Відкладені можливості? Чому місцеві бюджети не квапляться витрачати гроші

Уряд не натішиться успіхами фінансової децентралізації. Вже не перший рік ми чуємо про те, що регіони одержали фінансову незалежність і достатній грошовий ресурс для вирішення проблем, що накопичувалися роками. Дійсно, за січень-квітень 2017-го місцеві бюджети збільшилися на 14,5 млрд грн. Зростання істотне - порівняно з аналогічним торішнім періодом доходи регіонів збільшилися майже на 35%. Але ж очікування були значно скромнішими. За прогнозами Мінфіну, зростання власних доходів місцевих бюджетів за весь 2017-й очікувалося на рівні 20%, або 30 млрд грн.

Радіючи успіхам регіонів, центральна влада, наприклад, в особі очільника Держказначейства, та й самого прем'єра періодично докоряє місцевим чиновникам за неефективне використання отриманих ресурсів. Гроші, мовляв, не йдуть на дороги та садки, а на депозитах лежать. І це недалеко від правди: за інформацією ДКУ, за чотири місяці цього року місцеві бюджети розмістили на депозитах у держбанках майже 12 млрд грн. Ми спробували розібратися, у чому причина того, що на місцях депонування вважають кращим за інвестування, і чи такий уже реальний декларований урядом профіцит місцевих бюджетів?

Позитивна динаміка за доходами фіксується з початку реформи децентралізації. За підсумками 2015 р. доходи загального фонду місцевих бюджетів (без трансфертів) збільшилися на 29,6 млрд грн (на 42%), майже до 100 млрд. 2016-го зростання прискорилося до 47%, а обсяг загального фонду місцевих бюджетів становив 146,6 млрд грн. Більш того, отриманий обсяг коштів на 11% перевищив обсяги надходжень, затверджених самими місцевими бюджетами.

Зростанню доходів посприяв як їхній перерозподіл на початку реформи, так і наступні фіскальні зміни. Зокрема, надходження податку на доходи фізосіб торік збільшилися на 24 млрд грн, або на 43,8% порівняно з 2015-м. Вплинуло і зростання середньої зарплати. На руку регіонам було й підвищення ставок єдиного податку для третьої групи платників, що збільшило надходження від неї на 52%. А підвищення ставки для четвертої групи "єдиноподатників" (сільгоспвиробників) у 1,8 разу додало ще 1,5 млрд грн (+74,9%). Крім того, 2016-го збільшилися надходження до місцевих бюджетів податку на майно на 8,9 млрд грн, акцизного податку - на 3,9 млрд і екологічного податку - на 1,6 млрд грн.

Порівняння видатків місцевих бюджетів з їхніми стрімко зростаючими доходами справді дивує. За підсумками минулого бюджетного року, перші не тільки не показали зростання, а навіть не дотягли 6,8% до планових показників. Із запланованого 25,6 млрд грн так і не було освоєно. Частка місцевих бюджетів у видатках зведеного держбюджету все ж таки підросла, але лише на 0,7 п.п., і становила 41,4%.

Якщо проаналізувати, на які цілі витрачалася більша частина грошей, виявляється, що переважно на соціальний захист і забезпечення - 30% усіх видатків (свою роль відіграла система субсидій). Далі йдуть видатки на сфери освіти (27%) і охорони здоров'я (18%), які, як ми пам'ятаємо, забезпечуються субвенціями з держбюджету. А от капітальні видатки становлять лише 15% від усіх видатків на місцях, і за 2016-й вони зросли лише на 3%. Погодьтеся, не зовсім в'яжеться із двозначним профіцитом доходів в останні два роки.

За ідеєю, місцеві громади одержали значні ресурси для капітальних вкладень в інфраструктуру регіонів і вирішення проблем, що накопичувалися роками. То чому ж не поспішають з інвестиціями?

При цьому на Грушевського до підбадьорливої статистики надходжень, як правило, ще додають інформацію про значні залишки на рахунках місцевих бюджетів. А заодно - і про депозити в держбанках згадують.

Так, за даними Мінфіну, на кінець 2016-го залишки коштів на рахунках місцевих бюджетів становили 47 млрд грн (на 62% більше, ніж на кінець 2015-го). А обсяги їхніх коштів, розміщених на депозитах торік, досягли майже 16 млрд. Додавання двох цих цифр і народило переконання в тому, що регіони мають фінансовий надлишок у 70 млрд, якого не хочуть використовувати.

Складно приховати подив, коли дізнаєшся, наприклад, що Львів у розпал своїх "сміттєвих" проблем вирішив покласти 40 млн грн на депозит в Укргазбанку. Черкаси, які зовсім нещодавно скаржилися, що шість профтехучилищ міста на межі закриття через неможливість знайти 85 млн грн на їхнє утримання, у цей самий час розмістили на депозиті під 20% річних 140 млн. А Чернігів, про стан доріг якого легенди ходять навіть за межами міста, 335 млн грн вирішив залишити в банку. У розумінні обивателя децентралізація - це освітлена вулиця, новий садок і водопровід, а не 300 млн на депозиті.

Висловлюють побоювання і експерти, які спостерігають за ситуацією, справедливо зазначаючи, що уряд, бачачи, що такий істотний ресурс лежить без справи, може переглянути й відкоригувати джерела доходів центрального й місцевих бюджетів не на користь останніх. Адже в держбюджеті завжди знайдуться недофінансовані статті.

Утім, в Асоціації міст України ситуацію навколо депозитів не схильні драматизувати. Кошти, розміщені на депозитах, як там стверджують, не "зайві й непотрібні", вони забюджетовані та мають своє цільове призначення.

"Розміщення коштів на депозитах - це інструмент залучення додаткових коштів, щоб вони не залежувалися на казначейських рахунках, - пояснив DT.UA виконавчий директор АМУ Олександр Слобожан. - Уряд сам надав такий інструмент місцевим громадам, тому звинувачувати громади в тому, що вони розміщують кошти на рахунках і не вкладають у розвиток інфраструктури, не варто. Тим більше, що це тимчасово вільні кошти, які вже передбачені бюджетом на певні заходи й програми в поточному бюджетному періоді, і вони будуть використані до кінця року, а отримані відсотки можна буде спрямувати на інші потреби громади".

Зрозуміти тих чиновників, які вибирають депонування коштів, можна. Вони роками жили в умовах хронічного недофінансування й у боргах. На відміну від Держказначейства, яке традиційно готове фінансувати всі проекти не раніше жовтня й далеко не завжди повною мірою, банки розміщують кошти місцевих бюджетів до запитання, ще й 20% річних на додачу. Реалізація масштабних проектів так чи інакше потребує дотримання визначених законодавством і часто тривалих процедур розробки проектно-кошторисної документації, проведення експертизи проектів і здійснення публічних закупівель. Увесь цей час кошти можуть перебувати на депозиті в банку, який, на відміну від рахунку в Держказначействі, дає бюджетам додатковий дохід.

Справедливості заради, адже ті самі величезні залишки на рахунках на кінець року - це результат недопрацювань центральної влади, а не місцевої. Саме через те, що кошти держбюджету надходять непланомірно, і найчастіше до регіонів черга доходить ближче до четвертого кварталу. Цих грошей просто не встигають витратити. І ні для кого в уряді (і тим більше в Держказначействі) це не секрет. Наприклад, кошти Фонду регіонального розвитку традиційно раніше початку другого півріччя ДКУ не виділяються. А фонд займається фінансуванням великих інвестиційних проектів. Освоїти всі кошти за час, що залишився до кінця року, далеко не всім вдається. От і залишки на рахунках.

Окрім того, левова частка загального обсягу розміщених у банках коштів належить окремим бюджетам, і говорити про те, що всі місцеві бюджети використовують цю практику, не об'єктивно.

У лідерах станом на 1 травня (дані ДКУ) Дніпропетровська область - розмістила на депозитах у держбанках 2 млрд грн, Запорізька - 1,2 млрд, Полтавська - 886 млн, Харківська - 973 млн, Одеська - 668 млн, Вінницька - 650 млн, Київська - 589 млн грн. Великі, далеко не найбідніші регіони, в яких, як правило, і реалізовують масштабні інвестиційні проекти.

А тепер для контрасту подивимося на позитивні приклади використання коштів "тут і одразу". Парафіївська ОТГ, що об'єднала чотири села та одне селище міського типу, за рік існування відремонтувала дві школи й три дитячі садки. Дахи перекрили, вікна й двері замінили, фасади утеплили, закупили нові меблі, посуд, іграшки. У найвіддаленішому селі ОТГ запрацював пункт медичної допомоги з двома медпрацівниками й власним автомобілем. У приміщенні ліквідованої районної лікарні було відкрито Центр первинної медико-санітарної допомоги й Територіальний центр надання соціальних послуг.

Сторожинецька ОТГ, до якої входять 12 населених пунктів, виділила 900 тис. грн на капітальний ремонт будівлі, у якій буде пункт екстреної медичної допомоги.

Сергіївська ОТГ цього року виділила майже 2 млн грн на капітальний і поточний ремонт доріг у трьох селах. Почали в громаді й будівництво модульної котельні на твердому паливі. Відремонтували сільраду, купили оргтехніку. А ще прийняли місцеву програму "Стимули для медпрацівників", у рамках якої забезпечили місцевого сімейного лікаря не лише зарплатою в 10 тис. грн на місяць, а й службовою квартирою та автомобілем.

У Байковецькій ОТГ Тернопільської області, що складається із семи сіл, відновлені всі під'їзні й центральні дороги. Протягом наступних п'яти років керівники громади планують заасфальтувати всі без винятку, навіть найменші, вулиці всіх сіл, що входять в ОТГ. Активно реконструюються й будуються електромережі, усі населені пункти ОТГ освітлені. Вкладаються кошти й у модернізацію - школи, дитячі садки й медзаклади ремонтують, утеплюють, установлюють енергозберігаючі установки.

Це потрібні й правильні ініціативи, але їхні бюджети непорівнянні з сотнями мільйонів областей і районів. І, напевно, суть децентралізації, крім іншого, полягала в тому, щоб дати можливість регіонам розвиватися власним шляхом, вибираючи, що для них важливіше на цей момент - садок, дорога чи депозит. Звичайно, без помилок цього зробити неможливо, але й інших шляхів немає, інакше це вже буде не децентралізація.

Скорочувати фінпідтримку місцевих бюджетів з державного теж поки що не планують. У 2017 р. стартує другий етап реформи міжбюджетних відносин, основним завданням якого є розмежування сфери відповідальності державних і місцевих органів у сферах освіти й медицини. Держбюджет на ці цілі виділив додаткову дотацію в 14,9 млрд грн. Ще 9 млрд (3,5 млрд з Фонду регіонального розвитку, 4 млрд - субвенції соціально-економічного розвитку й 1,5 млрд - субвенції на розвиток інфраструктурних проектів) буде спрямовано на підтримку об'єднаних територіальних громад, інвестпрограми та розвиток інфраструктури.

Здавалося б, навіщо, адже в доходах профіцит, а видатки не зростають? На думку експертів, фінансове становище на місцях далеко не таке райдужне, як нам подають. Уже зараз на місцевому рівні спостерігається наростання заборгованості перед транспортними підприємствами з компенсації пільгового проїзду окремих категорій громадян, недофінансування установ охорони здоров'я через низьку забезпеченість медичною субвенцією, зниження фінансування ПТУ тощо.

"Профіцит місцевих бюджетів на кінець року навряд чи буде. У цей момент у них виник ряд проблем з фінансуванням установ охорони здоров'я й освіти, - коментує О.Слобожан. - Збільшення доходів місцевих бюджетів не означає, що з'явилися вільні кошти. По-перше, слід врахувати інфляційні процеси. По-друге, не варто забувати, що на рівень місцевих бюджетів переведено ряд видаткових повноважень без відповідного фінансового ресурсу, тому місцева влада буде змушена залучати власні ресурси для їх фінансування, скорочуючи видатки на свої програми і заходи. Досвід показав, що місцеві громади здатні значно ефективніше збирати податки й збори і забезпечують стабільно високе зростання доходів, але центральній владі не варто цим зловживати. Не можна делегувати на місцевий рівень ще більше видаткових повноважень без фінансового ресурсу. При таких темпах і тенденціях нам невдовзі знову потрібна буде бюджетна децентралізація".

Можливо, саме в цих статтях видатків, яких щороку більшає і які центральний бюджет передає місцевим, і криється причина всього галасу навколо "депозитів" місцевих громад. За ідеєю, держбюджет від самостійності регіонів тільки у виграші, адже тепер вони не вимагають постійних уливань зі скарбниці. У 2015-му позики місцевим бюджетам скоротилися в 15 разів, до 1,9 млрд грн, а в 2016-му становили лише 200 млн. Причому переважний обсяг цих позик виділявся сільським бюджетам, інші ж спокійно обходилися власними коштами. Держбанки напевно теж задоволені. Адже розміщені на депозитах гроші - це для них вагома підтримка. Задоволена й місцева влада, адже за фактом вона нічого не порушує, плани з доходів/видатків виконує, дохід від депонування одержує, у борг не бере. Так, можливо, це не найкращий спосіб, але інших не запропонували, а вчаться чиновники на місцях в основному на власних помилках. Але комусь дуже хочеться звинуватити їх у неефективності, показати, як багато "зайвих" грошей накопичилося в областях, а потім під ці гроші скинути на плечі областей чергові видатки держскарбниці.