Як провести успішну податкову реформу: досвід Словаччини для України

Тотальна корупція, неефективне використання бюджетних коштів, колосальні втрати від численних податкових пільг за мінімальної віддачі від їх застосування… Попри бурхливу, подеколи досить успішну діяльність, спрямовану на оздоровлення сектору державних фінансів, навряд чи помилюсь, якщо скажу, що навіть найпалкіші прихильники нинішнього уряду та президента не вірять у те, що влада зможе подолати ці надзвичайно гострі проблеми. Ще менше оптимізму стосовно перспектив податкової реформи. Складно навіть теоретично уявити, що уряд колись зможе досягти відчутного прогресу в зниженні тотального фіскального пресу на бізнес, зменшенні обсягів мінімізації оподаткування, спрощенні адміністрування податків, розв’язанні хронічних проблем із відшкодуванням ПДВ.

Насправді сьогоднішні українські проблеми сектору публічних фінансів загалом і податкової політики зокрема не є унікальними. Більшість із них були актуальні для всіх постсоціалістичних країн. Але, як показала практика, ці проблеми можна вирішити, застосувавши ефективні економічні механізми.

Досить цікавим і корисним для України може бути досвід Словацької Республіки, яка розпочинала розбудову економіки в таких же складних умовах, що й Україна. Ще десять років тому країна мала надскладну систему оподаткування, місцеві групи впливу (бізнес, регіони) шматували бюджет через лобіювання численних податкових пільг, а компанії виводили прибутки в офшори. Однак завдяки проведенню ефективних, хоч і не завжди популярних реформ сьогодні країна сформувала найбільш конкурентоспроможний фіскальний простір у Центрально-Східній Європі.

Економічний ривок Словаччини

Вихідні позиції Словаччини на початку процесу переходу були менш сприятливими, ніж в інших країнах регіону (Чехії, Польщі, Угорщині та Румунії). Однак у нинішньому десятилітті, після тривалого періоду складних і болісних економічних реформ, саме у Словаччині сформувалася найбільш динамічна економіка, для якої є характерними не тільки стрімкі темпи зростання номінального ВВП, а й якісні структурні зрушення та висока інвестиційна активність.

Середньорічна динаміка зростання ВВП в 2001—2009 роках, навіть з урахуванням падіння в 2009 році на 4,7%, є найбільш стрімкою в Центрально-Східній Європі і становить більш як 5%. Нині, після минулорічного падіння, країна успішно виходить із кризи, демонструючи одну з найвищих відновлювальних динамік в ЄС. У другому кварталі ц.р. ВВП зріс на 5% порівняно з аналогічним періодом 2009 року.

Якщо на початку 90-х років Словаччина була однією з найменш заможних країн регіону, то в 2009-му за показником ВВП на душу населення вона — серед лідерів, поступаючись лише Чехії (рис. 1). До слова, якщо середньорічна динаміка зростання ВВП у післякризовий період збережеться на рівні 2001—2009 років, то в найближчому десятилітті Словаччина стане найзаможнішою країною ЦСЄ. Чи можливо було уявити таке у 1993-му, коли Чехія свідомо допустила дезінтеграцію Чехословаччини, аби не субсидувати більш економічно відсталу й безперспективну Словаччину?

За півтора десятиліття від здобуття незалежності Словаччина практично «з нуля» сформувала одну із найпотужніших автомобільних галузей не лише в регіоні, а й загалом у Європі. У країні розмістили своє виробництво з випуску автомобілів одразу кілька світових автоконцернів: «Пежо-Сітроен» (у Трнаві), Kia Motors (у Жиліні), «Фольксваген» (неподалік Братислави).

Крім того, в країну прийшли потужні виробники електроніки (Samsung Electronics, Sony), побутової техніки (Whirlpool), високотехнологічної хімічної продукції тощо. Значно розширився сектор туристичних послуг.

Загалом Словаччині вдалося створити найбільш сприятливе середовище для ведення бізнесу. Зокрема, в рейтингу Doing business 2010 країна посідає найвищі позиції серед країн регіону (42-ге місце). Для прикладу, Україна — лише 142-ге.

Безумовно, в основі успіхів словацької економіки лежить комплексна стратегія ринкових перетворень, яка включала конверсію ВПК, структурну перебудову економіки, формування ефективних фінансових ринків з доступними ресурсами та ін. Водночас, як зазначають більшість словацьких та іноземних експертів, одним із найважливіших напрямків стратегії реформи було створення дієвого, ефективного та конкурентного фіскального простору. Це дало змогу не лише сформувати сприятливі умови для внутрішнього капіталу, а й залучити в країну стратегічних іноземних інвесторів.

Базові принципи податкової реформи

Розпочинаючи податкову реформу, уряд Словаччини задекларував, що кінцева її мета полягає в «перетворенні словацької податкової системи у найбільш конкурентоспроможну на всій території ЄС і ОЕСР». При цьому резонно зазначалося, що конкурентоспроможність податкової системи означає не тільки низький рівень оподаткування, а передусім високий рівень ефективності, прозорості та рівності.

Аналізуючи податкові зміни, можна виокремити ряд ключових пріоритетів, які стали основою нової податкової системи:

1. Значне зниження податкового тиску на економіку.

За період податкової реформи Словаччина знизила ставки ключових податків і соціальних внесків. Як можна помітити на рис. 2, у країні протягом 1995—2008 років здійснювалася послідовна політика щодо зменшення податкового тиску на економіку, що супроводжувалася стійкою тенденцією прискорення зростання ВВП, яке було зупинене лише фінансово-економічною кризою.

За цей період податковий тиск (з урахуванням внесків на соціальне та пенсійне забезпечення) зменшився з 40,3 до 29,1% ВВП, тобто на 11,2 в.п. Варто зазначити, що, будучи кандидатом на вступ до єврозони, а це серед іншого потребувало від уряду не допускати дефіциту бюджету понад 3% ВВП, Словаччина радикально знизила фіскальний тиск, не погіршивши стану сектору публічних фінансів.

2. Формування максимально простої та зрозумілої системи оподаткування.

До початку податкової реформи словацька система оподаткування була надмірно складною, фрагментарною та заплутаною. Наприклад, до прийняття закону про податок на прибуток (він регулює одночасно і корпоративний податок, і податок на доходи фізичних осіб) у Словаччині діяв 21 вид оподаткування прибутків, включаючи п’ять різних ставок податків (10%, 20%, 28%, 35% та 38%).

Крім того, існували різні режими оподаткування залежно від сектору економіки (сільське господарство, автомобільна промисловість, ВПК, нафтохімічна промисловість) та території локалізації підприємств.

Податкова реформа спростила цю систему: з 2004 року Словаччина перейшла на широке застосування плоскої шкали оподаткування. На сьогодні податок на прибуток підприємств, податок на доходи фізичних осіб та ПДВ мають єдину ставку — 19%. Щоправда, з 2007 року з метою мінімізації регресивності ПДВ на доходи населення (явище, коли менш забезпечені громадяни змушені нести більший податковий тягар зі сплати цього податку, ніж заможні) було запроваджено знижену ставку ПДВ у розмірі 10% на соціальні товари. Важливим досягненням у напрямку спрощення податкової системи стало зближення податкового обліку з бухгалтерським.

3. Запровадження економічних стимулів детінізації доходів.

Зразком ефективності словацької податкової системи в цьому аспекті є адміністрування податку на прибуток.

Українські фахівці добре знають, що законодавство України містить сотні норм, які регулюють порядок визначення бази оподаткування (в проекті Податкового кодексу їх іще більше), що потребує розширення штату контролюючих органів, які мають слідкувати за правильністю, повнотою та достовірністю розрахунків тощо. При цьому фіскальна продуктивність податку залишається низькою через поширену практику мінімізації оподаткування.

Словацькі законодавці зробили значно простіше. Вони проаналізували причини, що спонукають підприємців мінімізувати податок на прибуток, і ліквідували їх. Тож нині визначенню бази оподаткування в законодавстві присвячено кілька базових пунктів, а податкова звітність є простою і зрозумілою.

Система корпоративних відносин у Словаччині побудована в такий спосіб, що функції контролюючих органів у питаннях правильності, повноти та достовірності декларування прибутку виконують акціонери, які зацікавлені в його легалізації, бо лише прибуток виступає джерелом їхніх доходів. Прибуток із капіталовкладень оподатковується нині лише один раз — на рівні прибутків корпорацій. Таким чином, оскільки доходи від дивідендів не оподатковуються після сплати податку на прибуток (ставка якого, нагадаємо, дорівнює ставці податку на доходи фізосіб), то акціонерам просто немає сенсу уникати оподаткування.

Можливо, дещо дивно для України, але менеджери словацьких компаній під тиском акціонерів демонструють дива винахідливості, щоб збільшити прибуток і, відповідно, базу оподаткування податку на прибуток. Аналогічно, виключно за рахунок системи стимулів Словаччина спростила законодавство, зменшила втручання в господарську діяльність підприємств, підвищила фіскальну продуктивність податків і рентабельність податкової служби.

4. Вирівнювання податкового простору.

До податкової реформи Словаччина мала велику кількість податкових знижок, пільг, преференцій і спеціальних режимів. При цьому, як і в нинішній Україні, їх обсяги та адресати безпосередньо залежали від того, яка політична сила була при владі.

Під час податкової реформи було скасовано 80% усіх податкових пільг, у тому числі абсолютно всі пільги зі сплати ПДВ. Спеціальні податкові режими застосовуються лише в депресивних районах і є зрозумілими, прозорими та тимчасовими. Спрощена система оподаткування спрямована на підтримку малого бізнесу і зведена до спрощення обліку та звітності.

Різке обмеження кількості спеціальних податкових режимів створило рівний фіскальний простір, що сприяло посиленню конкуренції. Крім того, залізно працює формула «немає пільг — немає корупції».

5. Запровадження обмеженого переліку, але дієвих і прозорих форм податкової підтримки окремих галузей і регіонів.

Податкова реформа залишила досить обмежений перелік податкових пільг. Фактично вони як окремий інструмент підтримки інвестиційної активності були скасовані. Наразі фіскальні інструменти є лише однією із форм державної допомоги. Вона може бути надана лише компаніям у депресивних регіонах (з високим рівнем безробіття), в окремих галузях і в обмеженому обсязі (як відсоток від інвестицій).

Податкові пільги можуть бути надані в тих галузях, які залучають значну кількість людських ресурсів (туризм, сервісні центри) або мають інноваційний потенціал (промисловість, технологічні центри). При цьому, як правило, до інвесторів застосовують додаткові вимоги на кшталт запровадження технологій, запатентованих не пізніше як за три роки до початку реалізації проекту.

6. Формування соціально справедливої системи оподаткування.

У Словаччині оподаткування доходів населення побудовано в такий спосіб, щоб мінімізувати податковий тягар на доходи незаможних громадян. Зокрема, населення з річним доходом до 3440 євро не платить податку на доходи. Крім того, в країні діє прогресивна система оподаткування нерухомості. Незаможні громадяни не сплачують цього податку, тоді як власники дачних будинків і гаражів мусять платити додаткові податки.

Конкуренті переваги Словаччини на теренах ЦСЄ

Одним зі стратегічних завдань, які було реалізовано під час податкової реформи, було підвищення конкурентоспроможності податкової системи Словаччини порівняно із сусідніми країнами. Нова словацька система є конкурентоспроможною як за своєю якістю, так і за ставками податків.

У Словаччині рівень загального податкового тягаря на економіку (враховуючи внески на соціальне забезпечення) становив у 2008 році 29,1% ВВП, що значно нижче, ніж у середньому по ЄС-27 (37,0%) та єврозоні (37,6%) (див. рис. 3, задля виключення деформуючого впливу фінансової кризи на податкову систему аналізувалися показники останнього докризового року). За показником податкового навантаження Словаччина посідає третє місце з кінця в Європейському Союзі — менше лише в Латвії (28,9%) та Румунії (28%).

Зазначимо, що на тлі показника податкового навантаження Словаччини, а також інших країн ЄС, українська податкова система виглядає абсолютно неконкурентоспроможною. А якщо порівняти кількість стратегічних інвесторів, котрі в останнє десятиліття прийшли в Словаччину та Україну, то це лише підтверджує сумний факт.

Необхідно звернути увагу на те, що завдяки податковій реформі податок з інвестицій, здійснюваних приватними інвесторами (тобто сума податку на прибуток компаній та податку з дивідендів) у Словаччині тепер є одним із найнижчих порівняно з усіма розвиненими країнами.

Низька ставка оподаткування капіталу в Словаччині доповнюється ще однією конкурентною перевагою — низьким рівнем оподаткування праці. Попри значну кількість платежів, імпліцитна (тобто реальна) ставка перебуває на досить помірному рівні (33,5%). Знову ж таки, порівнюючи цей показник з аналогічним в Україні (45,3%), інвестор робить вибір на користь Словаччини.

Основний податковий тягар економіки Словаччини несе споживання. Реальна ставка в 2008 році становила 18,4%, що лише на 3 в.п. нижче від середнього показника по ЄС-27. За останні роки інтегральна ставка оподаткування споживання дещо знизилася через зміни кінцевого попиту на експорт, які не підпадають під оподаткування споживання. Варто зазначити, що, попри високий рівень оподаткування, Словаччина здійснює соціально справедливу політику в цьому аспекті. Для соціальних товарів з 1 січня 2007 року запроваджено знижену ставку ПДВ у розмірі 10%, а найбільший рівень оподаткування несуть підакцизні товари (алкогольні та тютюнові вироби, пиво тощо).

Висновки та рекомендації для України

Наш аналіз засвідчує, що для України буде корисним запозичити ряд важливих заходів, які свого часу запровадила Словаччина:

1. Спростити податкове законодавство.

Як відомо, простота та зрозумілість податкової системи країни є одним із найважливіших чинників активізації бізнесу. У цьому сенсі прийняття в Україні Податкового кодексу, який систематизує законодавство в одному документі, стане кроком уперед. Проте в урядовому проекті закладаються досить складні механізми адміністрування податків, безліч різних доповнень і винятків, не вирішене питання зближення податкового та бухгалтерського обліків.

2. Максимально вирівняти фіскальний простір.

Наявність численних пільг і преференцій знижує рівень конкуренції, оскільки ставить різні компанії, галузі та сектори економіки в нерівні умови. І замість того, щоб формувати та реалізовувати стратегію розвитку, інвестори в Україні значну увагу приділяють оптимізації оподаткування.

Слід зазначити, що надання певним галузям податкових пільг відразу викликає ланцюгову реакцію. Нагадаємо, як у 1999 році, після надання податкових пільг підприємствам українського гірничо-металургійного комплексу, аналогічні пільги почали лобіювати автомобілебудівні, суднобудівні, хімічні та інші підприємства. Досвід Словаччини показує, що зміцнити конкуренцію на ринках можливо лише шляхом створення рівних фіскальних умов для всіх учасників.

3. Запровадити чітку та прозору систему державної допомоги у тих секторах, які цього потребують.

На наш погляд, полегшені фіскальні режими повинні застосовуватися в Україні для вирішення двох головних завдань: підтримки інноваційної діяльності та подолання безробіття в депресивних регіонах. Податкові пільги мають бути обмеженими, надаватися виключно за умови виконання певних вимог (запровадження новітніх технологій, створення робочих місць для висококваліфікованих робітників тощо). Державна допомога у вигляді податкових пільг має надаватися лише з розрахунку на те, що віддача у середньостроковій перспективі перевищить обсяг втрат бюджету від надання таких пільг.

4. Знизити рівень оподаткування капіталу та праці.

Якщо країна хоче залучати інвесторів, то вона повинна запропонувати не лише сприятливі умови, а й кращі за ті, що їх пропонують сусідні країни. У цьому сенсі показники фіскального навантаження на працю та капітал Словаччини мають стати для України певним орієнтиром, до якого слід рухатися.

5. Розпочати процес децентралізації державних фінансів.

Місцева влада Словаччини, будучи повністю відповідальною за соціально-економічний стан відповідної адміністративно-територіальної одиниці, проводить активну економічну політику, зокрема, і в питаннях пошуку та залучення інвесторів. Показовими є потужні індустріальні парки, створені в Словаччині місцевими органами влади. Це дуже контрастує з млявою економічною активністю місцевої влади в Україні: не маючи повноважень і фінансових ресурсів, вона переймається лише локальними проблемами.

6. Запровадити максимальний рівень прозорості державних фінансових потоків.

На офіційних сайтах органів державної і місцевої влади Словаччини можна знайти докладний перелік усіх проектів і компаній, які отримали державну допомогу. Вони зобов’язані надавати досить детальну інформацію про те, який обсяг пільг отримали, куди було спрямовано кошти і яких результатів вдалося досягти завдяки їх використанню. За таких умов зловживання та корупція в Словаччині зведені до мінімуму, хоча ще в 90-х роках проблема здавалася нерозв’язною. Така практика була б вельми корисною і для України.

Очевидно, що із словацького досвіду Україні можна взяти багато корисних конкретних інструментів, але найголовніше — зрозуміти: поточні проблеми можна подолати без епохальних культурних революцій, за рахунок ефективних економічних механізмів. Потрібно менше філософських дискусій і більше — практичної роботи як з боку політиків, так і з боку науковців.