Заплатіть за наші помилки

Упродовж 2009-2014 років 3 не надто ретельно прогнозувало закріплені доходи місцевих бюджетів, і розраховані показники Мінфіну хронічно не виконувалися. Та лишитися без фінансування місцеві бюджети не могли і отримували від Казначейства середньострокові позики.

Враховуючи, що така практика тривала кілька років, очевидно вона влаштовувала і Мінфін, бо не вимагала від нього ретельності планування, і Казначейство, яке до ручного керування бюджетними процесами звикло. Не влаштовувала ситуація лише місцеві громади, які отримували доведені показники з виконання делегованих державою повноважень і змушені були їх виконувати, оскільки відмовитися від цієї практики права не мали. Адже зазначені кошти забезпечували бюджетну сферу (освіту, охорону здоров'я, соцзахист тощо) необхідними ресурсами і були потрібні для виплати зарплати, закупівлі медикаментів, придбання матеріалів, забезпечення продуктів харчування, оплати комунальних послуг тощо. Наразі обсяг "регіональних" боргів за середньостроковими позиками становить 9 млрд грн. Помилки на центральному рівні визнали, проблему обіцяли вирішити, але, судячи з останніх подій, пропоновані рішення не втішать місцеві бюджети

Репутаційні ризики місцеві бюджети вже отримали, бо вказана заборгованість відображається в обліку та звітності виконання бюджетів місцевого самоврядування. А наявність значних сум таких заборгованостей негативно впливає і на кредитний рейтинг при залученні зовнішніх запозичень, і на співпрацю з іноземними інвесторами. Та лише цим втрати місцевих бюджетів, вочевидь, не обмежаться. Хоча, при проведенні бюджетної децентралізації фактично було визнано хибність механізму середньострокових позик, і центральна влада пообіцяла органам місцевого самоврядування знайти механізм списання цих боргів за рахунок коштів Державного бюджету.

Однак з 2014 року питання погашення згаданої заборгованості залишається неврегульованим. Органи місцевого самоврядування та Асоціація міст України неодноразово зверталися до Міністерства фінансів України, вказуючи на необхідність списання заборгованості місцевих бюджетів за середньостроковими позиками минулих років для того, щоб місцеві бюджети мали ресурс, достатній для забезпечення поточного фінансування в умовах децентралізації.

На робочих нарадах у Мінфіні неодноразово лунали обіцянки не погашати таку заборгованість за рахунок коштів місцевих бюджетів, а розробити механізм її списання.

Але 16 червня цього року всі регіони отримали від Державної казначейської служби України проект постанови КМУ "Про затвердження Порядку погашення заборгованості за середньостроковими та безвідсотковими позиками, наданими місцевим бюджетам за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку" (див. документи 1 та 2 на сайті ZN.UA), який передбачає примусове списання боргів за середньостроковими позиками за рахунок власних ресурсів місцевих бюджетів. Це може поставити під загрозу фінансування низки програм, передбачених місцевим бюджетом. А головне, змусить регіони заплатити за попередні прорахунки Мінфіну і низьку ефективність центральної влади.

По суті Казначейство пропонує виправдати безвідповідальні дії центральних органів виконавчої влади минулих років і змусити місцеві бюджети оплатити прогнозні помилки, допущені Мінфіном у 2009-2014 роках.

При цьому не будемо забувати, що на рівень місцевих бюджетів і так вже перекинуто низку повноважень без відповідного фінансового ресурсу. Зокрема всі видатки галузі освіти, крім оплати праці педагогічного персоналу, оплату комунальних послуг та енергоносіїв у сфері охорони здоров'я, фінансування ПТУ, пільговий проїзд у транспорті тощо. Для часткового покриття таких витрат уряд передбачив у державному бюджеті 14,9 млрд грн додаткової дотації, які було спрямовано на бюджети ОТГ, районів та областей. Натомість для міст така дотація не передбачалась. Що ще більше дестабілізувало міські бюджети.

Повернення заборгованості значно збільшить навантаження на місцеві бюджети. Для прикладу: заборгованість у м. Ватутіне становить 18% від загального фонду затвердженого річного бюджету на 2016 рік, у м. Луцьк - 16%, м. Жовті Води - 16%, м. Ізмаїл - 15%, м. Стрий - 15%, м. Жмеринка - 14%. У Кривому Розі заборгованість становить 172,2 млн грн, а в Дніпрі - 316 млн грн. За такі кошти місто могло б підняти свою інфраструктуру до європейського рівня. Уся Програма розвитку міської інфраструктури Дніпра на 2017-2021 рр. становить 300 млн грн.

Зрозуміло, що пропозиція Казначейства суттєво похитне фінансову спроможність міст. А по окремих вдарить аж надто сильно. Наприклад, Київ має погасити помилки минулого керівництва Мінфіну на суму 3,7 млрд грн. На хвилинку це майже сім річних бюджетів Тернополя або весь із гаком Державний фонд регіонального розвитку.

Значна частина місцевих бюджетів просто неспроможні забезпечити таке погашення. При цьому, Казначейство в постанові не зазначає в який саме спосіб може бути врегульовано питання з такими проблемними бюджетами.

Важливо, що Державна казначейська служба України - без погодження з Міністерством фінансів України, без розгляду проекту постанови на профільному урядовому комітеті, без детального опрацювання з Мінфіном - надіслала зазначений проект одразу на регіони і відправила в регіони листи з вимогою вказати готовність до сплаті такої заборгованості. На місцях це було сприйнято як жорсткий тиск на місцеве самоврядування та викликало значне невдоволення місцевої влади.

Казначейство не взяло до уваги і той факт, що порушене питання неодноразово обговорювалося на робочих нарадах у Міністерстві фінансів із залученням усіх зацікавлених сторін. Що вже була домовленість про списання таких позик, пошук джерел фінансування за рахунок коштів державного бюджету, але жодним чином не погашення заборгованості за рахунок коштів місцевих бюджетів.

Мінфін вказував на необхідність детального опрацювання питання та просив відтермінувати його розгляд на Уряді до моменту напрацювання ефективного механізму списання такої заборгованості з відповідним фінансово-економічним обґрунтуванням.

Та Казначейство вирішило діяти самостійно і… непослідовно. За два дні після відправки проекту постанови і вимоги надати інформацію щодо спроможності погашення заборгованості, Казначейство свого листа відкликало, зазначивши: "завдання, надане відповідним листом вважати таким, що втратило чинність і не потребує виконання" (див. документ 3 на сайті ZN.UA).

Що це, як не свідчення низької ефективності системи управління Державної казначейської служби України, відсутності координованості та оцінки впливу нормативно-правового акту, зрештою просто безвідповідального ставлення до виконання завдань і підготовки відповідного нормативно-правового акту. Адже цей акт не пройшов обговорення, не було враховано регіонального впливу.

Якщо всебічно розглянути цю ситуацію, то можна знайти механізми врегулювання порушеної проблеми і без тиску на місцеві самоврядування та органи влади.

По-перше, можна задіяти механізми, що застосовувались 2005 року. Уряд своїм рішенням може доручити Міністерству фінансів списати непогашену заборгованість за отримані у 2009-2014 роках місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування середньострокові позики.

По-друге, таку заборгованість можна перевести на баланс Міністерства фінансів України, і тоді Мінфін врегулює це питання напряму з Казначейством (самозарахування, списання чи інший механізм) на основі домовленостей на центральному рівні.

По-третє, можливий варіант, коли Держбюджет передбачає погашення одержаних місцевими бюджетами позик за підсумками річного звіту, починаючи з 1 квітня 2018 року і поступово гасить таку заборгованість.

По-четверте, заборгованість можна погасити за рахунок випуску ОВДП на відповідну суму. Тобто здійснити випуск облігацій внутрішньої державної позики понад обсяги, установлені Законом України "Про Державний бюджет України на 2017 рік", на суму
9 млрд грн з відповідним коригуванням граничного обсягу державного боргу.

Найвигіднішим для всіх сторін, звісно, є перший варіант, адже тоді жодних проблем щодо погашення такої заборгованості ні в кого не виникне. Та справа в тому, що Казначейство хоче коштом місцевих бюджетів значно наповнити Єдиний казначейський рахунок (ЄКР). Згідно з проектом постанови такі кошти зараховуватимуться одразу на ЄКР, без внесення змін до Закону України "Про Державний бюджет України на 2017 рік" та відповідного коригування доходів і видатків державного бюджету. Виникне симуляція "перевиконання державного бюджету", і це фактично будуть додаткові кошти держави. Звісно оперативно врегулювати проблемні питання можна, та чи такою ціною?

І це при тому, що станом на 1 червня 2017 року на ЄКР вже є 43,9 млрд грн, тоді як донині обсяг коштів на ЄКР майже ніколи не перевищував 40 млрд грн (виняток - кінець 2015 року), а 2016 року ЄКР не перевищував позначки у 30 млрд грн.

Варто врахувати й те, що наразі триває процес об'єднання громад, а серед бюджетів, що мають об'єднуватися, є і районні бюджети. У випадку, якщо всі громади об'єднаються в межах району, більшість видаткових повноважень, а відповідно і дохідних джерел, перейдуть до таких громад разом із боргами.

***

Українським містам, селищам, селам постійно бракує коштів на виконання місцевих програм, розв'язання найболючіших соціальних, інфраструктурних, житлово-комунальних, екологічних проблем тощо. Держава при цьому не дає їм користуватися навіть тим, що самі громади заробили, постійно навантажуючи новими повноваженнями, а відтепер ще й за їх рахунок врегульовуючи минулорічні помилки ЦОВВ.

Розуміючи необхідність об'єктивного вирішення питання заборгованості місцевих бюджетів за середньостроковими позиками, отриманими за рахунок коштів єдиного казначейського рахунку, слід виходити з необхідності створення рівних умов для всіх бюджетів.

Виникає запитання: яким же чином органи місцевого самоврядування зможуть розбудовувати регіони та долучатися до децентралізаційної реформи, якщо від початку реформ на них щороку перекидають додаткові повноваження, не надають жодних ресурсів, а тепер ще й виймають додатково зароблені кошти. Фактично децентралізація перетворюється на списання помилок центральної влади за рахунок зусиль на місцях!