Держфінанси України: загрози посилюються

У поточному році західні економіки остаточно скотяться у фазу рецесії. Цього разу чинниками розгортання кризових явищ є проблеми і дисбаланси в системах державних фінансів, що загострилися в умовах глобальної фінансово-економічної кризи. Звуження доходів за одночасного різкого зростання видатків на фінансування масштабних антикризових програм сформувало колосальні дефіцити в бюджетах західних країн і змусило їх надмірно розширити боргові залучення. Проте 2011 року вони почали відчувати перші наслідки проблем у системах державних фінансів - погіршення кредитних рейтингів, подорожчання обслуговування державного боргу, утруднення доступу до кредитів, обмеження бюджетних можливостей для фінансування завдань соціально-економічної політики. Через це широкі антикризові заходи було згорнуто, а пріоритетом економічної політики було оголошено оздоровлення системи державних фінансів, передусім зменшення дефіциту бюджету та рівня державного боргу. Нині обтяжені зобов’язаннями та обмежені в можливостях, уряди західних країн змушені зменшувати видатки та збільшувати податкове навантаження на економіку, що закономірно формує додатковий тиск на економічну динаміку, стягуючи її у від’ємну траєкторію.

Попри те, що українська економіка має мало спільного з розвиненими економіками Заходу, але з високою часткою ймовірності її також буде охоплено нинішніми деструктивними тенденціями. Це зумовлено тим, що в умовах кризи український уряд здійснював політику, подібну політиці західних економічно розвинених країн: фінансував антикризову програму за рахунок різкого зростання дефіциту. Показово, що імпліцитні дефіцити дербюджету України в 2009-му і 2010 році становили відповідно 14,1 та 5,9% ВВП. Через те, що Україна не мала фондів заощаджень, більшу частину дефіциту було профінансовано за рахунок боргових залучень. Як наслідок, із 2007-го по 2010 рік сукупний державний борг зріс з 12,3 до 39,5% ВВП. При цьому глибокі дисбаланси охопили ключові ланки системи державних фінансів - державний бюджет, місцеві бюджети, Пенсійний фонд і НАК «Нафтогаз України», яка сьогодні є досить міцно інтегрованою в державні фінанси України. За такої ситуації в 2010-2011 роках від критичних наслідків (на кшталт грецького сценарію) Україну врятували досить високий показник зростання економіки (точніше, зростання обсягів виробництва металопродукції та рекордно високий врожай), висока реальна інфляція (що зумовило зростання так званих інфляційних доходів бюджету), значний обсяг тіньової економіки (що дало змогу різко збільшити доходи за рахунок перекриття схем мінімізації оподаткування) та надлишок ліквідності в банківській системі (що забезпечило попит на державні цінні папери)

Однак очевидно, що такий сприятливий збіг обставин є радше винятком, і в довгостроковій перспективі ці чинники вже не зможуть відігравати такої значної ролі в забезпеченні уряду достатнім обсягом фінансових ресурсів. Більш того, у 2014 році ставки ключових податків (ПДВ і податку на прибуток) знизяться до задекларованого рівня (17 та 16% відповідно), що відчутно зменшить доходи державного бюджету. Паралельно зростатимуть витрати на погашення та обслуговування боргів, які Україна набрала в 2008-2011 роках. У цьому контексті 2011-2013 роки мали би стати періодом інтенсивного подолання дисбалансів у системі державних фінансів України.

Проте минулий рік показав, що уряд рухається в такому напрямку вкрай повільно. Попри те, що 2011-го до державного бюджету України було мобілізовано на 74 млрд. грн. (або 30,7%) більше, ніж 2010 року, дефіцит бюджету все ще залишається досить значним. Офіційно Міністерство фінансів анонсувало, що за підсумками минулого року він становив 23,6 млрд. грн., або близько 1,8% прогнозованого ВВП. Традиційно подібні звіти призначено здебільшого для електоральних цілей, тому справедливо не сприймаються ані МВФ, ані українським експертним середовищем. Насправді ж реальний дефіцит бюджету (з урахуванням витрат на капіталізацію ПАТ «Родовід банк» у сумі 4,0 млрд. грн., ПАТ «Державний ощадний банк України» у сумі 0,6 млрд. грн., ПАТ «Укргазбанк» у сумі 4,3 млрд. грн., поповнення статутного фонду НАК «Нафтогаз України» у сумі 12,5 млрд. грн. та невиконаних бюджетних зобов’язань в обсязі 9,3 млрд. грн.) сягнув 45,4 млрд. грн., або 3,6% від прогнозованого ВВП. Це, звичайно, менше, ніж дефіцит 2010 року, проте це досить високий показник на тлі значного збільшення доходів бюджету та стриманої динаміки зростання видатків.

Високі показники дефіцитів характерні сьогодні для багатьох країн, хоча більшість із них у 2011 році все ж таки зуміли скоротити його до рівня менш як 3%. Але навіть попри високі дефіцити, ці країни (і навіть Греція) зуміли досягти торік додатного первинного сальдо бюджету (сальдо доходів і видатків бюджету без платежів з обслуговування державного боргу), тоді як в Україні цей показник залишається від’ємним (22,3 млрд. грн., або 1,8% ВВП). Це свідчить про те, що поточні доходи та видатки уряду й досі залишаються незбалансованими. Власне, через це минулого року уряд продовжував здійснювати активну боргову політику: запозичення до державного бюджету у 2011 році було здійснено в обсязі 80,7 млрд. грн., що в 1,6 разу більше, ніж обсяг погашення основної суми боргу.

Отже, хоча торік і спостерігалася тенденція щодо зменшення глибини дисбалансів у системі державних фінансів України, зусилля в цьому напрямі не можна вважати задовільними. Уряд повинен був більш продуктивно використовувати кон’юнктурне зростання доходів з тим, аби максимально оздоровити систему держфінансів перед викликами рецесії, що актуалізуються поточного року. Тож у 2012-му Кабінет міністрів опиниться в значно складнішій ситуації. Зростання доходів бюджету, навіть за оптимістичним сценарієм розвитку подій, буде мінімальним. По-перше, цього року спостерігатиметься значне уповільнення темпів зростання економіки, а відповідно, й доходів бюджету. Кон’юнктурне зростання ВВП у 2011 році, зумовлене збільшенням виробництва в чорній металургії та високим урожаєм, себе практично вичерпало, а внутрішні чинники зростання є досить слабкими. Економічні реформи 2010-2011 років не призвели до значного поліпшення бізнес-клімату в державі: ні вітчизняний, ні іноземний бізнес не бажає розвивати свою діяльність в Україні. По-друге, зниження рівня інфляції зменшить обсяг інфляційних доходів держбюджету. По-третє, доходи бюджету від боротьби зі схемами мінімізації оподаткування також не безмежні. Все, що можливо було перекрити, контролюючі органи в 2011 році вже перекрили завдяки ухваленню Податкового кодексу. По-четверте, «намалювавши» занадто високий показник зростання ВВП, влада (не лише уряд, а й місцеві органи влади) заклала торік надмірно високу порівняльну базу для нинішнього року.

На видаткову частину бюджету додатково тиснутиме триваюче зростання платежів на погашення та обслуговування державного боргу: 2012 року загальні виплати за державним боргом становитимуть 89,3 млрд. грн., з яких 30 млрд. грн. - платежі з обслуговування державного боргу, 59,3 млрд. грн. - з погашення. Крім того, враховуючи, що нинішнього року відбудуться парламентські вибори, а реальних досягнень в уряду не так уже й багато (особливо у справі проведення реформ), у другій половині року Кабмін, очевидно, спробує значно збільшити соціальні видатки. Адже людям цікаво, чому після двох років «активних реформ» і «рекордного зростання економіки» в Україні не збільшуються ні базові стандарти, ні заробітна плата, ні зайнятість (у реальному вираженні).

За ситуації, коли доходи і видатки бюджету опиняться під значним тиском, а доступ до боргових ресурсів буде заблоковано, проблеми державних фінансів стануть активними чинниками економічного охолодження. 2008-2009 роки яскраво продемонстрували, якими можуть бути наслідки для економіки: різке посилення податкового тиску на бізнес через невідшкодування ПДВ та мобілізацію авансових платежів за податками; «витіснення» ліквідності з внутрішнього ринку і, як наслідок, замороження кредитування; неконтрольована девальвація гривні; різке звуження внутрішнього попиту; падіння інвестицій; соціальна депресія. Проблема ускладнюється тим, що в 2008-2009 роках корпоративний сектор мав значний запас міцності, сформований за рахунок стабільних прибутків у попередні роки, що допомогло йому вистояти в складних умовах, тоді як сьогодні бізнес виснажений тиском влади і тому досить вразливий до негативних економічних імпульсів.

Імовірність розгортання такого сценарію в поточному році досить висока, проте уряд, подібно до своїх попередників у 2009-му, розповідає, що економіка України стабільно відновлюється, а добробут населення стрімко зростає. На жаль, навіть сьогодні влада не має готового антикризового плану на випадок погіршення ситуації та поглиблення дефіцитів бюджетів. Забезпечити додаткові надходження можливо за рахунок досить простих заходів, для реалізації яких потрібні лише політична воля та компетенція.

1. Посилення фіскального навантаження на господарську діяльність, пов’язану з експлуатацією природних ресурсів. В Україні рівень оподаткування видобувної промисловості в 8-10 разів нижчий, аніж в європейських країнах. Це призводить не лише до колосальних втрат доходів бюджету, а й до надмірної та нераціональної експлуатації надр і значних обсягів експорту продукції з найменшою додатковою вартістю. Іншими словами, Україна продає не додану вартість, створену інтелектом та технологіями, а національне багатство.

2. Розширення переліку корисних копалин, за видобуток і реалізацію яких стягується рента. Окрім нафти, газу і газового конденсату, в Україні видобувається значний обсяг інших корисних копалин, які є власністю українського народу, проте останній не отримує доходу від їх промислового освоєння. Було б доцільним до переліку об’єктів справляння ренти включити видобуток залізорудної сировини, марганцевої та уранової руди, коксівного вугілля, руди кольорових металів та ін. Це значно збільшить обсяг доходів бюджету, що забезпечить громадянам України еквівалентну плату за масштабну експлуатацію вітчизняних надр.

3. Відмова від зниження ставки ПДВ з 20 до 17%. Жоден із представників уряду так і не пояснив, для чого була прописана ця норма і який позитивний вплив вона матиме на економіку. З нашої точки зору, жодного. Фактичним суб’єктом оподаткування ПДВ є кінцевий споживач, а не підприємство, що його сплачує, тому зниження ставки податку не знижує фіскального тиску на бізнес. Можливо, зменшуючи цей податок, уряд розраховував на те, що буквально відразу ж знизяться роздрібні ціни, але очевидно, що цього також не буде. Більш того, навіщо знижувати ціни, наприклад, на імпортні автомобілі? Якщо уряд намагався пом’якшити регресію цього податку відносно доходів населення, то доцільніше було б запровадити знижувальну ставку податку на соціальні товари, як це зробили в Євросоюзі.

4. Відмова від зниження ставки податку на прибуток до 16%. Чиновники Мінфіну відразу віднесли цю норму до одного з найдієвіших стимулів економічної активності. Насправді ж те, що підприємство стане менше сплачувати податку на прибуток, не означає, що воно автоматично спрямує вивільнені кошти на інвестиції. Набагато ефективнішим при менших втратах бюджету було б запровадження зниженої ставки податку лише для тієї частини прибутку, яку підприємство реінвестує, при збереженні високої ставки на прибуток, який воно виводить із бізнесу (наприклад у вигляді дивідендів).

Загалом в умовах наростання ризиків чергової хвилі кризи (або в разі м’якшого сценарію - рецесії) уряд має визначити першочерговим завданням оздоровлення системи державних фінансів. Поглиблення проблем у цій сфері є значно більшою загрозою для економічної стабільності, ніж зовнішні чинники. Дисбаланси в системі державних фінансів небезпечні тим, що вони продукують негативні макроекономічні тенденції, які, своєю чергою, призводять до подальшого розростання дефіцитів та ускладнення доступу до боргових ресурсів. Як наслідок, країна потрапляє у замкнуте коло, рух яким скінчиться лише після економічного колапсу та дефолту. Приклад Греції яскраво ілюструє таку перспективу. Він є найкращим підтвердженням того, які наслідки може отримати країна, коли в політиці національні інтереси відсуваються на другий план, поступаючись місцем кон’юнктурним електоральним цілям.