Криві доріжки децентралізації

Подарувавши регіонам фінансову "свободу", уряд, не соромлячись, передає їм дедалі більше повноважень. Минулого тижня український парламент вніс законодавчі зміни, які дозволяють органам місцевого самоврядування виконувати ремонт і реконструкцію доріг державного значення, які проходять територією відповідних населених пунктів і за які раніше ніс відповідальність "Укравтодор". Використовуване в законі слово "дозволяє" не зовсім коректно відображає суть питання.

За даними Держагентства автомобільних доріг України, закладена цього року сума на фінансування дорожньої галузі вдвічі менша за обсяг мінімально необхідних коштів - виділено лише 3 млрд грн на ямковий ремонт, а на поточний і капітальний коштів узагалі не передбачено. На роботи з реконструкції та капітального ремонту доріг загального призначення (здебільшого державних) видатків також не заплановано. Тобто держава не дозволяє, а зобов'язує місцеву владу, тому що інших джерел для фінансування просто немає. Але у високих кабінетах переконані, що внаслідок децентралізації надходження коштів до місцевих бюджетів суттєво зростуть, то чому б не перекласти на них тяжкий тягар фінансування.

Ями фінансові

У 2014 р. "Укравтодор" передав на місця 117 тис. км місцевих доріг громадського користування, залишивши собі лише 52 тис. км доріг державного значення. Але тоді разом із дорогами передавалися й кошти на їх фінансування у вигляді субвенції. Нині ж місцеві органи влади відповідальні вже за 140 тис. км доріг, а під крилом "Укравтодору" залишається лише 32 тис. км. Субвенція в держбюджеті цього року вже відсутня, нібито грошей у регіонів стало більше, і без неї можна обійтися. Цікава математика: утримання доріг здійснюється за рахунок паливних зборів, акциз з кожної тонни імпортного дизпалива становить 100 євро, з тонни бензину - 200 євро, до них додано 5-відсотковий акциз з продажів підакцизних товарів на АЗС, і тільки він "осідає" у місцевих бюджетах. У сумі всі перелічені вище збори повинні цього року забезпечити надходження 50 млрд грн, але місцевий акциз становить лише п'яту частину цієї суми - близько 10 млрд грн. Тож місцеві бюджети одержують менше грошей і більше доріг, а "Укравтодор" - більше грошей і менше доріг.

При цьому можливість фінансування автодоріг державного значення з місцевих бюджетів подається як право і благо, якого давно чекали на місцях. І це було би правдою, якби бюджети справді зростали. DT.UA вже писало про те, що декларований Мінфіном приріст надходжень почасти спровокований девальвацією, а почасти - перерозподілом надходжень спеціальних і загальних фондів місцевих бюджетів. І коли уряд говорить про зростання доходів загальних фондів, він мовчить про скорочення у фондах спеціальних, складовою яких є ті самі бюджети розвитку, що акумулюють кошти на інноваційну та інвестиційну діяльність, у тому числі на ремонт доріг.

"У попередні роки фінансування частково здійснювалося за рахунок субвенції та державного бюджету, а частково - за рахунок наших власних коштів. Нині ж ми фінансуємо ремонт лише з власних коштів. Дійсно, оперативність вирішення питань значно поліпшиться порівняно з тими роками, коли ми використовували кошти субвенції. Тоді централізовано затверджувався перелік доріг, подавався Кабінету міністрів, розглядався - усе це забирало дуже багато часу. Нинішній варіант швидший. Його ефективність з погляду фінансового забезпечення залежатиме вже від того, наскільки місцева влада зможе уміло сформувати видатки своїх бюджетів. Зрозуміло, що за один рік вирішити питання не вийде", - пояснив DT.UA Віктор Шульга, керівник управління бюджету і фінансів Рівненської міськради.

Діюча раніше система передбачала, що кошти субвенції, які не було використано цього року (а таких було чимало), поверталися в Держказначейство і переносилися на наступний рік, разом із кредиторськими заборгованостями. За їх рахунок можна було забезпечити виконання тих робіт, яких раніше не встигли виконати. Звинувачувати місцеву владу в нерозторопності складно, основними джерелами фінансування ремонту дорожнього господарства є податкові збори, держава була змушена чекати, поки хоча б частина з них надійде до бюджету, і лише потім розподіляла їх між регіонами. У результаті кошти приходили на місця вже в другому півріччі, і часу, коли погода сприяла б продуктивному ремонту, залишалося не так багато.

Цього року, скасувавши субвенцію на утримання доріг, уряд фактично змусив місцеву владу витратити торішні залишки за цією статтею видатків не на невиконані торік роботи, а на погашення торішніх кредиторських заборгованостей перед підрядниками. При цьому далеко не в усіх регіонів таких залишків вистачило і для цього, у підсумку частково або повністю вони платитимуть за "торішніми рахунками" вже з місцевих бюджетів. "Ця проблема пов'язана виключно з практикою "ручного" управління в Держказначействі, що в 2014 р. існувала так само, як і в попередні роки. Усі ходили й буквально просили провести той чи інший платіж залежно від його пріоритетності. По місту Чернігову ми проплату "випросили", і нам усю заборгованість за субвенцією закрили. По Чернігівській області ці платежі визначили непріоритетними, борги залишили, а ресурсу з держбюджету для їх виплати цього року вже немає. Гасити їх мають за рахунок обласного бюджету, але, наскільки мені відомо, вони цього не роблять", - пояснив DT.UA Віктор Бистров, начальник фінуправління Чернігівської міськради.

Ще одне красиве, але зовсім неправдиве формулювання із закону - "співфінансування". У теорії воно передбачає спільні вливання інвесторів, центрального і місцевих бюджетів. Але інвесторів зараз вдень зі свічкою не знайти, тим більше на такі дорогі проекти, а центральна влада умила руки і грошей на дороги не передбачила. Насправді принаймні цього року місцева влада поставлена перед досить непростим вибором: або ремонтувати дороги "своїм коштом", або не ремонтувати взагалі.

У Міністерстві інфраструктури переконані, що це оптимальний вихід із ситуації, мовляв, на місцях є краще зрозумілою пріоритетність ремонту та відновлення. Та й сама місцева влада давно хотіла перебрати на себе ці функції, але через законодавчі бар'єри не могла. Поспілкувавшись із чиновниками на місцях, DT.UA не помітило ні радості від прийнятого парламентом рішення, ні впевненості в тому, що його можна буде виконати. "За результатами виконання бюджетів за перше півріччя буде зрозуміло, скільки конкретно грошей вдасться виділити на дорожні роботи, але, враховуючи нинішній стан доріг, уже можна сказати, що вистачить їх лише на ямкові ремонти, та й то далеко не повною мірою. Причому роками виходило так, що гроші надходили не раніше жовтня, коли погодні умови вже не сприяли ремонту, і стан доріг від цього тільки погіршувався. Цього року ситуація повториться, але вже не з вини Держказначейства, а через брак коштів у місцевому бюджеті, адже всі залишки минулого року ми використали для погашення кредиторської заборгованості і тепер чекаємо надходжень", - поділилася з DT.UA своїми прогнозами Лідія Тимченко, заступник голови комісії з питань бюджету Запорізької облради.

Ями дорожні

Незважаючи на те, що у світі ямковий ремонт визнано неефективним, за відсутності коштів на інші, більш капітальні види робіт, це чи не єдиний варіант, здатний забезпечити проїзд транспортних засобів і подовжити термін служби українських шляхопроводів.

Через украй зношений стан дорожнього полотна в Україні процеси руйнування значно випереджають темпи ремонту, кількість вибоїн зростає щодня. Сьогодні залишок ям, наявних на автомобільних дорогах загального користування, сягає 5,6 млн кв. м і, за прогнозами фахівців "Укравтодору", уже під кінець року може збільшитися майже вдвічі - до 9,5 млн кв. м. При цьому в Україні близько 4 тис. км автомобільних доріг ямковому ремонту вже не підлягають - їхня структура повністю зруйнована й потребує або капітального ремонту, або реконструкції. За результатами моніторингу, проведеного Центром науково-технічного супроводу дорожніх робіт і сертифікації дорожньої продукції, найбільшу кількість руйнувань дорожнього покриття зафіксовано в припортових областях - Миколаївській та Одеській, площа ям у цих двох областях - це третина від загального обсягу вибоїн на всіх автомобільних дорогах державного значення.

Насправді близько 90% автомобільних доріг України вже давно потребують проведення капітального ремонту або реконструкції, оскільки більшу їх частину було побудовано близько 30–40 років тому за технічними вимогами того часу і з розрахунку тодішніх навантажень, які зараз зросли в рази. За орієнтовними підрахунками фахівців галузі, для того, щоб привести наявну дорожню мережу в належний стан, необхідно 15 років ритмічного фінансування в обсязі 40–
60 млрд грн на рік, тобто для відновлення потрібен майже трильйон гривень (!). Однак уже не перший рік видатків з держбюджету на розвиток дорожньої мережі, на будівництво, реконструкцію і капітальний ремонт не передбачається, а рівень фактичного фінансування робіт тільки з експлуатаційного утримання не перевищує 30% від мінімально необхідної потреби.

У середньому ямковий ремонт 1 км дороги коштує 1,5 млн грн. У Черкаській області, наприклад, необхідно відремонтувати понад 32% державних доріг, це майже 590 км. Видатки на цей ремонт становитимуть 800 млн грн, а доходи місцевих бюджетів області на 1 травня не перевищували 550 млн. Але ж, окрім доріг, є й інші, важливіші статті видатків. У Чернівецькій області ремонту потребують чверть доріг державного значення (319 км) - це близько 470 млн грн. А доходи місцевих бюджетів області хоч і зросли на 20% порівняно з минулим роком, але поки що не перевищують 372 млн. Звісно, це досить умовні підрахунки, і вартість робіт може різнитися залежно від стану полотна і типу ремонту. Але якщо додати до цього утримання муніципальних доріг, зношеність яких може становити не 15–20, а 70 і 90%, стає зрозуміло - грошей на повноцінне відновлення регіони не мають.

"У нас спочатку був податок з власників транспортних засобів, потім замість цього податку джерелом надходжень стала субвенція, яка частково йшла на обласний рівень, а частково залишалася місцевому самоврядуванню. Цього року джерелом став акциз. Але його на якісний ремонт не вистачить. Навіть на поточний, і вже точно не на капітальний. Тим більше, що в результаті девальвації всі складові для виробництва асфальтобетону значно подорожчали. І навіть якщо сума на ремонт буде на рівні минулого року, то фізичні обсяги ремонтних робіт все одно скоротяться. У результаті кошти, які ми могли б виділити на інші потреби, доведеться перекидати на ремонт доріг, - пояснив DT.UA Віктор Бистров. - На рівні держави на ремонт доріг щороку беруться значні суми у міжнародних інституцій під державні гарантії, але місцева влада таких можливостей практично не має".

Ями боргові

Дійсно, "Укравтодор" не соромиться позичати кошти донорів, збільшуючи державні борги. Його бажання позбутися "зайвих" доріг і видатків продиктоване не турботою про децентралізацію, а економічною вигодою. Станом на початок року, кредитний портфель Державного агентства автомобільних доріг налічував близько 43 млрд грн. Половина зазначених коштів - кредити, взяті протягом 2000–2012 рр. на відновлення кількох автомобільних доріг, які збігаються з транснаціональними коридорами. Станом на початок 2015 р., непогашений залишок позик за цими проектами становив близько 22,5 млрд грн. І ці зобов'язання "Укравтодор", швидше за все, виконає, адже більшість термінів погашення цих кредитів у довгостроковій перспективі - у 2019–2041 рр.

Однак є й позики, за якими пік боргового навантаження припадає на 2015-й, - це кредити вітчизняних та іноземних банків, залучені на розвиток дорожньої мережі у 2005–2011 рр., а також облігації, випущені "Укравтодором" і розміщені в українських банках у 2012–2013 рр. Загальна сума непогашених залишків за цими кредитами перевищує 12,5 млрд грн, а за облігаційними зобов'язаннями -
8,4 млрд. Термін дії більшості цих кредитних угод закінчується 2015-го і 2016 р. Виконати ці зобов'язання буде непросто. І чи не тому центральна влада хоче позбутися зайвих статей видатків?

У держбюджеті цього року на фінансування дорожнього господарства закладено 25 млрд грн, з них тільки 3,4 млрд мають піти власне на утримання і ремонт доріг, решта коштів - на виконання боргових зобов'язань "Укравтодору". По суті, ми вже давно платимо не за якість дорожнього покриття, а за покриття боргів Держагентства. Але "Укравтодор" продовжує позичати кошти у міжнародних донорів. У 2015–2016 рр. обсяг кредитних коштів, наданих компанії МБРР, ЄБРР і ЄІБ, перевищить 900 млн дол., або 19 млрд грн за поточним офіційним курсом НБУ. І їх теж треба буде віддавати.

Фахівці "Укравтодору" стверджують, що в боргову яму дорожнє господарство привела вкрай зношена дорожня мережа і відсутність коштів на її відновлення. Однак кількість претензій щодо неефективності використання державних фінансів агентством разом із боргами держструктури зростає рік у рік. Тільки торік Генеральна прокуратура за результатами перевірок підрозділів "Укравтодору" виявила порушень на 133 млн грн. На сьогодні компанія є вертикально інтегрованим холдингом, який сам замовляє роботи, сам їх виконує і сам контролює якість виконання. Можливостей для зловживань за такої схеми роботи безліч. А реформу агентства і його діяльності вже рік як обіцяють, і не більше. Поки що все реформування полягає виключно в передачі повноважень на місця. Звичайно, це знизить рівень корупції на держзакупівлях, здійснюваних агентством, адже доріг стало менше, то чому за казнокрадство столичних чиновників мають, по суті, розплачуватися в регіонах - не зовсім зрозуміло.

"Якщо подивитися на виконання планів, відняти інфляційну "надбавку" і нові податки, то зростання місцевих бюджетів не буде, буде спад. Розраховуючи закладену в бюджет суму на ремонт доріг, ми просто заклали прогнозні збори з паливного акцизу, - розповів Віктор Бистров. - На сьогодні ці прогнози себе не виправдовують, планових показників ми поки що не виконуємо. І проблема не в реалістичності підрахунків, а в ухилянні від сплати акцизу і в "тіньових" схемах на паливному ринку".

І це теж головний біль не місцевих органів влади, а центральних, які разом з передачею повноважень мали б потурбуватися і про належні обсяги фінансових надходжень для їх забезпечення. За різними оцінками, до 30% ринку нафтопродуктів в Україні перебуває в "тіні", якщо вивести його на світло, країна тільки завдяки акцизу зможе щорічно одержувати близько 70 млрд грн. Але ніхто не поспішає з вирішенням цієї проблеми - надто впливові особи зацікавлені в тіньовій торгівлі бензином. Ніхто не поспішає з обіцяним реформуванням "Укравтодору", який роками безкарно "освоював" державні кошти і накопичував борги. Ніхто не переймається створенням реального механізму, що дозволяє владі на місцях також одержувати зовнішні позики від донорів.

Депутати, які наприкінці минулого року били на сполох, що в держбюджеті не закладено видатків на ремонт муніципальних доріг, уже влітку цього року не соромлячись передали регіонам і дороги державні. Тож і без того жалюгідний стан дорожнього господарства в результаті реформ тільки погіршиться. Але шишки посиплються вже на голови місцевих чиновників. У цьому ключі розчулюють аргументи парламентаріїв, які анітрохи не вагаючись заявляють, що раніше вони не могли ремонтувати дороги на передвиборних ділянках за свій рахунок, тому що їх не взяв би на баланс "Укравтодор", а тепер, мовляв, зможуть. Та тільки всі дороги депутатськими коштами не відбудувати, вибори в такому разі довелося б проводити щокварталу.