Ілюзія успіху

Запропонований урядом проект держбюджету на 2016 р. добре підігнаний під рамки, споруджені для України Міжнародним валютним фондом: він виглядає збалансованим, видатки скорочено, дефіцит - у межах норми.

Але функціонери МВФ приїдуть і поїдуть, і їх, на відміну від українських громадян, не надто турбує, за рахунок чого Мінфіну вдалося "намалювати" правильні цифри, не збившись із заданого фондом курсу. І що стоїть за настільки кардинальними скороченнями, на чому ґрунтується "революційний" держкошторис, і що буде, якщо його прийняти? Бюджет-2016 - це ілюзія успіху. Насправді він базується лише на обіцянках ще не розпочатих реформ.

Гарний фантик

Незаперечний плюс запропонованого урядом бюджету - зниження частки держсектора у ВВП, яка з урахуванням квазіфіскальних витрат зменшиться з 49 до 41,7%. У довгостроковій перспективі це, у разі збереження тенденції, звичайно ж, прискорить економічне зростання України. Правильний вектор, але його необхідно розвивати, бо згідно з розрахунками Центру економічної стратегії, оптимальна частка держсектора у ВВП становить 37%. А нинішні досягнення - лише етап, причому ще не пройдений. Домогтися такого успіху уряд зміг в основному завдяки скороченню саме квазіфіскальних витрат, до яких традиційно відносять покриття дефіциту НАК "Нафтогаз України", рекапіталізацію банків, фінансування Фонду гарантування вкладів фізичних осіб. Наскільки успішним буде це починання? Всі закладені суми за цими статтями, відповідно до Бюджетного кодексу, можуть бути перевищені, й залежати це перевищення буде від безлічі слабко прогнозованих факторів. Наприклад, торішня оцінка потреб ФГВФО з реаліями нинішнього року розійшлася, що призвело до багатомільярдного збільшення призначеної йому суми.

"Створюються передумови для того, щоб знижувалася монетизація дефіциту, фактично - емісія, яка призводить до багатьох негативних наслідків, передусім створюючи тиск на валюту. Створюються передумови для того, щоб рівень цієї монетизації був лише 16%. Для порівняння, поточного року цей показник був 45%, а минулого - майже 90%, - коментує Олена Білан, головний економіст інвестиційної компанії Dragon Capital. - Знову ж, це лише передумови. Обсяги коштів, які буде змушений надрукувати НБУ, залежать від багатьох факторів. Насамперед від того, чи одержимо ми 17 млрд від приватизації, чи будемо ми одержувати фінансування від зовнішніх кредиторів, чи будуть виконуватися інші статті доходів".

Майбутній рік проходитиме в непростих умовах скорочення видатків, причому чималого, - імпортний збір буде скасовано, планові перерахування Нацбанку до бюджету знижено. При цьому уряд, на прохання трудящих, зменшує єдиний соціальний внесок, істотно збільшуючи дефіцит Пенсійного фонду. Власне, необхідністю компенсації цього розриву й пояснюється парадокс податкової реформи Мінфіну, яка знижує податкове навантаження, підвищуючи ставки.

Очікувано роль податкових надходжень у дохідній частині бюджету зростає. Так, Мінфін цілком розумно намагається перенести навантаження на непрямі податки - ПДВ та акцизи, але цього недостатньо. Покладати надії на стабільність податкових надходжень за нинішніх умов - ризик. Запитання, чи виправданий він? Надії на поліпшення податкового адміністрування дуже малі, дотепер Державна фіскальна служба не демонструвала реформаторської завзятості, швидше, навпаки. Боротьба з контрабандою та контрафактом скоріше млява, ніж навіть просто активна. Але ж природною реакцією на підвищення акцизів буде відхід у "тінь" частини виробників, і всі надії покладатимуть саме на свідомість контролюючих органів.

І вже зовсім небезпечно виглядає очікуване зростання надходжень за податком на прибуток з 37 млрд грн цього року до 50 млрд 2016-го. Частка податку у ВВП зросте з 1,9 до 2,2%. По-перше, прибуток підприємств - плаваючий, залежний від багатьох факторів показник, і що дало можливість Мінфіну спрогнозувати таку прибутковість українського бізнесу у 2016-му, незрозуміло. Особливо з урахуванням того, що в останній редакції міністерство все-таки зважилося відмовитися від авансових платежів за цим податком. Закон про подовження мораторію на перевірки бізнесу до 30 червня 2016 р. ухвалено тільки в першому читанні, а пленарних засідань практично не залишилося. У результаті, одержавши завищений план із податку на прибуток, ДФС із радістю повернеться до практики перевірок та обов'язкових донарахувань як до бюджету, так і у власні кишені. Це ми вже неодноразово проходили.

При цьому агросектору зберігають частину пільги з ПДВ на наступний рік. Так, вони вже не можуть залишати собі все й повинні 75% віддати в скарбницю, але з урахуванням відшкодування ПДВ при експорті зернових держбюджет все одно втрачає значну частину надходжень. Це необґрунтований і шкідницький прогин уряду, який зайвий раз доводить, що коли мова заходить про інтереси аграрного лобі, навіть наполегливих рекомендацій МВФ не беруть до уваги.

"Уряд пішов шляхом заміщення випадаючих доходів в основному за рахунок податкових надходжень, які мають зростати випереджальними темпами. Почасти це пов'язано з підвищенням деяких ставок, почасти з поліпшенням адміністрування, на яке розраховує уряд, і з поступовим відновленням економічної активності, зокрема із цим пов'язане зростання на третину податку на прибуток. Це певні ризики, бо якщо економічна ситуація буде гіршою, ніж очікує уряд, недобір доходів можливий, що викличе певні проблеми, - пояснює економіст Павло Кухта. - Видаткова частина також містить виклики для уряду. Насамперед зростання дефіциту Пенсійного фонду. Щоб це зростання компенсувати, уряд фактично пішов на дзеркальне зниження видатків за іншими статтями - освіта, наука, охорона здоров'я. Відповідно, якщо говорити про підтримку стандартів у цих сферах за умов недофінансування, то це потребуватиме здійснення в них глибоких реформ, які дали б змогу підвищити ефективність використання виділених коштів".

Очікуване зростання надходжень за податком на доходи фізосіб із 42,6 млрд грн до
54,7 млрд частково пояснюється підвищенням ставки податку та номінальним, хоча й незначним, але зростанням доходів громадян. Однак у разі погіршення економічної ситуації та наступної тінізації заробітних плат зібрати прогнозованих Мінфіном сум не вдасться. Тут важливо пам'ятати, що ПДФО - бюджетоутворюючий податок для місцевої влади. І недобір за ним обов'язково позначиться на добробуті місцевих бюджетів, у яких Мінфін забирає ще й 25% надходжень єдиного податку.

Гірка начинка

Оскільки жодної реформи, яка передбачає скорочення видаткової частини бюджету, як слід проведено не було, уряд вирішив піти шляхом найменшого спротиву та передати частину своїх видатків на місця. Де-юре вони скорочуються в бюджеті держави, де-факто мертвим капіталом лягають у бюджетах місцевих громад. Регіонам передають левову частку пільг, повноваження в сфері освіти, соцзабезпечення та охорони здоров'я.

Влада продовжує наполягати на тому, що доходи місцевих бюджетів зросли на 40%, але, схоже, надто переоцінює реальні надходження громад. "Аргумент уряду, що в 2015 р. громади одержали додатковий ресурс, а нині, у 2016-му, до нього додаються повноваження, не має права на існування. Цей ресурс не є додатковим, держава просто почала віддавати місцевому самоврядуванню належне, - йдеться в черговому зверненні до уряду експертів Асоціації міст України. - Наприклад, у 2014 р. у місцевих бюджетах на модернізацію міської інфраструктури з розрахунку на одного жителя було 448 грн (28 євро), тоді як у Словаччині - 192 євро, Латвії - 231, Польщі - 305 євро. Фінансова децентралізація збільшила цей ресурс утричі - до 1500 грн (60 євро), усе ще не наблизивши українців до нормативу їхніх сусідів, але вдвічі скоротила час відновлення основних фондів (із 60 до 30 років!)".

Про уявну та реальну забезпеченість місцевих бюджетів красномовно кажуть такі факти. У бюджеті 2016 р. Мінфін передбачив додаткові надходження від податку на нерухомість у розмірі 3,8 млдр грн, підвищивши ставку, скасувавши пільгу та розширивши базу оподаткування. Торік Мінфін за цим самим податком установив план у 2,7 млрд. Зібрали місцеві бюджети за десять місяців 2015-го - 700 млн. І причина була не в низькій ставці, пільгах або базі, вона простіша - відповідний державний реєстр містить дані лише по 30% об'єктів нерухомості, а ДФС має право нараховувати та стягувати зазначений податок тільки на підставі даних державного реєстру. Усунули цю проблему? Ні. Чи виконають регіони план Мінфіну 2016-го? Теж ні.

Джерела фінансування Державного фонду регіонального розвитку, до яких Мінфін хоче залучити 4,7 млрд грн, - це "конфісковані кошти та кошти, отримані від реалізації майна, конфіскованого за рішенням суду за здійснення корупційного та пов'язаного з корупцією правопорушення". Чи одержать місцеві бюджети й ці кошти, питання риторичне.

Тиражоване чиновниками 40-відсоткове збільшення надходжень до загальних фондів місцевих бюджетів цього року, про що вже писало DT.UA, багато в чому пов'язане з банальним переміщенням єдиного, екологічного податків і податку на нерухомість зі спеціальних фондів у загальні. Статистику Мінфін подає тільки по загальних фондах, декларуючи карколомне зростання. Але чи стане у вас більше грошей, якщо ви просто перекладете їх із правої кишені в ліву?

За десять місяців поточного року загальні фонди "додатково" одержали 26,8 млрд грн. Передані додаткові повноваження наступного року обійдуться їм у 27,4 млрд. Кошти для регіонів величезні, але їх не буде витрачено на модернізацію міської інфраструктури, будівництво доріг, заміну аварійних мереж, освітлення вулиць, утилізацію сміття. Вони будуть (якщо будуть) передані пільговикам, яким не місцева влада, а центральний уряд популістів пообіцяв колись краще життя та виключні права.

Місцеві бюджети будуть зобов'язані профінансувати харчування в дитячих садках, компенсаційні виплати з пільгового проїзду, послуг зв'язку, інших соціальних пільг, оплатити 75% вартості касових апаратів для платників єдиного податку, зобов'язання про купівлю яких на себе взяла навіть не минула, а чинна центральна влада, прийняти на баланс ПТУ та вузи І–ІІ рівня акредитації. Розрахунок зрозумілий, усе, що центральна влада фінансувати не хоче, вона передає на місця, розуміючи, що там ці статті профінансувати просто не зможуть. Елегантний спосіб назавжди поховати більшу частину пільг, а заодно й ПТУ з деякими вузами. Заяви Наталії Яресько про те, що Мінфін у такий спосіб підсилює децентралізацію та надає регіонам більше ресурсів і важелів впливу, - цинізм чистої води.

Кислий післясмак

У всьому пакеті бюджетних законів є лише одна норма, яка натякає на реформу соціального забезпечення, монетизацію та верифікацію пільг, що дає змогу центральному органу виконавчої влади одержувати доступ до інформації про стан поточних, кредитних і депозитних банківських рахунків осіб, які одержують пільги від держави. Усе. Решта - не монетизація, не реформа, не верифікація, а банальна передача фінансування пільг на місця. Причому без надання необхідних для цього коштів. При цьому держбюджет-2016 завдяки зниженню ЄСВ став не просто соціальним, а суперсоціальним. Близько 40% його видатків займають соціальні та пенсійні статті. У 2015 р. вони становили майже 27%. Однак підвищення якості життя очікувати не слід.

Так і не реалізовану Мінсоцполітики реформу з монетизації та адресності пільг "спущено" Мінфіном у регіони. Там вона й спочине з миром. Але Мінсоц обіцяв ще й пенсійну реформу, яку теж продинамив. Її теж віддадуть регіонам? Адже через зниження ЄСВ власні надходження Пенсійного фонду 2016-го скоротяться на 34,5%, збільшивши його дефіцит до 120 млрд грн. Дефіцитними стануть й інші фонди соцзабезпечення.

З допомогою нехитрих маніпуляцій, підвищуючи соціальні стандарти, Мінфін планує все-таки заощаджувати на пенсійних виплатах. Мабуть, вирішивши, що пенсійні нововведення цього року (тимчасові, але подовжені на 2016-й) недостатньо ефективно скорочують кількість пенсіонерів в Україні. "Замість використання при розрахунку пенсій показника середньої зарплати за останні три роки (2013–2015), яка становить 3,4 тис. грн, уряд пропонує зафіксувати для цього розрахунку середню зарплату за 2012–2014 рр., тобто 2,9 тис. грн. Це означає, що в розрахунковій моделі суми пенсійної виплати буде використовуватися зарплата на 17,2% нижча, ніж за чинним законодавством", - зазначає юрист Наталія Мартиненко.

При цьому, якщо вірити заявам Мінфіну, очікується верифікація пенсіонерів та інших одержувачів соцвиплат, що дасть можливість заощадити близько 5 млрд грн. Щоправда, у разі її здійснення. Про аудит самого Пенсійного фонду та про реформування пенсійної системи знову мовчать. Лише з гордістю зазначають, що інші статті видатків скоротили лише заради забезпечення соціальних виплат.

Причому найбільше дісталося освіті та науці, там видатки урізали з 90 до 77 млрд грн (в основному за рахунок передачі їх на місця). Освітня субвенція місцевим бюджетам практично не зросла (43,6 млрд у 2015 р. проти 44,1 млрд у 2016-му). Глава Мінфіну обіцяє оптимізацію шкільної мережі, ліквідацію малокомплектних шкіл, реформу системи держзамовлення в системі вищої освіти. По суті, якщо все перелічене вище не відбудеться, сфера освіти залишиться взагалі без грошей.

Утім, як і сфера охорони здоров'я, видатки на яку також скоротили з 56,4 млрд грн до 50,3 млрд, а субвенцію урізали на 5% (з 46,5 млрд до 44 млрд). Це скорочення теж ґрунтується не на реальних досягненнях уряду, а на чергових обіцянках підвищити медичні стандарти, автономності медустанов і реформи всієї сфери. Добре, якщо це вийде реалізувати, а якщо все буде, як зазвичай?

***

Мінфін намагався по пунктах виконати всі висунуті йому вимоги: вписався в нормативи МВФ, знизив ЄСВ, підготував новий Податковий кодекс, скоротив видатки, частину з них переклавши на місцеву владу, частину - у рахунок міфічних майбутніх реформ. Звичайно, це лише марафет, не більше. Але інакше й бути не могло. Весь бюджетний процес цього року у барвах і фарбах демонструє повну неспроможність чинного уряду - жодної реформи, яка дала б змогу скоротити видаткову частину вже зараз і гарантувати бездефіцитність урізаних статей у майбутньому. По суті, Мінфін, прикриваючи широкою спиною інших урядовців, гарантує виконання держбюджету обіцянками майбутніх реформ. Якщо їх не буде, нас очікує колосальне недофінансування. Чи тоді матиме значення, вписалися ми в нормативи МВФ чи ні?

Бюджетна епопея триває. Це нормально та очікувано. Навіть якби Мінфін не номінально, а реально виконував букву закону, вносячи зміни в податкове законодавство за шість місяців до нового бюджетного року, а держкошторис - у вересні, процес не йшов би простіше. Уряд і парламент загрузли у чварах, і, з одного боку, на них тисне незгодний бізнес, а з іншого - зовнішні кредитори. МВФ уже заявив, що ухвалення держбюджету, параметри якого не відповідатимуть цілям програми фонду на 2016 р. і середньострокову перспективу, призупинить співробітництво з Україною та, відповідно, її міжнародне фінансування. Заява, яка дещо випереджає час, адже депутати погодилися на тому, що все ж таки прийматимуть бюджет, але на старій податковій базі з коригуваннями, необхідними для досягнення прийнятних для фонду макропоказників. Якими будуть ці коригування - загадка. Чи зможе робоча група звести держкошторис без втрат для місцевих бюджетів - теж таємниця. Але будь-які спроби досягти компромісу за таких умов чреваті тим, що на виході ми одержимо повністю нежиттєздатні документи. І наступного року нас очікуватиме чергова реформа держфінансів.