Електронні держторги: удар по корупції чи реверанс перед ЄС?

Уряд виступив з ініціативою все ж таки впровадити в Україні систему електронних тендерів. У середині жовтня Міністерство економічного розвитку і торгівлі повідомило про старт підготовки пілотного проекту, на якому і буде відпрацьовано пропоновану схему закупівель. За даними чиновників, її впровадження дасть можливість заощаджувати 10–20% від 200 млрд грн, які державні органи щороку витрачають на закупівлю товарів і послуг. Очевидно, йдеться лише про економію на адмініструванні, адже обсяг коштів, які "з'їдаються" корупційними схемами держторгів, значно більший. За найскромнішими підрахунками експертів і правоохоронних органів, близько 6–7% нашого внутрішнього валового продукту Україна втрачає внаслідок зловживань із держзакупівлями. Звісно, електронна система могла б нехай і частково, але зменшити корупційні потоки в секторі.

Однак з витрачених із держскарбниці за перше півріччя на закупівлі товарів і послуг 64 млрд грн закупівлі через процедуру електронних торгів становили поки що менш як 0,1%. По суті, незважаючи на присутність у законі такої можливості, система електронних держзакупівель в Україні фактично не працює. Це змушує скептично ставитися до чергової спроби електронні торги реанімувати. І вже тим більше до бадьорих заяв чиновників про повний перехід на електронні торги з січня 2016 р. і збільшення електронних закупівель до 10% від загальної кількості вже до кінця 2014-го. Плани слабко здійснювані, враховуючи, що вже листопад. Та й чи зможе саме лише запровадження електронних торгів стати панацеєю від корупції в секторі, докорінно змінивши ситуацію, припинивши зловживання в цій сфері?

Головне - почати?

Насправді дотепер розвивати систему електронних закупівель ніщо не заважало, всі необхідні ресурси та інфраструктура в наявності. Як кажуть, аби було бажання. Проте його, зі зрозумілих причин, не було. "Протягом багатьох років велися розмови про запровадження системи електронних торгів в Україні, обговорювалася їхня ефективність і користь для держави та економіки в цілому. Однак цей процес гальмувався через невигідність запровадження електронних торгів для окремих осіб, які не хотіли втрачати "прибутку", який їм приносила стара система, - пояснює юрист Олексія Овдієнко. - Окрім того, на процес пливало нерозуміння багатьма суб'єктами підприємницької діяльності особливостей проведення самої процедури торгів через Інтернет і, відповідно, їхня недовіра до такого їх способу. Для того, щоб запровадити систему електронних торгів в Україні, необхідно було вирішити цілу низку технічних завдань, зокрема в системі електронного документообігу і розробки зручного та дієвого програмного забезпечення".

Гальмувала запровадження системи і правова непередбачуваність процесу закупівель. Діючий нині Закон "Про державні закупівлі", ухвалений у квітні ц.р., - уже десятий за ліком з тих, які прийняли за час незалежності України. І немає жодних гарантій, що він не повторить долі своїх попередників - у першій редакції позитивних і прогресивних для свого часу документів, які після численних поправок перетворювалися на монстрів від правової системи. За останні чотири роки до попереднього базового закону зміни вносилися 33 рази, практично звівши нанівець всі його позитивні моменти. І не далі як тиждень тому заступник міністра економічного розвитку Качур уже заговорив про черговий новий закон, а в базі Верховної Ради вже не перший місяць "висить" законопроект №4499а про електронні закупівлі з досить суперечливими нормами, авторства Ксенії Ляпіної. І поки кінця-краю цій низці законодавчих новацій не видно, адекватно не функціонуватиме жодна система.

А сектор держторгів продовжить працювати за старими "схемами". За оцінками Федерації роботодавців України, обсяг державних закупівель становить близько 280 млрд грн на рік, і порядку
80 млрд грн з цієї суми припадає на відкоти й хабарі. Тобто день війни обходиться Україні в 70 млн грн, а день держторгів - у 200 млн (!). Попри це, головним мотиватором майбутніх змін для влади стало зовсім не усвідомлення цієї проблеми, а вимоги ЄС. Питання прозорості державних закупівель прописане в Угоді про асоціацію України та ЄС окремим пунктом, а отже, треба якщо не вирішити його, то хоча б створити видимість бурхливої діяльності в заданому Європою напрямі.

Для пілотного проекту було вибрано так звані допорогові закупівлі (вартістю менш як 100 тис. грн для товарів і
1 млн - для послуг). На думку робочих груп, це має зацікавити бізнес, який традиційно цурається участі в держторгах. По-перше, багато підприємців (і небезпідставно) упевнені, що виграти тендер може тільки "своя" компанія. По-друге, попередня система електронних торгів передбачала ускладнений механізм електронних ключів і підтверджень, який своєю складністю відлякував підприємців з регіонів. По-третє, бюрократи вимагають від бізнесу збирання чималої кількості різних довідок, одержання яких також обплутане корупційними схемами.

Гарантій, що "дешевші" тендери приваблять бізнес за відсутності поліпшень з інших пунктів, небагато. Але так чи інакше щось робити треба. Як еталон було вибрано грузинську модель держзакупівель, що стало першою проблемою, адже вона не відповідає (та й не повинна, на відміну від української) вимогам Директиви ЄС з питань держзакупівель. Зрозуміло, що це не прискорило процесу створення системи електронних торгів. Хочеться зазначити, що орієнтація українського уряду на досвід Грузії іноді виходить за розумні межі, адже можна було скористатися досвідом будь-якої країни ЄС, у якій електронні закупівлі активно використовуються. У деяких країнах Євросоюзу частка проведених державних закупівель з допомогою електронних торгів досягає 70%.

Далі каменями спотикання стали невідповідність систем електронних держзакупівель і комплексного захисту інформації, а також нестача фінансування. І це теж дивно, адже ініціатива запровадження електронних торгів виходила від влади. Навіщо ініціювати починання, на яке немає грошей? У своїй відповіді на запит DT.UA у МЕРТ повідомили, що "система, на базі якої проводитимуться процедури електронних закупівель, має належати державі". І в цій самій відповіді зазначили, що "можливість розробки відповідної системи електронних закупівель за рахунок державного бюджету відсутня". Як це розуміти? Чи то для створення системи залучатимуть донорів, але тоді чому цього процесу досі не розпочали, якщо в планах під кінець року збільшення на 10% кількості електронних торгів? Чи то залучатимуться кошти з інших джерел, але як у цьому разі система належатиме державі, яка за неї не платила? І чи не закінчиться ця історія класично для України, коли декларативно зміни відбуваються, а на ділі ситуація не змінюється?

На думку головного редактора сайту "Наші гроші" Олексія Шалайського, у цьому разі головне - бодай щось почати робити. "Корупційні міни майже напевно спливуть, але, не почавши роботи над пілотним проектом, виявити їх неможливо, а от потім головне - не випустити їх з уваги і мінімізувати. І що важливо - провести ще один "пілот" і знову мінімізувати ризики. Лякає ймовірність, що після запуску "пілота", абияк і похапцем, буде запроваджено великомасштабну, але недієздатну систему, яка остаточно відстрашить бізнес від держторгів", - зазначає він.

Панацеї не знайдено

Результати дослідження "Ключові проблеми державних закупівель і пропозиції щодо їх вирішення: погляд чиновників і підприємців", що ґрунтується на опитуванні в регіональних фокус-групах, які складаються з представників державної влади (замовників торгів) і бізнесу (виконавці), свідчать, що проблеми мають як перші, так і другі. Ключові проблеми замовників пов'язані зі складнощами безплатного оприлюднення тендерної інформації на веб-порталі tender.me.gov.ua, недосконалістю критеріїв оцінки конкурсних пропозицій, безконтрольними перевірками з боку ДФІ і правоохоронних органів, а також браком бюджетних коштів для проведення закупівель або оплати укладених договорів. Підприємці, у свою чергу, поскаржилися на неплатежі або істотні затримки платежів з боку замовників, складність одержання різних довідок для участі в торгах, зняття з торгів через дрібні помилки в оформленні конкурсних пропозицій і штучну монополізацію окремих сегментів ринку.

Практично всі озвучені гравцями ринку проблеми тією чи іншою мірою зводяться до основного головного болю сектора - корупції. Але чи зможуть електронні закупівлі, у разі їх запровадження, виключити корупційну складову з процесу? На жаль, є підстави сумніватися в цьому.

"Антикорупційна складова полягає в тому, що замовник не бачитиме заздалегідь тих, хто братиме участь у торгах. І з такого погляду це може бути перевагою. Але багато ринків держзакупівель уже де-факто монополізовані, і для того, щоб ці монополії розбити, запровадження лише електронних тендерів недостатньо, необхідно прибрати й інші бар'єри, що існують на шляху участі бізнесу в торгах", - пояснив DT.UA голова "Transparency International Україна" Андрій Марусов. На його думку, спочатку треба спростити і зробити прозорим бюрократичний механізм, що супроводжує закупівлі.

Нині, наприклад, будь-який учасник торгів в обов'язковому порядку має подати 4–5 довідок, які підтверджують відповідність компанії вимогам, встановленим законом. Одержання цих довідок - завдання трудомістке і тривале. Більш того, наприклад, навколо довідок, які видає МВС, чітко сформовано посередницьку корупційну схему. "За законом МВС може видавати цю довідку в термін до 30 днів, а в Інтернеті вам її запропонують надати за один день. Причому довідка видається справжня, схема працює, люди платять, одержують довідки, - розповідає Андрій Марусов. - У результаті виникає запитання, хто у МВС відповідає за всю цю схему? Вона зникне із запровадженням електронних торгів?".

У цьому ключі реальним кроком з реформування може бути або запровадження єдиної тендерної довідки через Центр надання адміністративних послуг, або надання всіх необхідних довідок уже після торгів і тільки переможцем, а якщо він її не надає, то перемога переходить до наступного учасника або заново оголошуються торги. Але на переконання Олексія Шалайського, це теж не гарантує прозорості, навпаки, створює можливість для зловживань. "При перевірці документації, ймовірно, почнуть виявлятися "надумані" проблеми у всіх учасників торгів, крім однієї-єдиної "потрібної" компанії, і саме вона в остаточному підсумку виявиться переможцем торгів", - пояснює експерт.

Нікуди не зникнуть, на його думку, також інші корупційні складові держзакупівель. "По-перше, дуже багато торгів не можуть здійснюватися з допомогою електронних торгів, наприклад будівництво доріг і складних об'єктів, а в таких випадках йдеться, як правило, про дуже великі гроші. По-друге, нікуди не зникне одна з головних корупційних складових - це оплата товарів і послуг казначейством. От днями мені розповіли, що в МОЗ є спеціальні "гінці", які проводять переговори з переможцями цілком чесно проведених торгів. У чому суть переговорів: якщо переможці будуть "у схемі", то казначейство їм заплатить одразу, або й взагалі передоплатою, а якщо вони не захочуть ділитися, то платити їм за товар будуть усе життя і через суди", - розповів Олексій Шалайський. Очевидно, що учасники електронних торгів також не будуть застраховані від такого "повороту долі".

Разом з тим величезною проблемою, яка залишиться незалежно від запровадження чи незапровадження електронних торгів, буде бездіяльність і залучення в корупційні процеси органів влади, які повинні контролювати прозорість держзакупівель. "Антимонопольний комітет, МВС, СБУ та інші просто не виконують своїх функцій, - вважає Андрій Марусов. - Той же Антимонопольний комітет украй поверхово стежить за дотриманням конкурентного законодавства. Перевірки з боку правоохоронних органів, зокрема ДФІ і прокуратури, - корупційні, їх можна як купити, так і відкупитися від них. Тому створення ідеального закону і бездоганної електронної системи держзакупівель доти, доки належним чином не працюватимуть контролюючі і правоохоронні органи, реального ефекту не принесе".

***

Виходить, що, з одного боку, запровадження електронних держзакупівель ризикує так ніколи і не запрацювати і просувається владою винятково заради виконання чи псевдовиконання вимог ЄС. А з іншого - сфера державних торгів обросла столітніми проблемами, які електронні закупівлі просто не в змозі розв'язати. Більш того, що довше в цій сфері панує беззаконня, то менша до неї довіра з боку бізнесу, що тільки погіршує ситуацію з виключно "своїми" компаніями, які беруть участь у торгах. На жаль, у цьому питанні самих лише благих ініціатив і декларацій мало, потрібні конкретні дії, яких поки що немає.