реформу (впровадження ринку сільгоспземель і надання громадам прав розпоряджатися землями поза межами населених пунктів);

- лібералізацію ринку праці з посиленням територіальної та професійної мобільності робочої сили, узгодженням з перспективами ринку системи вищої та спеціальної освіти;

- становлення ефективного ринку житла, в тому числі орендного та соціального житла;

- забезпечення повноти, якості та зниження витрат на отримання адміністративних послуг шляхом впровадження електронного врядування.

Тривалою є перспектива власне у реформи децентралізації, яка із завершенням процесу створення ОТГ має лише набрати обертів, орієнтуючись на цілі побудови інституційно та фінансово спроможних об'єднаних громад.

Кінцева мета комплементарних реформ - побудова на регіональному рівні економіко-правового середовища, дружнього до розвитку, тобто такого, що активно заохочує підприємницьку діяльність, приплив до регіону інвестицій, реалізацію людського капіталу регіону. Як ознаки дружності до розвитку регіональної економіки слід розглядати:

- диверсифікованість: досягнення максимально можливої мультигалузевості економіки регіону, що спроможна гнучко задіювати широкий спектр доступних ресурсів, зміцнюючи інклюзивність розвитку;

- пріоритетність розвитку секторів, які генерують мережеві зв'язки (такими секторами є галузі "Індустрії 4.0"), які в тому числі забезпечують інтеграцію сучасних інформаційних технологій у традиційні сфери виробництва та інфраструктури;

- сталість розвитку: запобігання виснаженню ресурсів регіону, оптимальне поєднання властивостей конкурентоспроможності економіки, ощадливого ставлення до довкілля та інклюзивності економічного зростання;

- досягнення позитивного тренду підвищення якості людського капіталу: продуктивності, рівня кваліфікації, вікової структури тощо. Наразі доведено прямий зв'язок цього показника із інвестиційною привабливістю регіону;

- запобігання ризикам анклавізації економіки регіону (території) і відкритість останньої до коопераційної взаємодії як на міжрегіональному, так і на глобальному рівнях.

Принцип третій: інституційна забезпеченість

Нормативно-правова врегульованість регіонального (місцевого) розвитку, особливо за наявності яскравих та амбіційних стратегій розвитку, створює ілюзію вирішеності проблеми. Насправді для успішності політики розвитку її потрібно забезпечити відповідним інституційним інструментарієм: відповідальними управлінськими структурами (бюрократичними у позитивному значенні цього слова), усталеними практиками правозастосування та управління, самоорганізацією громад, належною самоідентифікацією їх членів тощо.

Масштабність завдань регіонального (територіального) розвитку робить апріорі неможливим їх виконання лише за рахунок централізованого фінансування. Тому критерій ефективності управління регіональними громадами зміщується з ефективного адміністрування бюджетних коштів до спроможності мобілізації місцевих ресурсів і досягнення "дружності" регіону до розвитку та інновацій, а також до освоєння інструментарію такої мобілізації: засобів місцевого оподаткування, муніципально-приватного партнерства, інфраструктурних інвестицій громади, інформаційної та правової підтримки тощо. Оптимальним є підкріплення ефективного управління знизу - через поширення соціальної відповідальності бізнесу та еволюції цієї відповідальності від добродійності до інвестицій у місцевий розвиток. Партнерство влади, бізнесу, суспільства базується на належному розвитку соціального капіталу, який забезпечує інтегрованість суспільства. Відтак, здатність будувати соціальний капітал регіону на основі розвитку мережевих взаємозв'язків може бути розцінена як один із визначальних критеріїв ефективності політики регіонального розвитку і насамперед такої її складової, як політика децентралізації.

Узгодження централізованого бюджетного фінансування регіонального розвитку з орієнтирами децентралізації потребує мінімізації втручання держави у вибір пріоритетів інвестування, зокрема, відмови від так званої депутатської субвенції на розвиток окремих територій, зосередження бюджетних коштів у Державному фонді регіонального розвитку, який має прозорі визначені правила конкурсного фінансування, а також переформатування самого Держфонду регіонального розвитку у відокремлений фінансовий інститут з мережею регіональних відділень, який разом із бюджетними коштами спроможний буде залучати ресурси на децентралізованих засадах. У разі синхронізації Фонду з основними пріоритетами діяльності Європейського фонду регіонального розвитку створюється підґрунтя для адміністрування ним коштів міжнародної фінансової допомоги на цілі регіонального та місцевого розвитку.

Інклюзивність і легітимність для громад держполітики регіонального розвитку досяжні через створення відповідних дорадчих структур, які забезпечують дієвий двосторонній зв'язок між центром і регіонами. Серед таких інститутів провідним мала би стати нині існуюча Рада регіонального розвитку при президентові України, проте зі значно вищою дієвістю й реальним та оперативним обговоренням проблематики регіонального розвитку та міжрегіональної співпраці. Важливою є також консолідація діяльності громадських асоціацій, які представляють інтереси регіональних спільнот (наразі існує низка вертикальних асоціацій загальноукраїнського рівня та не інтегрованих між собою асоціацій рівнів регіонів). Імплементація сучасних принципів державної політики регіонального розвитку має бути передбачена новою версією Державної стратегії регіонального розвитку та відбуватися при максимальному задіянні повноважень профільного віце-прем'єр-міністра і відповідної міжвідомчої комісії Мінрегіону.

Інклюзивності територіального розвитку досягають інститути громадської та ділової комунікації на локальному рівні. Це місцеві ради регіонального розвитку та регіональні агентства розвитку, партисипативні інститути громадського впливу на просторове та регіональне стратегування, інститути громадського контролю, зокрема, громадські ради при органах місцевої влади та самоврядування, провідних бюджетних установах громади тощо. У становленні такої мережевої комунікації значна роль припадає на долю поширення комунікаційних технологій як однієї із складових "Індустрії 4.0". Сучасні інформаційні технології спроможні забезпечувати моніторинг і транспарентність поточного становища на локальному, регіональному та загальнонаціональному рівнях (у т.ч. на основі обробки Big Data), забезпечувати оперативність прийняття й виконання рішень, якість і доступність адмінпослуг на основі електронного врядування тощо.

Можна без перебільшення стверджувати, що Україна увійшла до принципово нового етапу свого розвитку, якому будуть властиві значущість і пріоритетність процесів регіонального та місцевого розвитку. І вже від застосування адекватних принципів державної політики залежатиме, стане цей етап підґрунтям до становлення сучасної динамічної конкурентоспроможної економіки та реінтеграції України як європейської нації або ж продовженням сумного тренду інституційної деградації країни та розмивання національної економіки океаном глобалізації.