Голова Рахункової палати Валерій Пацкан: "Кожен, хто недбало ставиться до грошей українців, має нести за це відповідальність"

Але в Україні ситуація здебільшого протилежна: платники переконані, що сплачені податки або вкрадуть, або розтринькають не за призначенням. Ці переконання небезпідставні і призводять до вкрай низького рівня довіри суспільства до влади та досі не сформованої податкової культури у суспільстві. Без належного контролю над розпорядниками державних коштів змінити ці тренди неможливо. Серед провідних контролерів - Рахункова палата України, яка тривалий час залишалася одним із найслабкіших відомств у державі: їй не надавали всіх документів, її прохання ігнорували, рекомендацій не виконували, а до якості самих звітів також було чимало питань. І кілька років тому, коли мова заходила про реформування Рахункової палати, всі розуміли, що фактично потрібна не реформа старого органу, а створення нової організації зі старою назвою. Процес довгий, непростий, але вкрай важливий для України, і історія зі зловживаннями у "Укроборонпромі" - важливе, але не єдине цьому підтвердження. Ми поговорили із діючим керівником Рахункової палати Валерієм Пацканом про успіхи та труднощі у реформуванні головного органу фінансового контролю в державі та спробували оцінити, скільки ще часу потрібно Україні, щоб її державні видатки дійсно були прозорими, цільовими та ефективними.

- Валерію Васильовичу, ви вже рік на посаді голови Рахункової палати. Яких змін вам вдалося досягти за цей час, а що змінити в роботі досі не вдалося?

- Давайте почнемо з того, що вдалося. Рік тому ми взяли курс і вже досягли значного прогресу в підвищенні якості роботи і кваліфікації наших працівників, проведенні аудитів за міжнародними стандартами і технічному оновленні. Змінили формат співпраці з урядом і парламентом, активізували міжнародне співробітництво. Домоглися розширення переліку баз даних і державних реєстрів, до яких Рахунковій надають доступ. Це дасть змогу проводити аудити в більш стислі терміни та робити більш аргументовані висновки. Напрацювали необхідну методику для проведення фінансових аудитів за міжнародними стандартами. І вони вже в планах на цей рік. Сьогодні Рахункова палата переважно проводить аудити ефективності. Але в багатьох країнах саме фінансові аудити становлять левову частку роботи вищих органів фінансового аудиту. Активізували співпрацю із правоохоронними органами. Адже винні у порушенні бюджетного законодавства не повинні уникати відповідальності.

Значним здобутком за рік роботи я також вважаю проведення, вперше за весь час існування Рахункової палати, функціональної оцінки її діяльності. Оцінку проводив Вищий аудиторський офіс Великої Британії, із залученням експертів Німеччини та Польщі. Це дуже фаховий аудит, британці мають багаторічний досвід проведення аналізів найвищого ґатунку, - вони робили аудит ООН, аудит ЄС. Ми обрали саме їх, тому що я хотів, аби найсильніша інституція Європи висловила свої рекомендації щодо необхідних змін і на чому в першу чергу слід зосередитися в найближчі шість років моєї каденції. До цієї роботи також долучили колег з Німеччини, бо саме за сприяння Німецького товариства міжнародного співробітництва (GIZ) було профінансовано цей функціональний аудит. Як зазвичай, власних коштів на такі проекти нам не вистачає, а йдеться про дорогі послуги аудиторів. GIZ, за дорученням уряду Німеччини, виділило значні кошти Рахунковій палаті України на проведення аудиту та навчання із підвищення кваліфікації наших співробітників. Прикро, що два попередні роки, до оновлення складу, Рахункова уникала проведення такої функціональної оцінки, хоча можливості були вже тоді. Ми відразу це виправили, буквально одразу ж підписавши Меморандум про співпрацю із GIZ. Поляків залучили, бо польська Найвища ізба контролю (NIK), місцевий аналог Рахункової палати України, - для нас взірець. Поляки за 20 років досягли виняткового прогресу, а починали вони з такого ж функціонального аудиту, який для них також робили свого часу британці. Наразі NIK посідає другу сходинку після Католицької церкви за рівнем довіри у суспільстві. Поляки довіряють звітам Найвищої ізби контролю, поляки за ними слідкують. Ми прагнемо такого результату досягти в Україні. Хочемо, щоб українці нам довіряли і чітко знали, що Рахункова відстоює ефективне витрачання кожної їх гривні. Для мене не існує такого поняття, як державні кошти, є кошти платників податків, і вони мають працювати ефективно.

За сприяння GIZ мені також вдалося залучити до роботи радника NIK, зараз він нам дуже активно допомагає трансформувати нашу роботу.

- Звіт функціональної оцінки вже готовий? З ним можна ознайомитися?

- Так, звіт уже завершено, ми отримали рекомендації фахівців, невдовзі їх оприлюднимо у нас на сайті та будемо реалізовувати. На їх основі буде напрацьована стратегія розвитку Рахункової палати. Без неї досягти належних результатів дуже важко, особливо якщо врахувати обсяг трансформацій, який нам потрібен. Стратегія буде представлена нашим європейським партнерам, оскільки реформування Рахункової палати - один із пріоритетів нашої з ними співпраці. Також я як керівник звітуватиму перед парламентом і представлю депутатам і результати функціональної оцінки, і стратегію подальшого реформування Рахункової палати.

Найближчим часом презентуємо річний звіт нашої роботи, новий сайт, новий брендбук, - ми нарешті відмовимося від
усієї цієї "червоної" символіки. Рухаємося в напрямку міжнародних стандартів. Уже ухвалили новий регламент, незабаром змінимо формат звітності, забезпечивши максимальну відкритість інформації. З іншого боку, цього року ми посилимо кібербезпеку в Рахунковій палаті, щоб захистити ту інформацію, якою володіємо та оперуємо, та не допустити стороннього втручання у нашу систему.

Ми постійно підтримуємо зв'язок із вищими органами аудиту інших країн, із Європейською та Міжнародною організаціями вищих органів фінансового контролю - EUROSAI та INTOSAI, підписуємо двосторонні угоди про співпрацю з окремими країнами, беремо участь у міжнародних аудитах. Із Світовим банком домовилися про проведення низки аудитів ефективного використання коштів допомоги, яку він надає Україні. Ми у цьому зацікавлені, бо, по-перше, кожна програма підтримки України нам дійсно потрібна і має бути виконана, по-друге, належне виконання цих програм є запорукою того, що і в майбутньому донори продовжать співпрацю із нашою країною. Вони у цьому зацікавлені не менше за нас, бо хочуть переконатися, що виділені Україні фінанси використовуються раціонально і за цільовим призначенням. Ми як вищий орган фінансового контролю взяли на себе зобов'язання проконтролювати кожну копійку, виділену Україні Світовим банком.

Днями підписали угоду про спільний аудит із словаками та поляками щодо контролю за транскордонним перевезенням небезпечних відходів. Це дуже важливий і масштабний проект, який має значення для всіх країн-учасниць. Але для нас він, крім цього, важливий і тому, що наші спеціалісти отримають додатковий досвід роботи під час проведення міжнародного аудиту, і надалі ми зможемо сподіватися на активнішу участь у аналогічних міжнаціональних проектах.

Також залучаємо міжнародних експертів і наших науковців до співпраці. Йдеться про створення науково-експертної ради, яка допомагала б нам із експертизою. Крім того, хочемо залучати міжнародних експертів до конкретних аудитів. Наприклад, зараз перевіряємо дороги - наш хронічний головний біль. Ми залучили до експертизи Міжнародну федерацію інженерів-консультантів FIDIC, яка працює у більш як сотні країн світу та виконуватиме аналіз якості дорожнього покриття в Україні, на яке витрачаються чималі кошти. Ведемо перемовини із GIZ і Світовим банком, щоб вони нам допомогли із фінансуванням цих робіт, бо виїзди пересувних лабораторій, взяття проб покриття і робота експертів коштують дорого. Нам цей аналіз потрібен для того, щоб наші звіти були аргументованішими, а кожне твердження у звіті - підкріплене доказами, цифрами, фаховою оцінкою та незалежною експертизою. Суспільство має бути впевнене, що інформація із звітів Рахункової палати достовірна, що цим звітам можна довіряти.

- Все ж таки ваш основний ресурс - це ваші співробітники. Раніше у Рахункової палати були проблеми із кадрами, середній вік спеціалістів був передпенсійним, знайти нових експертів було вкрай важко, та й до неупередженості фахівців були питання.

- Від ефективних і професійних кадрів залежить якісна робота Рахункової. І ми це усвідомлюємо. Вже підписали угоди про співпрацю з чотирма провідними вишами України, які готують потрібних нам спеціалістів, переважно аудиторів та юристів. У нас уже стажуються і бакалаври, і магістри. Робимо все, щоб зацікавити молодь залишитися з нами. Я не відмовив жодному студенту, який просився до нас на практику. Якщо ми хочемо оновити Рахункову палату, маємо почати з оновлення кадрів. Завдяки нашим міжнародним партнерам, вже відправили на стажування 50 аудиторів до Польщі. Цього року ще 30 аудиторів поїдуть підвищувати свій кваліфікаційний рівень до Польщі, 20 - до Чехії, а решта навчатиметься тут, до них ми привеземо міжнародних експертів. Окремо хочу подякувати GIZ, яке забезпечило безплатне навчання англійської для наших працівників.

- А фінансового ресурсу для того, щоб втримати молодь і конкурувати із ринком, у вас вистачає?

- Ми домоглися того, що з-поміж державних інституцій, міністерств і відомств заробітні плати в Рахунковій палаті є одними із найвищих. Можемо мотивувати молодь не лише грошима, а також перспективами кар'єрного зростання і, головне, досвідом, який важко отримати деінде. Скажу більше, мене обурила постанова Кабміну, яка підвищує посадові оклади керівному складу центральних органів влади, а головних, провідних і просто спеціалістів залишає без грошей. Тобто тих "конячок", які гарують, вибачте на слові. Для мене це незрозуміло, і ми дамо свою оцінку цій постанові та порушимо питання про її перегляд, бо насамперед треба підвищувати посадові оклади нижчим ланкам, у яких ставки нижчі, а крім них, досить часто немає доплат ні за вислугу років, ні за інтенсивність, ні за доступ до таємниці, ні за особливо важливу роботу тощо.

Яким чином ми маємо мотивувати молодь до роботи на держслужбі, якщо так до неї ставимося? Хороші студенти, талановиті аудитори зі знанням мов одразу можуть піти працювати у міжнародні аудиторські компанії й отримувати там до двох тисяч доларів зарплати. А держава, здається, не усвідомлює, що повинна боротися за фахових спеціалістів, причому у високооплачуваних секторах. Ми, зі свого боку, будемо намагатися піднімати посадові оклади співробітників щороку, аби хоча б за інфляцією встигати. За своїх я боротимуся.

- Навіть у випадках недобросовісної роботи? Адже для Рахункової палати неупередженість її звітів - надважлива.

- Я своїм співробітникам сказав одразу, що всі, хто працюватиме нечесно, будуть покарані. Якщо помітимо якісь зв'язки наших експертів із нашими об'єктами контролю, покарання буде неминучим. Нам такі аудитори не потрібні. З радістю замінимо їх на молодих фахівців.

На жаль, так склалося історично, що зараз кожен фахівець має напрям, за яким працює, люди роками перевіряють одні й ті ж органи, їх ротація - досить складний процес. Це ризик, який ми визнаємо і будемо його усувати. По-перше, нам потрібно підвищити кваліфікаційний рівень співробітників, щоб вони могли працювати однаково якісно на різних об'єктах контролю. По-друге, нам треба внести певні зміни у регламент нашої роботи, аби дозволити фахівцям працювати за різними напрямами, гарантуючи їх неупередженість. Ми робимо все для того, щоб якість наших аудитів постійно покращувалася та максимально наблизилася до міжнародних стандартів.

- Чи відчуваєте ви тиск з боку ваших об'єктів контролю?

- Тиску не відчуваємо, але ставлення до нас змінилося. Роками рекомендації Рахункової палати можна було просто ігнорувати. Зараз же, якщо наші рекомендації не були враховані об'єктом контролю, одразу на це реагуємо. Механізм такий: під час кожного аудиту кожного розпорядника чи отримувача бюджетних коштів, щодо яких здійснювався аудит раніше, ми перевіряємо стан виконання попередньо наданих Рахунковою рекомендацій. Кожен член Рахункової палати зараз безпосередньо зв'язується із профільним міністром, його заступником чи іншим керівником державної установи і питає, чому не були враховані рекомендації, які причини? Перші півроку ми отримували одні відписки, "відповідно до чинного законодавства..." і далі стандартна бюрократична казуїстика. Зараз це вже не спрацьовує. Робимо все можливе і неможливе, аби наші рекомендації враховувалися. Бо який узагалі сенс нашої роботи, якщо зворотного зв'язку із об'єктами контролю немає і ситуація на краще не змінюється? На це вплинуло й те, що за результатами наших перевірок розпочато кримінальні провадження. Їх уже понад 45. Це вагомий фактор для розпорядників бюджетних коштів. Комунікуємо з усіма правоохоронцями, у нас підписані угоди з НАБУ і ДБР, на фінальному етапі опрацювання угоди із ГПУ. Ми відкриті до співпраці. Кожен, хто недбало ставиться до грошей українців, має нести за це відповідальність.

Також ініціювали отримання доступу Рахункової палати до баз даних державних органів. Це поліпшить якість наших звітів і прискорить їх підготовку. За старим порядком роботи ми маємо направити запит, дочекатися відповіді, на це йде кілька місяців. І ще питання, чи повною буде ця відповідь. Зараз уже отримали доступ до баз даних ДФСУ та митниці, доступ до трьох реєстрів Мін'юсту, до баз Держказначейства. Ці дані не мають бути закритими, ми не просимо всієї інформації, але мусимо отримати доступ до тієї її частини, яка стосується об'єкта нашої перевірки. Це питання якості перевірки, і швидкості також. Крім того, інколи, отримуючи доступ до баз даних, можемо там побачити багато чого іншого, доповнити свій звіт додатковими фактами. Це теж важливо.

- Наскільки близькою є перспектива того, що Рахункова палата України стане дійсно сильною та неупередженою інституцією, якій довірятимуть і з якою рахуватимуться?

- Чесно скажу, я був упевнений, що все те, про що ми з вами говорили, можна буде зробити вдвічі швидше. Я собі ставив деякі дедлайни у три-чотири місяці, а в результаті вони затягувалися ще на три-чотири місяці. У перші тижні до мене черга стояла із співробітників, які розказували мені, чому ті чи інші зміни неможливо втілити. Були купа бюрократичних перепон, нерозуміння, спротив. Усе це гальмує реформування Палати. Але поки що нам з усім вдавалося впоратися, просто не так швидко. За моїми очікуваннями, до кінця цього року наблизимося до остаточного реформування Рахункової палати. За перше півріччя завершимо стратегію, у другому - закінчимо процеси стажування працівників, посилимо кібербезпеку. Звісно, є й плани на розширення, наприклад, за два-три роки плануємо створити представництва Рахункової палати в кожній області.

Однак є й проблемні питання, зокрема, розширення повноважень Рахункової палати для аудиту коштів місцевих бюджетів. Наразі їх повноцінно майже ніхто не перевіряє, частково лише Держаудитслужба. Ми працюємо над тим, щоб отримати можливість перевіряти місцеві бюджети. На перше півріччя 2018-го залишків на рахунках місцевих бюджетів, розміщених на депозитах, було понад 15 мільярдів гривень, майже 2 мільярди гривень залишків було на рахунках вищих навчальних закладів. Чому ці гроші не використовуються, а просто лежать? Наскільки це ефективно? Чи в змозі громада ефективно витратити ці кошти, та чи йдуть вони на важливі цілі? На ці запитання має хтось відповісти. Бо це такі ж державні кошти, кошти платників податків, як і кошти державного бюджету, і вони мають так само прозоро та ефективно витрачатися. Якщо мер чи керівник об'єднаної територіальної громади, маючи залишки на рахунках, не використовує їх для розбудови інфраструктури або задоволення інших потреб громади, це викликає питання. Хтось це має контролювати. Певні зміни до законодавства вже внесені, але не всі, і ми над цим продовжуємо працювати. Це нелегкий процес, але ми працюємо, налагоджуємо комунікацію із парламентом.

- Це беззаперечно викличе спротив з боку місцевих громад.

- У мене така робота, на жаль. Ви думаєте, у мене на цій посаді з'явилася купа друзів? Ми готові до цього. На жаль, поки що наші об'єкти контролю не розуміють, що ми для них не вороги, а помічники, і наше головне завдання - допомогти їм впоратися із покладеними на них завданнями вчасно та ефективно. Для того, щоб вони це усвідомили, потрібен час. Але ми не можемо чекати.

- Однією із запорук перетворення Рахункової палати на дійсно потужний орган контролю є увага до ваших звітів з боку ЗМІ та громадського сектору. Ви відчуваєте посилення цікавості до роботи ваших фахівців?

- Дивіться, якщо 2017 року згадувань Рахункової палати у ЗМІ було близько двох тисяч, то за дев'ять місяців 2018-го - вже майже десять тисяч. Увага ЗМІ до нашої роботи зростає. Це значна допомога, з одного боку, і показник якості нашої роботи - з іншого. Нас чують, поважають, а завдяки підтримці преси ще й бояться. Коли я прийшов на перше засідання Рахункової палати, то з інших відомств до нас на звіти приходили переважно головні спеціалісти, максимум - начальники відділів. Зараз без заступника міністра, керівника державної установи, а часом і міністра ми звіт розглядати не починаємо. З нами почали рахуватися, інституційно Рахункова стала сильнішою. Увага є, і ми з нашою командою із розвитку комунікацій робимо все для того, аби ця увага зростала, і громадськість допомагала нам контролювати надходження до державного бюджету та видатки.

- Не можу не спитати. На вашу думку, чи стало менше зловживань у адмініструванні державних видатків, чи в усіх проблемних випадках йдеться про корупцію, або ж усе-таки більше недбальства?

- Невеличкі прориви є чи не в кожному міністерстві, але говорити про те, що скрізь ситуація стала кращою, ще зарано. Десь краще, десь гірше. Більшість проблем в установах пов'язані з неефективним плануванням. Саме невміння спланувати свої видатки - причина більшості проблем із управлінням державними грошима. На другому місці - неефективне використання коштів як похідна від неефективного планування. А на третьому - вже відверта корупція. І я переконаний, що корупції було б набагато менше, якби планування та використання були грамотними, прозорими і вчасними. Вирішити це можна шляхом запровадження електронного бюджету. І цю ідею я давно пропагую. Це суттєво зменшило б можливості для відвертих зловживань державними грошима.

- Чи міг би вчасний аудит "Укроборонпрому" запобігти зловживанням, навколо яких зараз розгорівся скандал? Хто мав би цей аудит проводити, і чи був він? Аудит компанії з "великої четвірки", анонсований президентом, - хіба найкращий варіант як з погляду оперативності, так і з погляду неупередженості?

- Зловживанням насамперед запобігає ефективна робота менеджерів будь-якого підприємства чи установи. Суть роботи аудиторів, у тому числі Рахункової палати, - надання практичних рекомендацій щодо підвищення ефективності діяльності управлінців. Цим і займається Рахункова палата. У разі виявлення ознак зловживань передаємо матеріали до правоохоронних органів, які відкривають провадження та здійснюють слідство. Тому викорінення корупції залежить від ефективної діяльності всієї системи. Цього року ми аналізували ефективність управління державним майном, закріпленим за державними оборонними підприємствами. І вже частково надали відповідні рекомендації. Також Рахункова палата розгляне можливість проведення аудиту окремих напрямів діяльності підприємств оборонно-промислового комплексу, зокрема "Укроборонпрому". Що стосується анонсованого аудиту із залученням "великої четвірки", - всі зацікавлені в об'єктивності, і тому всі варіанти отримання правдивої та неупередженої оцінки допустимі.

- Місяць тому Рахункова палата виступила з ініціативою створити у складі INTOSAI спеціальну групу, яка займатиметься оцінкою збитків від воєнних конфліктів. Розкажіть про цю ініціативу, будь ласка.

- Зрозуміло, ми не можемо стояти осторонь тих процесів, які відбуваються в нашій державі. За даними ООН, унаслідок воєнної агресії РФ в Україні загинуло майже 13 тисяч осіб, поранено - майже 30 тисяч, внутрішніх переселенців - близько
1,5 мільйона, і це лише тих, хто зареєструвався, тобто насправді їх іще більше. Значна частина нашої території окупована. Ми отримали колосальні збитки від окупації та анексії. За різними підрахунками, ми втратили близько 20% ВВП. Ми втратили землю, енергетичні активи, фінансові активи, підприємства, житло. Бізнес втратив значні активи. Збитки колосальні. Втрачено 18 газовидобувних родовищ, банківські активи, шахти, заводи. Підрахунків цих втрат немає. Ніхто не може точно сказати, скільки становили економічні збитки України, екологічні, інфраструктурні, соціально-психологічні. У 2014 році Рахункова проводила деякі аудити, зокрема по втратах у портах. Ми втратили порти у Євпаторії, Керчі, Севастополі, Феодосії та Ялті. Це прямі втрати вантажопотоку і колосальне недоотримання доходів. Але це крапля в океані. Реальних сукупних втрат ми не знаємо досі. Дані розрізнені і часто занижені. Чому? Бо на сьогодні не існує єдиної методології розрахунку таких збитків.

Тому Рахункова палата виходить із пропозицією до своїх колег з INTOSAI, яка налічує
200 країн-членів, створити спеціальну робочу групу з аудиту оцінювання завданих збитків і втрат через воєнний конфлікт і використання коштів на ліквідацію наслідків воєнного конфлікту. Мета цієї групи - розробка методології для оцінювання завданих збитків і механізмів ефективного контролю використання коштів на подолання цих збитків. Йдеться не лише про Україну, йдеться про розробку універсальної методології, яку могла б використовувати будь-яка держава, що постраждала внаслідок війни, як і Україна.

- Коли це питання розглядатиметься?

- У вересні, на найближчому Конгресі INTOSAI.

- Наскільки нам відомо, він відбудеться у Москві, і наша делегація його бойкотуватиме.

- Так, але у нас є друзі - група підтримки, що готова озвучити нашу ініціативу. У нас уже відбулася зустріч із міністром закордонних справ і послами низки країн. Ми донесли до них цю ідею та попросили розповісти про нашу ініціативу вищим органам аудиту в їхніх державах. Крім того, окремо проводимо зустрічі із дружніми до нас відомствами у Польщі, Литві, Чехії, які також можуть нам допомогти із цією ініціативою. Той факт, що ми не прив'язуємося виключно до України, а хочемо створити універсальну методологію для всіх, має нам допомогти. Є чимало країн, які також зацікавлені у створенні такої робочої групи в INTOSAI, - Кіпр, Азербайджан, Афганістан, Грузія, Ірак, Кувейт, Македонія, Молдова, Сирія, Хорватія, Ізраїль і, на жаль, багато інших. Але ми не приховуємо своєї прямої зацікавленості у вирішенні цього питання. Якщо покажемо на основі одного конфлікту, скільки було завдано збитків державі, скільки коштів необхідно для подолання цих наслідків, погодьтеся, ставлення світу до держави-агресора змінюватиметься. Ба більше, у міжнародних інстанціях, у судах ми зможемо використовувати ці дані, обраховані із застосуванням методики, що затверджена міжнародною організацією, найкращими фахівцями. Нам буде легше обстоювати свої позиції, наші дані будуть беззаперечними, обґрунтованими.

- Певний опір вашій ініціативі чинитимуть країни, що винні у завданні воєнних збитків. Це може суттєво загальмувати процес.

- Саме тому ми хочемо не лише створити цю спеціальну робочу групу, але й очолити її. У нас амбітні плани, і ми хочемо контролювати ці процеси, аби справа рухалася якнайшвидше. Я вже мав у Варшаві розмови із керівниками INTOSAI і EUROSAI та від обох отримав підтвердження, що вони готові нас підтримати в цій роботі. Незабаром кожен із них з офіційним візитом відвідає Україну, і ми продовжимо обговорення цього питання. До вересня хочемо створити хороше підґрунтя для впровадження нашої ініціативи. Адже її мета - допомогти не лише урядам, а й кожній окремій людині, яка постраждала внаслідок воєнних конфліктів.