Повноваження та відповідальність НБУ: чи дотримується баланс?

Автономність і підзвітність НБУ

Незалежність або автономність Національного банку України від решти державних інститутів є важливим компонентом системи управління центробанком, оскільки надає НБУ достатню свободу дій для належного виконання покладених завдань без тиску з боку уряду, парламенту чи приватного сектору.

Незалежність центрального банку є зворотним боком його підзвітності. У світі аксіомою є й те, що для створення адекватної системи стримувань і противаг автономний статус центробанку має балансуватися високим ступенем його підзвітності перед суспільством і його представницькими інститутами.

Ще одним важливим аспектом підзвітності центрального банку є його прозорість. Саме тандем прозорості та підзвітності забезпечує довіру громадськості/учасників ринку до дій центрального банку та впливає на формування їхніх очікувань, сприяючи таким чином досягненню цілей його діяльності.

У широкому контексті підзвітність центрального банку включає три рівні: внутрішній аудит банку; звітування перед органом нагляду за центробанком і звітування перед парламентом або/та президентом країни.

Тобто в ідеалі трирівнева система підзвітності НБУ мала б забезпечувати результативне використання наданих йому повноважень.

У законодавчій площині статтею 51 Закону «Про Національний банк України» встановлено, що НБУ підзвітний президенту України та Верховній Раді в межах їхніх конституційних повноважень. Ця ж стаття конкретизує й механізми підзвітності: призначення та звільнення з посад голови НБУ та членів Ради НБУ, щорічна доповідь голови НБУ Верховній Раді; щорічний звіт президенту та Верховній Раді про здійснення грошово-кредитної політики; щоквартальне інформування про безготівкову емісію.

За даними Банку міжнародних розрахунків, у світі найпоширенішою формою підзвітності центральних банків є оцінка їхньої діяльності парламентом. Такі оцінки є регулярними і, як правило, проводяться частіше, ніж один раз на рік. Також практикується і передавання до парламенту щорічного звіту про фінансові операції центрального банку з висновками зовнішніх аудиторів.

Наприклад, у США Акт про Федеральний резерв встановлює, що голова Ради керуючих ФРС раз на пів року має звітувати перед Конгресом про вжиті заходи й досягнуті цілі монетарної політики, окреслити плани на майбутнє, а також обговорити підсумки економічного розвитку та майбутні економічні перспективи. Додатково раз на рік голова Ради керуючих ФРС має доповідати на засіданні профільного комітету Сенату і раз на рік — комітету Палати представників.

Разом із цим за підсумками піврічних слухань у Конгресі апарат ФРС готує письмовий звіт (Congressional Report) з описом курсу монетарної політики, стану економіки і майбутніх перспектив, беручи до уваги минулі й прогнозні показники зайнятості, виробництва, інвестицій, реальних доходів, цін та обмінних курсів.

В Ізраїлі законом «Про Банк Ізраїлю» передбачено, що не рідше двох разів на рік комітет Банку презентує уряду і фінансовому комітету парламенту звіт з оглядом тенденцій цінової динаміки та розвитку економіки й представляє напрями політики, яких він має намір дотримуватися з урахуванням кількісних цілей, затверджених урядом.

Наявність адекватної системи підзвітності центрального банку передбачає і контроль чи оцінку його діяльності за визначеним переліком критеріїв результативності. Як правило, таку оцінку здійснює уповноважений наглядовий орган центробанку.

У деяких країнах успішність діяльності центральних банків оцінюється за критерієм дотримання чи недотримання інфляційної цілі. У інших країнах моніторингу підлягають також цільові показники по обмінному курсу і грошових агрегатах. Залежно від досягнення чи недосягнення цих критеріїв можуть ранжуватися заробітні плати керівного складу центрального банку і прийматися рішення щодо подовження терміну дії їхніх контрактів або ж щодо звільнення. Наприклад, голова Резервного банку Нової Зеландії може бути звільнений при порушенні інфляційної цілі, визначеної в «Угоді щодо цілей політики».

Слід зазначити, що в Україні на 6-річному інтервалі дії інфляційного таргетування НБУ лише двічі (у 2016-му і 2020 році) досягав установлених інфляційних цілей. Посадові особи НБУ періодично інформують громадськість про відхилення фактичної інфляції від таргету, пояснюючи їх факторами, що перебувають поза сферою впливу НБУ. Одночасно ці ж особи наполягають на тому, що результативність їхньої роботи має оцінюватися виключно у площині досягнення цілей по інфляції. То чи не варто тоді перейняти досвід Нової Зеландії в частині відповідальності за порушення інфляційної цілі?

Як бачимо, підзвітність НБУ існує в дуже звуженому форматі й фактично має характер інформування про реалізовані заходи та досягнуті цілі. Тобто реальна незалежність НБУ ніяк не балансується виваженою системою підзвітності перед українським суспільством і державою. Тому Національному банку не властиві обмін думками і пошук компромісів із стейкхолдерами та сторонніми учасниками при виробленні рішень фінансової та монетарної політики, також відсутнє бачення широкого контексту проблем грошово-кредитної системи України. Відірваність політики НБУ від реалій української економіки, його неприродна схильність здійснювати політику в інтересах міжнародних кредиторів, а також надчутливість до інтересів банківського бізнесу знижують суспільну довіру до цього важливого інституту.

Проблеми формування політики та розподілу повноважень між Радою і Правлінням НБУ

Формування грошово-кредитної політики передбачає реалізацію повноважень щодо:

• визначення інфляційних цілей;
• встановлення відсоткових ставок;
• визначення форм застави і правових аспектів взаємодії з банками при проведенні монетарних операцій.

В українській практиці всі ці повноваження належать Правлінню НБУ. Зокрема, Правління виконує функції встановлення інфляційних цілей, прийняття рішень щодо облікової ставки та регулювання діяльності фінансових установ, визначення режиму обмінного курсу. При цьому Раді НБУ відведено роль схвалення основних засад грошово-кредитної політики, розроблених і поданих Правлінням.

Така практика певною мірою суперечить статті 100 Конституції України, відповідно до якої Рада НБУ розробляє основні засади грошово-кредитної політики та здійснює контроль за її реалізацією. Тобто Конституція закріплює повноваження щодо формування грошово-кредитної політики за Радою НБУ. Цілком логічно, що й статтею 14 профільного закону передбачено, що Правління НБУ забезпечує реалізацію грошово-кредитної політики згідно з основними засадами, організує виконання інших функцій і здійснює управління діяльністю НБУ. По суті, це класичний набір повноважень виконавчого управлінського органу центрального банку.

З огляду на це цілком закономірними є запитання: а як практика встановлення Правлінням НБУ цілей по інфляції та режиму обмінного курсу узгоджується з юридичним статусом Правління НБУ як виконавчого органу? І чому таких повноважень зараз позбавлена Рада НБУ як конституційний орган, що відповідає за розробку основних засад грошово-кредитної політики?

У світі поширеною є практика, коли кількісні цілі по інфляції, обмінному курсу і грошових агрегатах встановлюються спільно державою і центральним банком. Так, у 70% країн із режимом інфляційного таргетування до процесу визначення інфляційної цілі залучаються інші державні органи, окрім центрального банку. Залученість державних органів до встановлення цілей по обмінному курсу має місце у 80% країн, а цілей по монетарних агрегатах — у 30%. А в 30% країн цілі щодо інфляції та обмінного курсу встановлюються урядом одноосібно (Issues in the Governance of Central Banks).

Зокрема, у Великій Британії та Новій Зеландії уповноважені державні органи визначають інфляційні цілі, які центральні банки зобов’язані брати до виконання. Першою ціллю для Банку Англії є утримання цінової стабільності, але конкретне значення такої цілі визначає Казначейство.

Загалом діяльність центрального банку можна розподілити на чотири сфери відповідальності та прийняття рішень (див. рис.):

• формування політики — розробка суверенної економічної політики, переданої до сфери відання центрального банку;
• управління/виконавчий менеджмент — реалізація суверенної політики, відповідальність за щоденне управління центральним банком;
• регуляторна діяльність — прийняття загальних та індивідуальних регуляторних рішень відносно третіх учасників;
• нагляд і контроль — моніторинг і контролювання діяльності/операцій виконавчого менеджменту.

В Україні організаційно-правова модель діяльності НБУ, що закладена Конституцією і відображена у профільному законі від 1999 року, передбачала закріплення за Радою НБУ повноважень щодо формування грошово-кредитної політики, нагляду і контролю. Правління НБУ мало діяти як вищий орган виконавчого менеджменту та банківського регулювання.

Таку модель юристи МВФ називають «Supra-Central Bank Structure», в її основі лежить розподіл компетенцій за формування політики та її впровадження між органом, що знаходиться над центральним банком, і самим центральним банком. Загальновизнано, що сильною стороною такої структури є значна політична легітимність політики, яку впроваджує центральний банк, і ефективна взаємодія з іншими компонентами економічної політики, зокрема, з фіскальною.

Однак усупереч сформованим конституційним засадам, законом №1811-IX від 19 жовтня 2021 року повноваження щодо розробки грошово-кредитної політики майже повністю відійшли до Правління НБУ (хоча частковий перерозподіл повноважень між Радою і Правлінням відбувся ще 2015-го). Законом №1811-IX статус Ради НБУ було зведено до наглядового органу з мінімальним набором повноважень у сфері формування політики. Зокрема, встановлено, що Рада «розробляє Основні засади грошово-кредитної політики на підставі пропозицій, наданих Правлінням», а також схвалює їх.

Можна вважати, що з 2021 року в Україні у сфері формування грошово-кредитної політики фактично почала діяти модель Executive Management Body (за класифікацією МВФ), яка передбачає концентрацію повноважень щодо вироблення політики та її впровадження в єдиному органі — Правлінні НБУ. При цьому теорія та практика надають численні докази того, що концентрація значних повноважень в одній управлінській одиниці без належної системи стримувань і противаг підвищує ризики неефективної діяльності та зловживань.

Разом із цим є проблеми і з реалізацією наглядово-контрольних повноважень Ради НБУ (щодо як грошово-кредитної політики, так і системи внутрішнього контролю), що потребують здійснення специфічних функцій і застосування певних санкцій. Саме тому профільним законом ще 2000 року було передбачено: «У разі неодноразового невиконання або неналежного виконання Правлінням Національного банку рішень Ради… які є обов’язковими… Рада Національного банку має право звернутися до голови Національного банку або до Верховної Ради України та президента України з викладенням своїх позицій».

Однак законом №1811-IX навіть ці мінімально можливі важелі впливу з боку Ради НБУ на Правління було усунуто. При цьому розширено норму щодо заборони Раді НБУ втручатися в діяльність Правління НБУ, а також у діяльність голови НБУ та його заступників при виконанні ними своїх обов’язків. Тобто в черговий раз спостерігаємо дисбаланс повноважень на користь Правління НБУ з мінімальним рівнем його підзвітності та відповідальності за результати своєї діяльності.

Отже, законодавство України поки що не забезпечує створення належної системи підзвітності та відповідальності НБУ, що балансувала б надану йому інституційну, фінансову та операційну незалежність. Крім того, розподіл повноважень між різними органами управління НБУ є далеким від оптимального і не відповідає найкращим зразкам міжнародної практики.

Більше статей Тетяни Богдан читайте за посиланням.