План Маршалла 2.0 чи черговий скарб гетьмана Полуботка?

Вересень приніс у навколоурядове середовище приємне відчуття чергової "перемоги". Мрії про щедрого та мудрого донора, який принесе нам гроші на краще життя, схоже, почали збуватися у вигляді ініційованого литовськими політиками плану Маршалла для України.

Міністр фінансів заговорив про "інвестиційне цунамі", яке от-от має поглинути Україну (щоправда, дивним чином поєднуючись із прогнозованою при розробці проекту бюджету-2018 девальвацією гривні на 15%), а уряд отримав завдання у терміновому порядку надати технічні пропозиції щодо наповнення згаданого плану.

Хоча грошей Україні поки що не пропонують - ідеться лише про намацування взаємних можливостей, нинішній план порівняно з пам'ятними мріями про скарби гетьмана Полуботка виглядає значно реалістичніше. Та набагато важливіше інше: події, що відбуваються, свідчать про перехід відносин донорів (у тому числі інвесторів) з Україною на новий, прагматичний рівень. Який містить нові можливості, виклики та ризики.

Пам'яті Дж.К.Маршалла, або 70 років по тому

Реанімація імені померлого у 1959 р. державного секретаря США Дж.Маршалла є невипадковою. Європейці добре пам'ятають визначальну роль, яку запропонований ним план економічного відродження Європи відіграв не лише для відновлення зруйнованих війною економік їхніх країн, а й для закладання підґрунтя майбутнього становлення Євросоюзу. Цей внесок, до речі, підтверджено присудженням Дж.Маршаллу у 1953 р. Нобелівської премії миру. Поширеною є думка, що одним з основних ідейних мотивів реалізації плану Маршалла було перешкодити експансії впливу на країни Західної Європи з боку Радянського Союзу - в умовах повоєнної розрухи для цього складалися сприятливі передумови. Хоча сам Дж. Маршалл у своїй історичній промові у Гарварді 1947 р. був політично більш гнучким: "Наша політика спрямована не проти якоїсь країни чи доктрини, а проти голоду, бідності, відчаю та хаосу. Її метою має стати відродження у світі працюючої економіки, що дозволить створити політичні та соціальні умови для існування вільних інститутів".

Отже, оригінальний план Маршалла був орієнтований насамперед на подолання проблеми нестачі продуктів харчування, яка у зруйнованих країнах Європи у перші повоєнні роки була вельми жорсткою. 70% загальної допомоги становили поставки "натурою" продовольства. Надалі це продовольство реалізовувалося всередині країн-реципієнтів, а їхні уряди отримували можливість використати виручені кошти на відновлення зруйнованих економік. Перед урядами ставилися певні загальні рамки, які включали відновлення грошово-кредитної та фіскальної стабільності (що потягло за собою девальвацію національних валют), зниження валютних і митних бар'єрів і водночас обмеження зовнішньої торгівлі з країнами радянського блоку.

Переважну частину необхідного для відбудови виробничого обладнання вже треба було імпортувати, причому в основному з тих же США, промисловість яких, розігріта у воєнні роки, тепер мала проблеми зі збутом. Хоча допомога здебільшого була безповоротною, 20% її мало повертатися у вигляді експорту до США сировини. Власне, необхідність консолідувати власну ресурсну базу для забезпечення як експорту, так і власної промисловості, що відновлювалася, стала підґрунтям для утворення у 1950 р. Європейського об'єднання вугілля та сталі - предтечі майбутнього ЄС.

Отже, план Маршалла визнавав за національними урядами європейських країн пріоритет у визначенні власної антикризової політики, доказ чому - паралельне становлення багато в чому діаметрально протилежних моделей деголлівського дирижизму у Франції та соціал-лібералізму Л.Ерхарда у Німеччині. Завдяки допомозі національні уряди отримували додатковий фінансовий ресурс, а тимчасове вивільнення від необхідності у пожежному порядку вирішувати питання виживання громадян давало змогу зосередитися на стратегіях відбудови. При цьому важливо зазначити, що характеристиками національного контексту, в якому реалізовувався план, були зруйнована непрацююча економіка, зате консолідовані та відповідальні органи державного управління та цілісний інституційний ґрунт ринкової економіки, що генетично визрівала у Європі протягом століть.

Поняття "план Маршалла" в контексті надання фінансової допомоги Україні застосовується вже досить давно, в тому числі на найвищих українському та європейському рівнях. Наразі ініціатива у розробці відповідного плану належить групі під керівництвом колишнього прем'єр-міністра Литви А.Кубіліуса. Переходом до більш практичної фази реалізації плану може вважатися схвалення наприкінці березня поточного року резолюції XXIV з'їзду Європейської народної партії (ЄНП) щодо України, яка, зокрема, закликає держави - члени ЄС надавати Україні військову, гуманітарну та економічну допомогу, в тому числі створити "широкий інвестиційний пакет", спрямований на прискорене відновлення економіки України, який у резолюції прямо називається новим планом Маршалла. Введення цього терміна в обіг європейської бюрократії суттєво зміцнило позиції ініціаторів. Утворено міжпарламентську литовсько-українську групу, яка наразі опікується втіленням рішень XXIV з'їзду ЄНП у життя.

За задумом А.Кубіліуса, план Маршалла для України має бути розрахований на термін до десяти років та передбачати щорічне спрямування 5 млрд євро (в інших джерелах - доларів) на підтримку реформ у нашій країні, створення нових інструментів фінансування інвестицій в інфраструктурні сектори, проекти регіонального розвитку, підтримку малого та середнього підприємництва. Утім, у авторів ідеї досі немає певної визначеності ані щодо джерел фінансування плану (у різних випадках ідеться або про ресурси приватних інвесторів, або про залучення коштів європейського бюджету), ні щодо механізмів його реалізації (називаються гранти, гарантії, дешеві кредити та прямі інвестиції). Принаймні автори висловили намір отримати офіційний мандат від Єврокомісії щодо формування такого плану, отже, розраховують одержати значну частку інституційної допомоги від європейських фондів. Між тим президент України заявив про наміри провести наступного року інвестиційну конференцію, яка залучатиме ресурс приватних інвесторів.

Фактично, крім символічної назви та амбіційної цілі економічного відродження, план Маршалла для України навряд зможе запозичити щось практичне від свого тезки 70-річної давності. На відміну від повоєнної Європи, наразі Україна має достатньо розгалужену функціонуючу економіку (хоча вона й потребує модернізації), зате слабку неконсолідовану державу та глибоку кризу інституційного середовища, яке являє собою складний конгломерат інститутів, притаманних лібералізму, дирижизму, політичному анархізму та соціальному патерналізму з глибоко інтегрованою тіньовою економікою. У традиціях плану Маршалла-1947 А.Кубіліус наголошує, що рішення щодо використання коштів має приймати Україна, причому уряд уже отримав термінове доручення представити технічний план наповнення плану Маршалла для України. Проте є великий сумнів, що Кабміну, особливо у стислий термін, удасться сформувати щось інше, ніж звичний інвентарний перелік зібраних по міністерствах потреб у фінансуванні. А головне - що вдасться переконати інвесторів чи бодай Єврокомісію в доцільності спрямувати кошти на ці потреби.

Проте нинішня ситуація відрізняється від описаного вище стандартного "інвестиційного пату", в який зазвичай потрапляли українські уряди. І ця відмінність - у новому рівні зацікавленості потенційних донорів у відновленні економіки України.

Чому Україна?

Аргументуючи міжнародній спільноті доцільність і необхідність плану Маршалла для України, його автори насамперед акцентують увагу на потребі запобігти експансії впливу з боку РФ, зокрема, на Україну. Теза про Україну як "форпост відстоювання цінностей європейської цивілізації" регулярно експлуатується й українськими високопосадовцями. Аргумент, безперечно, слушний. Приклад Молдови, яка внаслідок масового розчарування у непослідовних проєвропейських реформах скочується до російського протекторату, вельми показовий. Литва недаремно перебрала на себе роль європейського "адвоката" України після того, як Польща з певних причин охолола до цієї ідеї: для країн Балтії ризик російської агресії у різних видах на порядок реальніший, ніж для Центральної Європи. Проте така модифікація популярного у міжнародній спільноті у 90-х роках минулого століття бачення України як мосту між Сходом і Заходом навряд чи може бути цікавою самій Україні. Не має принципової відмінності й представлене А.Кубіліусом бачення сильної України як інструменту демократичної трансформації Росії. В усіх подібних підходах втрачається головне - суб'єктність самої України, а пропонований їй статус знаряддя передбачає передання функцій прийняття рішень певному зовнішньому суб'єкту.

Проте світ змінюється, й Україна змінюється разом з ним. Відійшовши від нав'язуваного Росією ієрархічного концепту глобального розвитку та регіональної безпеки в стилі 1980-х, можна суттєво збагатити бачення перспектив розвитку наших відносин з європейськими та глобальними партнерами в світлі сучасних мережевих комунікацій, а отже, й збагатити інструментарій лобіювання плану Маршалла для України.

По-перше, географічне розташування України, Угода про асоціацію з ЄС, утворення зони вільної торгівлі та безвізовий режим уже зробили нашу державу частиною європейського простору де-факто, навіть поза бажаннями національних урядів чи євробюрократів. Відбудова "залізної завіси" як у сферах гуманітарних відносин, так і в економічній сфері вже неможлива, і у Європи вже немає іншого шляху, ніж працювати над інтеграцією України до європейського інституційного середовища.

По-друге, відходять у минуле часи, коли домінантно-васальні відносини були вигідними у міждержавних відносинах на перших стадіях глобалізації. Економічна та соціальна структура України є достатньо складною, щоб брати на себе відповідальність за функціонування економіки та якість життя населення в обмін на доступ до будь-якого виду ресурсів. Натомість найпродуктивнішою нині у міжнародному вимірі є співпраця із "смарт-партнерами", які самі можуть давати собі раду, усвідомлюють свій інтерес, є суб'єктними і самодієвими. Це дає змогу реалізовувати win-win стратегії у партнерстві, а не знищувати один одного в антагоністичній конкуренції за ринки чи ресурси. Європа перебуває в пошуку нових ресурсів і драйверів економічного розвитку, і пластична недоінвестована економіка України має колосальний потенціал у цій сфері.

По-третє, не варто забувати, що в розвитку України зацікавлений комітет кредиторів, який два роки тому взяв на себе тягар реструктуризації зовнішнього боргу. Дохідність інструментів збереження вартості, якими володіють члени комітету, залежить від темпів зростання української економіки, причому вони мають бути вищі за 4% на рік. Економічне зростання України має для кожного з кредиторів конкретний вартісний вимір.

Таким чином, наразі існує достатньо потужна розподілена (мережева) зацікавленість у самодостатній суб'єктності України, тобто у формуванні передбачуваного інституційного середовища, сприятливого для сталого функціонування економіки на основі власних ресурсів. Й еволюція плану Маршалла для України стане наочним цьому підтвердженням. Між тим навіть у разі, якщо Україна продовжуватиме тупцювати на місці в політиці реформ, тиск міжнародної спільноти щодо їх впровадження постійно зростатиме. У цьому випадку через зростаючу залежність України від зовнішньої допомоги цілком імовірним буде посилення елементів зовнішнього управління. Звісно, вже виходячи не з національних інтересів і пріоритетів України. Власне, у викладеній вище безальтернативності здійснення реформ і полягає новий рівень, на який виходить ставлення донорів до України.

План для Європи чи для України?

Секрет успіху європейського плану Маршалла полягав у тому, що він одночасно був вигідним як для донора (США), так і для реципієнтів (країни Європи). Саме цю рису доречно було б запозичити як центральну при формуванні плану Маршалла для України. Це потребуватиме правильного визначення його основної цільової функції.

Враховуючи динамізм і певну кулуарність переходу від ідеї до її практичного втілення у плані, є ризик помилкового змішування цільової функції (що план має забезпечувати) із цільовим орієнтиром (чого має досягти). Тоді основним критерієм адекватності для заходів плану може стати швидкий вплив на прискорення економічного зростання (темпи якого автори очікують на рівні 6–8% на рік), а для цього - на максимальне залучення коштів іноземних інвесторів. Логіка такого підходу досить очевидна: уряд формує переліки бажань, потенційні інвестори вибирають те, що їх цікавить, і надалі ведуть переговори щодо умов, на яких вони згодні здійснити капіталовкладення - безпосередньо у проект чи у спеціально створений інвестиційний фонд. Серед імовірних інструментів, які можуть бути використані, аби зацікавити інвесторів: гарантії держави Україна, гарантії європейських держав-поручителів, прямі майнові гарантії інвестору (в тому числі на основі його участі у приватизації стратегічних об'єктів), отримання спрощеного доступу до природних ресурсів (на кшталт плану Маршалла-1947) тощо. Можливо, загальним тлом стануть також вимоги щодо проведення системних реформ та утримання загальної макроекономічної стабільності. Подібна схема може стати дієвою для активізації припливу інвестицій, проте буде перш за все планом для Європи, а не для України.

Для того, щоб запропонований план насправді став планом Маршалла 2.0, тобто був дієвим в економічному відновленні України, його цільова функція має розглядатися значно ширше й полягати в тому, щоб (цитуючи Дж.Маршалла 1947 р.) "створити політичні та соціальні умови для існування вільних інститутів". До речі, у цьому ж руслі скеровує резолюція з'їзду ЄНП, за якою план мав би "підтримати мотивацію українського народу продовжувати впровадження важких реформ".

Створення сучасних інститутів, які забезпечують економічний розвиток, його інклюзивність, суспільну консолідацію та реалізацію суб'єктності кожного учасника суспільного процесу, - це те, чого не потребувала наприкінці 40-х Західна Європа, і те, чого нині конче потребує Україна. Реалізація реформ в Україні виявила феномен потужного системного спротиву реформам. Суспільство (в тому числі економічна спільнота) прагне не реформ, а результатів реформ, і водночас перебуває в "інституційних пастках", які стають на заваді їх здійсненню. Такі "пастки" - укоріненість тіньової економіки, усталеність олігархічної моделі відносин влади та бізнесу, патерналістська модель соціального захисту тощо. "Інституційна пастка" - проблема значно потужніша, ніж відсутність політичної волі, на яку наразі прийнято списувати непослідовність реформ. Це об'єктивна перешкода, яка складається з опортуністичної поведінки мільйонів людей і долається лише зміною інституцій і впровадженням нових практик поведінки.

Звісно, на відміну від продовольства, імпортувати інститути на порядки складніше, а часто - й неможливо. Проте саме зміщення акцентів допомоги на формування нових сучасних європейських інститутів в Україні і мало би становити зміст та одну із практичних складових плану Маршалла 2.0. Напрямами такої допомоги могли б стати форматування управлінських інституцій, навчання службовців, сприяння формуванню громадських інститутів, особливо у сферах комунікації з владою, та громадського контролю, впровадження технологій електронного врядування, підвищення дієздатності територіальних громад тощо. Допомога на цих напрямах надається вже понад десятиріччя, проте точково, чого недостатньо для масової інституційної модернізації країни.

Цільова функція інституційної модернізації змушує по-новому поглянути й на критерії вибору пріоритетів для інвестування. Безпосередній вплив іноземних інвестицій на економічне зростання досить суперечливий: у короткостроковому періоді вони пов'язані з імпортом обладнання, у середньо- та довгостроковому - з імовірним виведенням прибутків. Тому пріоритети мають визначатися, виходячи не із швидкості зростання та масштабів віддачі від інвестицій, а із завдань створення умов для стабільності й незворотності реформ завдяки підтриманню позитивного тренду якості життя та умов ведення бізнесу в період, доки здійснювані реформи не дають відчутних результатів; підвищення капіталізації наявних ресурсів: землі, природно-географічних властивостей територій, праці, інтелекту; зміцнення міжсекторальної та міжтериторіальної інтеграції тощо. Оптимальним змістом інвестиційного плану мало би бути інституційне інфраструктурне інвестування довгострокових проектів, у яких комерційний ефект не є визначальним, - у транспортній, енергетичній, комунальній, соціальній інфраструктурі, логістиці, реабілітації депресивних територій.

Очевидно, що такі цілі перебувають за межами безпосередніх інтересів приватних інвесторів, тому основна вага фінансування могла б припадати на європейські фонди або створений спеціально для цієї мети фонд консорціумного фінансування. Інтерес донорів цього фонду полягатиме у сприянні формуванню в Україні стабільного передбачуваного економіко-правового та соціального простору, ефективних партнерів (бізнес, державні інститути та органи самоврядування) для роботи на українському ринку, можливість участі в реалізації модернізаційних проектів, що здійснюватимуться як у рамках плану Маршалла для України, так і за його межами. Чітку стратегічну спрямованість фінансування плану має бути забезпечено завдяки інституціалізації управління в рамках спеціально створеної Агенції фінансової допомоги, підконтрольної міжнародному консорціуму. Агенція у тісному контакті з урядом України повинна мати повноваження щодо супроводу реалізації проектів, щоб уникнути ризиків корупції. Послідовна реалізація такого плану створюватиме належне підґрунтя для приходу приватних інвесторів, які вже на свій розсуд визначатимуть пріоритети власних інвестицій.

Очікуваннями плану Маршалла для України, як і сподіваннями на скарби гетьмана Полуботка, жодним чином не можна підміняти здійснення національної стратегії реформ. Тому критично важливим домашнім завданням для української влади залишається формування стратегічного порядку денного розвитку країни, простір для якого надаватиме підтримка, яку здійснює для України міжнародна спільнота. Інтегрованість його втілення з планом Маршалла значно посилює ймовірність та ефективність виконання останнього на користь національним інтересам.