Міністерський саботаж децентралізації

Децентралізація працює! Доходи місцевих бюджетів зростають! На 30%, на 35% і навіть на 40%! Приблизно в такому ключі державні мужі укореняють в умах громадськості необхідність подальшої реформи і зміни адміністративно-територіального устрою. Але дива не буде, і хоч би як маніпулювали відсотками аналітики Мінфіну, через рік громадам доведеться самостійно розпоряджатися своїми бюджетами, реалізовувати делеговані державою повноваження, стимулювати розвиток місцевого бізнесу і шукати інвесторів. І для того, щоб це у них вийшло, самих гасел буде недостатньо. Адже, незважаючи на деклароване 40%-е зростання надходжень, місцева влада не поспішає будувати дороги і дитячі майданчики. Вона розуміє, що зібрані кошти доведеться витратити на ті статті видатків, які закріпила за собою держава, і які ця ж держава десятиліттями забезпечує остільки, оскільки. Реальної фінансової децентралізації так і не відбулося, а її другий етап, що стосується 100%-го фінансування делегованих державних повноважень, був спущений на гальмах Міністерством освіти і Міністерством охорони здоров'я, які за минулий рік не спромоглися створити нормативи бюджетної забезпеченості регіонів. А поки їх не буде, нічого у відносинах громад і держави принципово не зміниться.

Бюджетне зростання?

За січень-квітень поточного року до загального фонду місцевих бюджетів, без урахування трансфертів, надійшло 28,8 млрд грн. Це - понад 39,2% від річного планового показника, затвердженого місцевими радами. Приріст надходжень до загального фонду порівняно з аналогічним торішнім періодом (у порівнянних умовах і без урахування територій, непідконтрольних українській владі) становив 40,2%, перевищивши на 8,3 мільярда торішні показники. Темп зростання фактичних надходжень податку на доходи фізичних осіб (ПДФО) становив 115,1%, плати за землю - 125,4%. А загалом обсяг надходжень ПДФО за чотири місяці перевищив 15 млрд грн, надходжень плати за землю - 4,3 млрд. Надходження податку на нерухоме майно, затверджені на весь 2015 рік місцевими радами в обсязі 226,2 млн, за перші чотири місяці нинішнього року становили 232,6 млн.

Але не варто спокушатися цими фінансовими перемогами, поки говорити про реальний успіх реформи рано. Якщо розібратися в суті питання, стає ясно, що показники трохи завищені, а уряд (втім, не вперше) маніпулює цифрами. І коли Мінфін говорить про 8 млрд грн додаткових доходів, отриманих місцевими бюджетами, то не випадково уточнює, що йдеться про загальний фонд. Завдяки реформі фіскальної децентралізації база загального фонду була розширена. Його надходження збільшилися не тільки завдяки девальваційним процесам, але й передачі єдиного та екологічного податків і податку на нерухоме майно зі спеціального фонду. Тож збільшення "забезпечене" перекладанням фінансового ресурсу з правої кишені в ліву.

Наприклад, надходження до загальних фондів місцевих бюджетів Одеської області за перший квартал 2015-го справді зросли на 19,5% порівняно з торішніми показниками. Однак надходження до спеціальних фондів за цей період скоротилися більш ніж на 77%. У Миколаївській області в першому кварталі надходження до загального фонду збільшилися на 20,5%, але спецфонд за цей самий період "схуд" на 78%. Якщо торік місцеві бюджети Запорізької області за перших 4 місяці зібрали до загального фонду 1,156 млрд грн, а до спеціального 113 мільйонів, то цього року за аналогічний період до загального фонду надійшло 1,409 млрд (справді більше), але от до спеціального - тільки 14 млн. Тобто деклароване Мінфіном 40%-е зростання доходів - це навіть не середня температура по лікарні. Зрозуміло, що напередодні об'єднання громад, завдання влади - загітувати якомога більшу кількість місцевих громад об'єднуватися під прапором децентралізації. От тільки чи варто переходити до другого її етапу, якщо навіть перший ще не довели до пуття? І яка врешті мета держави? Показати гарні цифри і нашвидкуруч провести адміністративно-територіальну реформу чи все ж таки забезпечити нормальний добробут місцевих громад?

Справді, якщо раніше будь-які надходження з місцевих бюджетів вилучалися державою, а потім перерозподілялися, то зараз місцева влада може використовувати на власний розсуд отриманий додатковий дохід, аби лиш держава повною мірою забезпечувала делеговані їм повноваження, адже інакше використовувати отриманий надлишок не вдасться, тому що спеціальні фонди місцевих бюджетів порожні.

Уряд традиційно заявляє про виконання всіх своїх зобов'язань у частині перерахування міжбюджетних трансфертів. Так, станом на 1 травня місцеві бюджети отримали 40 млрд грн з держскарбниці. Базова дотація перерахована в сумі 1,7 млрд грн. Субвенції на соціальний захист населення - 17,5 млрд. Освітня субвенція - 12,5 млрд грн, медична -14,4 млрд. Субвенція на підготовку виробничих кадрів - 1,7 млрд. Але це не свідчить про достатність цього фінансування, та й визначити цю достатність неможливо, адже нормативи бюджетної забезпеченості не розроблено.

Ілюзія перемоги

Насправді просто передати повноваження і дати на них грошей "скільки є" - це не децентралізація і не реформа, це звична форма взаємин центральної і місцевих влад. Якщо держава покладає на місцеву громаду обов'язок, наприклад, навчити 1000 дітей, вона має визначити, які конкретно послуги повинна надати місцева влада, що буде показником якості надання цих послуг, скільки грошей необхідно для виконання цієї функції в кожному конкретному випадку. Це й є нормативи бюджетної забезпеченості.

"Зараз, наприклад, освітня субвенція йде в 700 районів і міст обласного значення. Дуже просте запитання - на скільки цих грошей вистачить і чому десь однаково буде густо, а десь пусто? Сьогодні всі нормативи беруться зі стелі, зворотного зв'язку з регіонами немає. Міністерство каже: скільки є грошей, стільки беріть, ні в чому собі не відмовляйте, більше все одно немає. На місцях кажуть, що цього вистачить тільки на 10 місяців. І сказати в цьому разі хто правий, а хто ні - неможливо. А якби нормативи були, це, з одного боку, зобов'язало б місцеву владу упорядкувати сфери освіти й охорони здоров'я, щоб вони відповідали нормативу, а з другого, зобов'язало б державу виконувати повною мірою свої функції", - ділиться з DT.UA своїми доказами Юрій Ганущак, експерт з питань децентралізації.

Рахункова палата із завидною сталістю фіксує порушення у використанні бюджетних коштів, але висновків, схоже, ніхто з цього не робить. Так, аналіз використання в Харківській, Сумській і Полтавській областях коштів для забезпечення шкіл сучасними технічними засобами навчання показав, що, з одного боку, держфінансування торік було не на найкращому рівні (до 60% від визначених Мінфіном показників), а з другого, навіть надані неповною мірою кошти областям в підсумку не були використані за призначенням. Наприклад, деякі райради замість придбання комп'ютерів, витратили ці гроші на виплату заробітних плат учителям (це принаймні шляхетна мета). Але частина витрат була використана на закупівлю меблів, класних інструментів, друкованих матеріалів, плакатної продукції та іншого шкільного инвентаря, що не має жодного стосунку до передових технологій.

Звичайно, є приклади не зловживань, а звичайної недбалості. Наприклад, держбюджет на забезпечення екстреної медичної допомоги (ЕМП) у Волинській і Рівненській областях у 2014 році виділив грошей недостатньо, але не через їх нестачу, а через недотримання держнормативів. Кількість персоналу в штатних розписах обласних центрів ЕМП виявилася майже вдвічі меншою від затверджених Міністерством охорони здоров'я нормативів. Як наслідок, у Волинському центрі ЕМП не вистачає
35 бригад екстреної медичної допомоги, у Рівненському - 22 бригади. Через одну помилку в документах.

За столом переговорів порожньо

З огляду на те що порядку з нормативами немає, усі ці дисбаланси, які мали масовий характер до реформи, залишаються і після неї. І коли ми об'єднаємо села в громади, питання з недостатнім забезпеченням делегованих повноважень держави стануть ще гострішими, адже витрати додадуться, десь знадобиться шкільний автобус, десь ще один фельдшерський пункт. І, незважаючи на всі фінансові успіхи регіонів, залишаться ті громади, яким грошей не вистачатиме на елементарне.

"При цьому місцеві бюджети самостійно вирішити це питання не зможуть, тому що є маса підзаконних актів тих самих міністерств, які один одному суперечать і не дозволяють ефективно використовувати кошти. Міністерствам це вигідно, адже у каламутній воді легше рибку ловити, от вони й не поспішають розпрощатися з системою, яку фактично неможливо контролювати, - окреслив для DT.UA ситуацію Олександр Слобожан, експерт Асоціації українських міст. - Якби був чіткий соціальний стандарт послуги, її конкретна вартість і прозора методика підрахунку, кожен місцевий бюджет знав би, що обсяг фінансування у сфері освіти, наприклад, становить 100 гривень, тому що одна послуга коштує 1 гривню, а за стандартом їх має бути 100, і вони повинні обов'язково відповідати конкретним критеріям. Тоді можна було б говорити з державою на рівних, відсторонити міністерства від ручного управління цими грішми, викрити їх у нецільовому або незбалансованому використанні коштів, умовно в купівлі золотих унітазів замість підручників. Але чинна зараз система зручніша для чиновників".

Нормативи бюджетної забезпеченості мають бути затверджені на основі соціальних стандартів, і затвердити їх нескладно: для цього потрібно просто сісти за один стіл представникам Міносвіти, Міністерства охорони здоров'я і Мінфіну. У сфері освіти вирішити це питання буде простіше - теорія цих нормативів є, методика підрахунку є. "Що таке, по суті, норматив, норматив множиться на кількість населення і виходить та розрахункова сума субвенції, яка йде на місця. Але для того, щоб існуючу методику застосувати, Міністерству освіти треба визначитися з власною політикою на місцях і тією моделлю інфраструктури, яка була б оптимальною для успішної роботи, з огляду на реальну інфраструктуру і те, яким чином вона може бути реорганізована. Потім це все звіряється з реальними цифрами, і якщо вони не збігаються, прибираються ті функції, які, на думку міністерства, є необов'язковими. Якщо ж влада на місцях хоче впроваджувати додаткові послуги, вона може це зробити, але вже зі своїх власних коштів", - пояснив Юрій Ганущак. Саме цей мінімальний стандарт, описаний і розрахований міністерством, є обов'язковим для державного фінансування. У такому разі не виникає ніяких сумнівів у тому, що покладені на громади повноваження і виконуються, і фінансуються повною мірою.

При цьому, за словами експерта, Мінфін має і аналіз інфраструктури, і всі необхідні розрахунки для визначення нормативу для освітньої субвенції. Їх досить просто ще раз перевірити. Бракує лише бажання Міносвіти все це впроваджувати в практику.

У сфері охорони здоров'я ситуація складніша, там навіть регуляторну модель ще не створено. Більш того, у сфері освіти відносно точно відомо, скільки дітей має бути в класі, скільки вчителів необхідно для їх навчання, якими мають бути навчальні плани тощо. Кожна освітня програма описана й оцінена. У сфері охорони здоров'я все не так просто, на сьогодні у міністерстві ще не дійшли розуміння того, що, власне, рахувати. У сфері освіти базовий рівень - це школа, об'єкт, який надає населенню завершену послугу у вигляді середньої освіти, якість якої можна оцінити завдяки системі зовнішнього незалежного оцінювання. З охороною здоров'я все значно складніше, там більше установ, більше послуг, рівень надання яких дуже неоднорідний, важче оцінити якість надання цих послуг. Але однаково це треба зробити або бодай почати робити. Нині, через 5 місяців від старту першого етапу реформи, у середині бюджетного року в міністерствах тільки почали створювати робочі групи, які обговорюватимуть це питання.

"Секторальні трансферти - це сьогодні величезна проблема української реформи. Я був присутній на тригодинному обговоренні цієї теми в Міністерстві фінансів, і питань у мене залишилося більше, ніж відповідей. Але вирішити цю проблему необхідно, тому що вона стосується центрального питання реформи - розподілу функцій у державі. І не зовсім зрозуміло, чому міністерства не хочуть розставатися зі своїми функціями", - поділився з DT.UА враженнями Герст Циммерман, німецький експерт, консультант українського уряду з питань децентралізації.

Втім, чому наші міністерства не поспішають з розв'язанням цього питання, незрозуміло лише стороннім спостерігачам. Люди, які живуть в Україні, розуміють, що реформа саботується з цілком конкретних корисливих мотивів. У будь-який момент держчиновники можуть усю виконану раніше роботу помножити на нуль, і місцевим бюджетам доведеться з отриманих коштів загальних фондів фінансувати і освіту, і охорону здоров'я. За великим рахунком, це розмиє ті доходи, які почали залишатися в регіональних бюджетах, і перетворить децентралізацію на фікцію.

Створення прозорого механізму раціонального й ефективного застосування міжбюджетних трансфертів - це одна з основ децентралізації. Невирішеність цього питання ставить під сумнів готовність держапарату до реформування як такого. Ефективне використання бюджетних коштів є головним завданням держави, її органів і структур. А ще головним критерієм оцінки якості управління держфінансами. Адже всі недосконалості законодавства і нормативно-правового забезпечення тільки стимулюють відомий "людський фактор" як у кріслі голови сільради, так і в кріслі міністра. Поки що якість управління державними грошима залишається на традиційно низькому рівні. Уряд старанно реалізує ті напрями реформи, які йому на руку, і "забуває" про інші, менш привабливі. У підсумку реальна фінансова незалежність регіонів може так і залишитися фікцією.