Глава АМКУ Юрій Терентьєв: Завдання Антимонопольного Комітету не боротьба з олігархами, а захист конкуренції

Єдиною умовою того, що деолігархізація не перетвориться на переділ власності між новою владою й чинними олігархами є сильний Антимонопольний комітет, який очолює цей процес. По суті своїй це відомство є економічною прокуратурою, але поки що більше нагадує жіночу раду при командирі дивізії.

Юрій Терентьєв очолює Антимонопольний комітет України (АМКУ) п'ять місяців. Не маючи чиновницького досвіду, юрист, який раніше працював на ключових посадах у найбільших компаніях, на наш погляд, усе ще не зрозумів, як домогтися результативності в роботі підконтрольного йому відомства. У відповідях Терентьєва занадто часто звучать слова "можливо" й "мабуть". Він надто мало уваги приділяє посиленню ініціативності самого комітету, зберігаючи практику розслідувань тільки за заявами зі сторони. АМКУ, як і раніше, зайнятий речами незначущими, що не грають принципової ролі для ринків. Ресурси його витрачаються на безперспективні розгляди, тоді як власники компаній-монополістів продовжують правити бал у економіці країни. Бачення Юрієм Олександровичем майбутньої стратегії роботи АМКУ впирається в міфічний необмежений бюджет, який, можливо, був у нього в "Арселор Міттал", але якого точно не буде в комітеті. Як і результативності. Принаймні, доти, доки АМКУ не визначиться зі своїми обов'язками й не співставить їх з реальними можливостями, поки не набереться сміливості ініціювати справді важливі для економіки розслідування й брати на себе ініціативу в контролі над ринками. "Дзеркало тижня" спробувало зрозуміти, чи станеться це за нинішнього керівника відомства чи так і залишиться далекою перспективою.

- Один із запитів суспільства - деолігархізація. Якщо відкинути політику, то, по суті, це синонім демонополізації. АМКУ відіграє в цьому питанні вирішальну роль. Чи є чим похвалитися?

-Тут є два компоненти: політичний і юридичний. Завдання Антимонопольного комітету - не боротьба з олігархами, а захист конкуренції. Просто, звичайно, ці речі - олігархи й монополії - пов'язані між собою дуже тісно. Найчастіше олігархічні клани є власниками монополій.

- Тільки сліпий не помічає монополій у металургії, енергетиці, авіаперевезеннях. Але більша частина рішень комітету стосується якихось дрібних і незначних фактів.

-Справді, комітет щороку ухвалює кілька тисяч рішень, а рівень монополізації зростає. Про що це свідчить? Про те, що ми займаємося не тими питаннями, якими мали б. Можливо, ми справді займаємося якимись потрібними й важливими справами, але переключитися треба на ті речі, які даватимуть більший ефект для розвитку конкуренції.

- Наприклад?

-Складно відповісти. Якщо запитати сьогодні будь-кого, він відразу скаже, хто в нас у країні олігарх, хто в нас монополіст. Але виникає питання: вирішувати ці проблеми точечно чи займатися захистом і розвитком конкуренції системно.

Якщо подивитися на те, як працював комітет, як оцінювалася ефективність територіальних відділень і центрального апарату, то багато в чому оцінка була суто кількісною: скільки справ розглянули, скільки штрафів наклали, скільки стягнули. Перед співробітниками комітету та перед його органами історично не ставилася мета захищати конкуренцію. Тепер наше завдання це змінити. Ми, новий склад комітету, самі прийшли з бізнесу і знаємо з якими проблемами він стикається. Ми готові займатися якимись речами, якими комітет не займався раніше. Але, крім цього, ми маємо налагодити системну роботу, максимально відійти від суб'єктивізму, щоб у комітеті з'явився постійний процес моніторингу ринків, виявлення проблем на більш ранніх етапах, відповідно з найбільш раннім на них реагуванням. Є історична реактивна роль комітету - ми сидимо й чекаємо заяви, без заяви ми мало мотивовані самостійно втягуватись у виправлення ситуації на якомусь ринку. Безумовно, ця реактивна складова залишиться, але має посилитися складова нашого експертного розуміння ситуації у відповідних галузях і активного бажання її виправити.

- Як же так виходить, що суспільство чекає рішень щодо ДПЕК, Нафтогазвидобування, Укрнафти, МАУ, а 90% ваших справ про те, що зазначений термін придатності масла 90 днів, а реальний - 85?

-Так, якщо ми подивимося на кількість справ і на їх типи, ми побачимо, що є певні перекоси. Дуже багато справ, пов'язаних із захистом інтересів конкретних споживачів і конкретних маленьких підприємств, що в принципі є завданням галузевих регуляторів, НКРЕКП або Комітету з захисту прав споживачів. Водночас є досить велика кількість справ у сфері несумлінної конкуренції, по так званій статті 15-1, яка забороняє поширювати інформацію, що вводить споживача в оману.

Так, коли спілкуєшся з територіальними відділеннями, вони кажуть, що значимі, вагомі, цікаві справи з'являються раз на рік, не частіше. Наше завдання тепер змінити підходи в комітеті, щоб співробітники були мотивовані виявляти великі проблеми й працювати з ними, а не ганятися за кількістю розкритих справ.

- Як же це зробити?

-Ми розробляємо стратегію комітету й нову систему оцінювання територіальних відділень. Ми плануємо зробити так, щоб система базувалася не на арифметичній кількості розкритих справ і накладених штрафів, а на вагомості справ, які розглядають відповідні територіальні відділення, на тому, наскільки ці справи дійсно допомогли розвитку конкуренції у відповідному регіоні.

- Це вже готові законодавчі ініціативи?

-Ці зміни в компетенції комітету, їх розробка, ухвалення й імплементація не потребують участі парламенту

Утопічний сезон

- Улітку ви почали комплексне дослідження ринку енергетики й самі для себе визначили термін три місяці. Є результати?

-Проміжні. Відразу скажу, замахнулися ми дуже. Основний наш фокус був на електрогенерацію. Ми плануємо підбити підсумки першого етапу нашого дослідження і представити їх у другій половині листопада. Інформація у нас уже є, її багато, ми її аналізуємо в контексті релевантних для нас справ. Завдання дослідження - побачити якнайбільше проблем, щоб потім системно їх відпрацьовувати. Ми одержали й проаналізували інформацію від понад 200 суб'єктів господарювання, НКРЕКП, Міненерговугілля, експертів ринку.

Про що ми довідалися? Що можливості імпорту електроенергії обмежені технічно. Що рівень концентрації ринків електроенергії та енергетичного вугілля високий, як і рівень державного адміністративного впливу. Що встановлення державою окремих показників системи відбувається непрозоро. Ми вже рекомендували НКРЕКП опублікувати порядки формування прогнозованої оптової ринкової ціни на електроенергію і граничної ціни системи. Скоро комітет надасть свої висновки про чинники, що стримують розвиток конкуренції на ринку енергетичного вугілля й електроенергії. Зокрема, відносно створення конкурентних умов торгівлі вугіллям, продажу виробленої електроенергії на оптовий ринок і кінцевим споживачам, а також доступу до послуг мереж.

- Розслідування проти ДПЕК почали на основі цих досліджень? Ви тоді говорили, що про проміжні результати зможете повідомити не раніше, ніж за два місяці. Термін майже сплив. Поділитеся?

-Розслідування почали на підставі заяви НКРЕКП про те, що ДПЕК зловживає монопольним становищем. Безумовно, обґрунтовуючи нашу позицію при порушенні справи, ми виходили з інформації, зібраної у рамках початого дослідження. Нині в нас іде комунікація зі скаржником (НКРЕ) та самою ДПЕК, яку обвинувачують у прагненні підвищити ціну за допомогою загрози створення дефіциту. Грубо кажучи, шантаж. Обвинувачення на адресу ДПЕК навесні й перебої в електропостачанні взимку 2014/2015 років лягли в основу обвинувачень. Зокрема, завищено собівартість - ДПЕК вимагає підвищити ціни, але НКРЕ стверджує, що в ДПЕК непрозоро сформовано собівартість і збитки, яких нібито зазнає ДПЕК, виникли через її деформацію. Але порушення справи ще не свідчить про те, що прийнято рішення.

- Поділіться своїми міркуваннями про частку ринку ДПЕК. Адже є різні погляди на проблему, зокрема, що розслідування АМКУ проти ДПЕК - це політика.

-Загалом, монопольним становищем прийнято вважати ринкову частку понад 35%. Однак, в окремих випадках домінуючим становищем на ринку вважається частка менше 35%. Якщо спростити, то якщо в тебе частка 35% і вище, то ти маєш доводити, що не є монополістом. А якщо в тебе частка менше 35%, то це ми маємо доводити, що ти монополіст.

У випадку з ДПЕК, є різні бачення структури цього ринку. Можна говорити про те, що електрична генерація - це ринок загалом. Можна говорити про те, що різні види генерації є різними ринками, а можна говорити, що є два ринки - базової потужності та балансуючих потужностей, пікових навантажень. Так от, ринок пікових навантажень практично повністю дорівнює ринку теплової генерації. У цій ситуації слід розібратися. Якщо навіть не виділяти якісь окремі ринки, наприклад, ринок теплогенерації, ринок атомної генерації, ринок базової потужності, ринок пікових навантажень, а просто подивитися на енергосистему України, ми побачимо, що частка підприємств групи ДПЕК становить приблизно 25%. Але ринок працює тільки як сукупність - якщо з нього забрати ці 25%, залишиться нуль. Відповідно, ці підприємства мають критичне значення на ринку і певну, пов'язану з цим, ринкову владу. Але те, що ми тепер порушили цю справу, не означає, що ми вважаємо когось поганим, а когось хорошим. Ми дивимося на ринок з позицій розвитку конкуренції, а отже - й вигоди кінцевих споживачів.

- Які ваші прогнози у цій справі? Коли завершиться розслідування?

-Це залежить від повноти та швидкості надання нам інформації суб'єктами. Тема складна, все дуже непросто. Я думаю, що під кінець року нашу позицію в цій справі буде сформовано. Сама вона, природно, закінчиться трохи пізніше.

- НКРЕКП й Мінпаливенерго повністю належать до сфери впливу президента. А ви вже відчули на собі його мудру й спрямовуючу руку?

-Комітет - незалежний орган, підзвітний Верховній Раді й підконтрольний президентові. З практичного погляду, нашу роботу з президентом і АП можна розділити на кілька блоків: загальне реформування комітету й антимонопольної політики в рамках роботи Нацради реформ; доручення, які комітет отримує від президента у зв'язку з рішеннями РНБО (як, наприклад, липневе рішення щодо авіаперевезень); запити й звернення у зв'язку з конкретними питаннями, що надходять від Адміністрації президента. По суті, нам можуть указати на ту чи іншу проблему, але ми, як think tank, виносимо свій висновок і рекомендації. У цій незалежній експертизі полягає цінність комітету.

- Яка позиція АМКУ щодо Приватбанку, адже мало не кожен третій депозит нині лежить саме в цій фінустанові, яка не може похвалитися стійкими показниками, але продовжує залучати кошти громадян під шалені відсотки?

-Комітет оцінює ринок банківських послуг як конкурентний. Навіть найбільші гравці не мають на ньому монопольного становища. У комітеті виробилася практика, що можуть існувати окремі ринки в рамках відносин банків з їхніми клієнтами, на яких у банків може бути монопольне становище. Клієнт може одержати, приміром, довідку про нараховані відсотки для декларації тільки в банку, де у нього депозит. Хтось дає такі довідки безплатно, хтось бере 30 гривень. Хтось 200. По Приватбанку ми мали поодинокі скарги щодо зайвих комісій, але нічого системного. Питання сумлінності дій суб'єкта при залученні депозитів скоріше до регулятора, ніж до АМКУ.

- За дорученням прем'єр-міністра Яценюка ви розпочали розслідування проти Газпрому. Там є результати?

-Ми рухаємося вперед, працюємо по двох складових. Одна з них - відносини України й Газпрому за договором купівлі-продажу газу, друга - відносини України й Газпрому по транзиту газу. У частині транзиту, де Газпром фактично є монопольним покупцем, на мій погляд, є всі шанси закінчити справу до кінця року. У частині договору купівлі-продажу ситуація складніша, бо паралельно йде арбітраж між Нафтогазом і Газпромом, низка проміжних рішень якого, має для нас значення. Ми прямо не зв'язані зі Стокгольмським арбітражем, але у справі щодо договору купівлі-продажу рішення може бути трохи пізніше, десь наприкінці першого кварталу наступного року.

- Справа перспективна? Варта вкладених у неї ресурсів?

-Навіть якщо в цій справі, наприклад, буде вирішено, що порушення з боку суб'єкта є, і він має відповідати за законами України, я гадаю, що можуть бути проблеми з практичним виконанням такого рішення.

- Ви вже говорили про брак ресурсів, то може варто сконцентруватися на більш перспективних справах і українських монополістах?

-Наше завдання - відпрацьовувати державно важливі справи. У нас є приблизно 15 великих справ, які ми вважаємо пріоритетними, справа Газпрому серед них.

- А решта?

-ДПЕК, ринок телекомунікацій, фармацевтика, оптова дистрибуція сигарет, авіаперевезення.

Нафта дешевшає,
а бензин?

- Відносно недавно ви оштрафували одну компанію за невідповідність зображення трав на етикетці миючого засобу його складу. Саме в цей час під Васильковом догоряла база "БРСМ-Нафти", склад бензину якої також не відповідає стандарту А-95. Втім, як і в переважної більшості інших українських заправок. Чому один випадок зацікавив Антимонопольний комітет, а інший - ні?

- Усе просто, у випадку, коли йшлося про невідповідність етикетки, до нас надійшла відповідна заява, яка стала підставою для того, щоб органи Антимонопольного комітету відкрили справу і розглянули її. Зрозуміло, що якщо до нас надходить заява, яка містить достатньо інформації для відкриття справи, ми, звісно ж, її відкриємо. Інша річ, що ми не завжди встигаємо самостійно виявляти інші проблеми, адже для цього потрібно докорінно змінити систему роботи. Я як голова Антимонопольного комітету бачу свою роль у тому, щоб справді змінити філософію роботи в частині активнішого, самостійнішого виявлення важливих проблем, якими ми повинні займатися.

- А що з цінами на пальне? Ви розсилали мережевим АЗС рекомендації їх знизити. Вони вам відповіли, що їхні ціни обґрунтовані. Потім ви організували круглий стіл і обговорювали питання. Залишається сподіватися, що цими надзвичайно лояльними методами ви не обмежитеся.

-Ми одержали інформацію від мереж, нині ми її аналізуємо. Поки що можна говорити тільки про гіпотези. Ми вважаємо, що конкуренція по ціні між мережами або дуже низька, або її немає взагалі. Що відбувається на практиці: заправки встановлюють ціни, умовно літр бензину коштує 100 одиниць. Вони справді уважно стежать за цінами конкурентів, і це нормально. Але коли одна з заправок вирішує знизити ціну зі 100 до 95, ціну знижують решта. Потім, коли хтось вирішує знизити вартість із 95 до 85, всі теж її знижують. Ця поведінка, врешті-решт, демотивує гравців ринку. Вони бачать, що, яку б ціну вони не поставили, всі поставлять таку само. То навіщо знижувати ціну, якщо ти однаково не будеш відрізнятися нею від конкурента? Це не змова в буквальному розумінні, коли один учасник взяв і зателефонував іншому, але це мовчазна згода. Фактично вони погодилися не конкурувати між собою по ціні. І ми хотіли б побачити економічне обґрунтування цієї ситуації, чи справді це мовчазна змова.

- І якими будуть ваші подальші дії?

-Проблема в тому, що схожі проблеми є на більшості роздрібних ринків палива у світі, оскільки нині вартість бензину всім видно на стелі біля кожної заправки. Наше завдання тут досить складне. Проаналізувавши інформацію, можливо, ми відкриємо справу про порушення законів про порушення економічної конкуренції.

- На думку експертів, цінова політика на ринку бензину багато в чому спотворена величезною кількістю тіньового пального. Але ж це теж питання конкуренції.

-Безумовно. Я з цим згоден. Ми нещодавно спілкувалися з одним представником великої мережі, який говорив, що ринок розділився на два великі сегменти - з якісним паливом і дешевим. Ціною ці два сегменти відрізняються один від одного на 2,5–
3 гривні. Знову-таки, за твердженнями заправок, споживачі також розділилися на дві групи: орієнтованих на ціну й орієнтованих на якість. І за інформацією тих заправок, які орієнтовані на якість, у діяльності заправок low-cost є порушення, які й визначають таку низьку ціну їхньої продукції. Я їм сказав: якщо ви про такі факти знаєте, будь ласка, дайте нам цю інформацію, звертайтеся з відповідною заявою й ми розглядатимемо її з різних точок зору. Зокрема і з погляду несумлінної конкуренції, одним із різновидів якої є одержання переваг протиправною діяльністю.

- Тобто, з одного боку, ви говорите про зміну підходів, а з другого - все-таки чекаєте заяв від когось, щоб почати розгляд?

-Розумієте, якщо є потерпілий, який звертається до нас із заявою і сам подає інформацію, це дуже прискорює процес. Займатися всім з власної ініціативи - а це означає також збирати дані від гравців ринку - набагато більш трудомістко й складно. Ми вже почали такі комплексні довгострокові дослідження, але багато справ потребують оперативніших рішень.

- Можливо, АМКУ варто переглянути баланс своїх обов'язків і повноважень?

-Є багаторічна практика роботи АМКУ і те, що комітету має певне завантаження справами різного типу, пов'язане з певними історичними передумовами - люди зверталися в комітет не знаходячи захисту в інших органах. Якщо тепер сказати, що ми цими справами не займатимемося і поставити крапку, то хтось має взяти на себе наші нинішні обов'язки. У нас уже були консультації з НКРЕКП. Також ми детально аналізуємо роботу територіальних відділень, щоб сформувати позицію відносно перерозподілу повноважень між нами й Агентством із захисту прав споживачів. Ви правішаєте рацію, ми повинні займатися серйозними справами. От у нас було кілька круглих столів і представники бізнесу нас запитують, чому ми от тим не займаємося або от цим. Ми їм завжди відповідаємо: будь ласка, звертайтеся до нас із заявою. Ніхто ліпше за учасників ринку не бачить перекоси на ринку. Якщо прийде Антимонопольний комітет і почне вимагати надати інформацію, це буде зайве навантаження на компанії, які в результаті будуть незадоволені, що ми вирішили зайнятися їхнім ринком.

Мала роль у великій приватизації

- Є ще одна гаряча тема, яка стосується АМКУ - приватизація. Адже саме ви маєте зробити все, щоб не допустити концентрацій у процесі. Ви займаєтеся цим питанням?

- Наша роль у цьому процесі скоріше партнерська. Ми можемо допомагати Фонду держмайна, якось планувати всі ці процеси. На сьогодні ми з ними консультуємося. Є спеціальний держуповноважений, відповідальний за приватизацію, він бере участь у робочих групах Фонду держмайна. Але про нашу особисту участь можна буде говорити, коли почнуться конкретні угоди.

- А чи можливий контроль концентрації в умовах непрозорої економіки?

-Це болісна тема. Так, суб'єкти зобов'язані показати кінцевого бенефіціара. Але через нас проходить на рік понад тисячу концентрацій, і ми бачимо, що іноді компанії показують якогось сумнівного бенефіціара або не показують зовсім. У нас, наприклад, були прецеденти, коли компанія - потенційний покупець якогось активу з умовним статутним фондом 11 доларів ділила ці 11 доларів між 11 акціонерами по одному долару. Виходить, що кожен із них володіє часткою меншою за 10%, суттєвого контролю не має жоден з них, і начебто ця компанія нічия. Є регулятори, є обмеження, а є суб'єкти, які завжди динамічніші у своїй творчості.

Ми виходимо з того, що якщо актив не проблемний, ми дозволяємо угоду виходячи з тієї інформації, яку нам надали. Якщо ж ми надалі бачимо, що нам надали хибну інформацію, ми можемо відкрити справу. Навіть, можливо, скасувати угоду.

- Дивіться, ми вже говорили про те, що вам бракує людино-годин. Один тільки Мінагропрод передає ФДМУ приблизно сто агропідприємств, більшість з яких із великими земельними банками. Як ви контролюватимете їхню концентрацію в одних руках через підставних бенефіціарів?

-Це, звичайно, складне завдання. Тут немає чітких правил. Ми можемо аналізувати фінансову складову угод: грубо кажучи, звідки в компанії-покупця кошти для здійснення угоди. Можемо аналізувати зв'язки співробітників компаній, договірні відносини. Наші ресурси обмежені, але вони є. І ми можемо залучати правоохоронні органі, СБУ, для одержання додаткової інформації про справжніх бенефіціарів. Але, на мій погляд, більш правильний шлях - ФДМУ, визначаючи конкурсні умови має посилювати вимоги щодо розкриття кінцевих бенефіціарів і обмежувати право на участь у приватизації компаній з офшорними юрисдикціями.

- Це вже компетенція ФДМУ. А що вам тепер заважає повноцінно виконувати свої функції?

-Ми насправді можемо займатися багато чим. Якщо уявити, наприклад, що у нас є необмежений бюджет, ми можемо наймати аудиторські фірми для економічного аналізу, замовляти в маркетингових компаніях інформацію про ринки - це був би зовсім інший рівень роботи комітету. На мій погляд, комітет має стати експертним центром, справді компетентним у розумінні всіх ринкових процесів.