Відновлення і розвиток регіонів. Стратегічні пріоритети та європейський вектор

Відбудова України — процес, який потребує акумулювання ресурсів і визначення ролі та спеціалізації кожного регіону як у національному, так і в європейському економічному просторі. Фактично має відбутися нове формування територіального планування розвитку країни в цілому і кожного регіону зокрема.

Регіональна політика як політика згуртованості є однією із ключових у Європейському Союзі. Перед усіма країнами-членами ставляться чіткі вимоги для участі регіонів у досягненні спільних цілей розвитку. Відповідно, для України важливо якнайшвидше розвинути власну спроможність для роботи в рамках політики згуртованості.

Політика згуртованості: український вимір через європейське бачення

Політика згуртованості Євросоюзу реалізується через «спільне управління» Європейською комісією та країнами — членами ЄС. Фахівці зауважують, що близько 70% програм ЄС впроваджуються на основі спільної відповідальності Єврокомісії та національних і регіональних органів влади членів ЄС; причому останні більшою мірою опікуються питаннями відбору проєктів для фінансування з фондів ЄС і відповідають за щоденне управління відповідними програмами і проєктами.

У 2024-му в Україні відновлено Міністерство розвитку громад та територій на чолі з віцепрем’єр-міністром із відновлення. Завдяки такому рішенню, державна регіональна політика має шанс отримати свій фаховий центральний орган виконавчої влади, який зможе забезпечити поступову розбудову необхідної адміністративної спроможності щодо всіх елементів політики згуртованості в Україні. У Доповіді Європейської комісії щодо розширення ЄС (2024) це відмічається як позитивний крок, водночас наголошується на необхідності і надалі зміцнювати потенціал міністерства. Європейський досвід свідчить, що країни-члени із слабкими інституціями мають значні складнощі з використанням інвестиційних коштів ЄС.

Аналіз останніх тенденцій розвитку регіональної політики у країнах ЄС виокремлює її основні напрями, виходячи з викликів війни в Україні, які також мають значний вплив і на планування регіонального розвитку в Євросоюзі. Зокрема, вкорінені регіональні диспропорції поглибилися під впливом наслідків війни в Україні та енергетичної кризи, міграційних процесів, що ускладнилося демографічним спадом і відпливом мізків. Пошук шляхів подолання нових викликів лежить у площині впровадження територіально-орієнтованої регіональної політики з фокусом на реалізацію географічно-орієнтованих ініціатив, спрямованих на задоволення конкретних потреб, а також на забезпечення балансу між справедливістю та ефективністю у використанні коштів.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Що чекає на нове керівництво Мінвідновлення

Отримавши статус кандидата на членство в ЄС, Україна взяла на себе чіткі зобов’язання щодо імплементації Acquis у відповідних галузях. Acquis ЄС і щорічні звіти Європейської комісії щодо розширення чітко вказують Україні сфери, які мають бути врегульованими, зокрема згідно з розділом «Регіональна політика та координація структурних інструментів», у частині законодавчої та інституційної рамок, адміністративної спроможності та можливостей якісно здійснювати програмування розвитку, що має супроводжуватися належним фінансовим управлінням і контролем. Наразі прогрес України за 2023–2024 роки у частині наближення до вимог регіональної політики ЄС є дуже обмеженим, а більшість рекомендацій Євросоюзу досі перебуває на стадії вивчення можливості впровадження.

Насамперед досі існує потреба в чіткому розподілі повноважень місцевого самоврядування між рівнями адміністративно-територіального устрою, а також між органами місцевого самоврядування та місцевими органами виконавчої влади за принципом субсидіарності. Наразі існує їхнє дублювання як між органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, так і між органами місцевого самоврядування різних рівнів. При цьому вкрай актуальною є проблема невідповідності між обсягами бюджетних ресурсів, закріпленими за органами місцевого самоврядування, та вартістю делегованих / переданих повноважень.

Територіальне планування: питання безпеки і розвитку

Процес вступу України до ЄС відбувається паралельно з процесами відновлення територій, що постраждали внаслідок збройної агресії Російської Федерації. Відповідно, до Закону України «Про засади державної регіональної політики» було внесено зміни, які покликані створити основу для відновлення постраждалих територій, включаючи визначення функціональних типів територій і трирівневу систему стратегічного планування (державна, регіональна та місцева стратегії розвитку). Проте імплементація таких норм законодавства не завершена. Закон визначає чотири функціональні типи території: території відновлення, регіональні полюси зростання, території з особливими умовами для розвитку, території сталого розвитку. На жаль, в оновленій Державній стратегії регіонального розвитку (ДСРР) ці функціональні типи територій не визначені, як і не враховано специфіку різних територій у контексті безпекового виміру.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Оновлення Державної стратегії регіонального розвитку. Що профільне міністерство і Кабмін повинні врахувати насамперед

На сьогодні немає встановленого порядку визначення всіх функціональних типів територій. При цьому, як зауважують експерти, через нерелевантність критеріїв відбору до територій відновлення віднесено понад 600 територіальних громад, серед яких обласні центри, велика кількість міст — потенційних регіональних полюсів зростання. Таким чином, відпала доцільність віднесення територіальних громад до таких типів територій, як регіональні полюси зростання, агломерації, сільські території, та, відповідно, формування програм стимулювання їхнього розвитку чи державної підтримки.

Слід упорядкувати систему планувальних документів. Зокрема, різні типи стратегічних документів (таких як стратегія розвитку, план відновлення та розвитку, програма комплексного відновлення територій, комплексний план просторового розвитку) мають бути синхронізовані та взаємоузгоджені. Потребує термінового вирішення і питання завершення дискусій щодо розроблення Генеральної схеми планування території України, яка розглядалась як пріоритет при формуванні стратегій розвитку регіонів, територіальних громад, а також комплексних планів просторового розвитку території територіальних громад. Існуюча Генеральна схема планування території України практично втратила свою актуальність (зокрема з огляду на суттєві просторові соціально-економічні трансформації в умовах повномасштабної війни) та не відповідає потребам сьогодення. А саме цей документ (принципово новий за статусом, змістом і формою, розроблений на основі сучасних геоінформаційних технологій) може стати точкою відліку для планувальних документів нижчого рівня та просторовою рамкою для реалізації інвестиційних проєктів відновлення та розвитку України. Стратегії розвитку територіальних громад і комплексні плани просторового розвитку території територіальних громад, які будуть розроблені після формування нової Генеральної схеми планування території України, мають враховувати закладені в ній проєктні рішення.

Законодавча рамка для регіонального розвитку має забезпечити імплементацію ДСРР відповідно до стандартів ЄС. Зокрема, Стратегія має бути розбита на конкретні, вимірювані та здійснені кроки з чіткими термінами та механізмами підзвітності.

Наразі оцінки адміністративної спроможності України у сфері реалізації регіональної політики вказують на недостатній досвід і здатність управляти та використовувати великі фонди у регіональній політиці. Це пов’язано із низькою якістю управлінських процедур, обмеженим кадровим потенціалом для виконання вимог щодо програмного управління.

Відзначаються також проблеми із впровадженням норм уже прийнятого законодавства у сфері регіональної політики, формуванням кількарічного програмування, ефективного моніторингу, оцінки й здорового фінансового управління програмами регіонального розвитку.

ВАС ЗАЦІКАВИТЬ

Зеленський обговорив питання додаткової допомоги для відновлення України з комісаром ООН у справах біженців

Недостатньою також є координація між центральними, регіональними та місцевими органами влади у спільному регіональному розвитку. У процесах формування політики, її впровадження та моніторингу результатів має бути посилено роль учасників регіонального і місцевого рівнів, включаючи асоціації місцевого самоврядування.

Фінансові інструменти та перспективи

Одним із інструментів регіонального розвитку, що передбачений Бюджетним кодексом України, є Державний фонд регіонального розвитку, діяльність якого було призупинено у 2023–2024 роках у зв’язку з мобілізацією ресурсів бюджету на потреби захисту та відновлення. Фінансування проєктів регіонального розвитку і відновлення було розпорошено між різними програмами і фондами, які координувалися Державним агентством відновлення та розвитку інфраструктури України. Проте ресурс розподілявся непрозоро та за адміністративним принципом, про що свідчить висновок звіту Рахункової палати України про результати аудиту відповідності процесу розподілу коштів Фонду ліквідації наслідків збройної агресії. Недостатність конкурсних механізмів призводить до непрозорості розподілу ресурсів і зменшення стимулів до якісного проєктного планування. Саме тому відновлення функціонування ДФРР та оновлення механізмів розподілу коштів сприятимуть конкурентному і публічному розподілу коштів розвитку регіонів.

На 2025 рік у державному бюджеті передбачено відновлення діяльності фонду в обсязі 1 млрд грн. Незважаючи на незначний обсяг виділеного ресурсу, такий крок є позитивним на шляху до конкурсного розподілу ресурсів для регіонального розвитку, що відповідатиме стандартам регіональної політики ЄС. Це сприятиме:

• підвищенню прозорості розподілу коштів, завдяки конкурсним механізмам і публічному бюджетуванню;
• створенню стійкої інституції для забезпечення ефективного управління фінансами регіонального розвитку;
• зміцненню партнерства з ЄС, залученню європейських фондів та інтеграції ДФРР до системи конкурентних інститутів відновлення;
• покращенню інфраструктури регіонів завдяки фінансуванню найбільш ефективних проєктів, які відповідають потребам місцевих громад.

Україна має значний потенціал розширення зв’язків з європейськими об’єднаннями територіального співробітництва. Такі об’єднання можуть бути задіяні для інтегрованого територіального (багаторівневого) врядування, що сприятиме реалізації програм співпраці Interreg. Серед досягнень слід назвати ухвалення Закону «Про міжнародне територіальне співробітництво України». Україна розширила участь у програмах співпраці Interreg і також є частиною Макрорегіональної стратегії ЄС для Дунайського регіону. У Доповіді Європейської комісії щодо розширення ЄС (2024) зазначається, що Україні слід і надалі використовувати ці рамки для набуття досвіду у впровадженні політики згуртованості ЄС і практики спільного управління, включаючи питання, пов'язані з програмуванням, належним фінансовим управлінням, відбором проєктів та укладанням контрактів. Вбачається за доречне започаткувати на базі Міністерства розвитку громад та територій орган, покликаний стати центром формування політики міжнародного територіального співробітництва та забезпечення зацікавлених сторін фаховим консультативно-методологічним супроводом.