Суспільний договір між державою та самоврядуванням

Одним із завдань Всеукраїнських зборів представників місцевих органів влади, що відбулися ще навесні, було прозондувати ставлення місцевої еліти до концепції реформи адміністративно-територіального устрою. Однозначної відповіді збори, схоже, не дали. Виступ Романа Безсмертного викликав стриману реакцію. А ось конкретна пропозиція знизити поріг утворення адміністративно-територіальної одиниці до 1,5 тисячі чоловік викликала помітне пожвавлення.

У кулуарах звучали запитання: навіщо й кому потрібна ця реформа? Що це дасть мешканцям сіл і селищ? Невже об’єднання малих сіл із жебрацькими бюджетами спроможне створити багату громаду? Чи не прискориться тенденція до обезлюднення сіл, якщо в більшості з них ліквідувати осередки влади? Малі чиновники місцевого масштабу приміряли реформу під себе і просторікували: очікується глобальне скорочення апарату більшості сільських та районних рад. Звичайно, прямого спротиву, як у випадку з пропорційними виборами до місцевих органів влади чи розведенням їх у часі з парламентськими, не було: авторитетних лідерів на зразок київського міського голови питання адмінтерустрою не надто хвилює. Обласна еліта заспокоєна обіцянками не чіпати кордонів нинішніх областей, а офіційна опозиція ще тільки думає, як зіграти на цій темі.

Охочих до сенсації журналістів цікавить, чи приєднають до Києва купу навколишніх містечок та чи поділять Донецьку область. Возитися з малими селами й сільськими районами якось не з руки — тема складна і нецікава для рекламодавців та замовників.

Однак таке затишшя не означає, що законопроект приречений на успіх. Та й байдужість до теми міжнародних фінансових донорів не вселяє великого оптимізму. Швидше за все, Захід не вірить у щирість намірів реформаторів...

Зрештою, нічого дивуватися. Єдиної думки щодо того, як повинна проходити реформа, немає навіть на найвищому рівні. А з огляду на парламентські вибори, її часто розглядають як один із компонентів застосування адміністративного важеля впливу, адже переподіл територій істотно перетрушує місцеву політичну еліту й шанси перемогти в місцевих виборах об’єктивно отримують усе-таки провладні структури. Зрештою, політичний аспект реформи — тема окремого розгляду. Предметом же цього дослідження є бюджетно-економічні проблеми.

Можна зрозуміти розробників закону: чіткі кількісні параметри зрозуміліші для виконавців робіт із моделювання громад та районів. Однак механістичний підхід таїть у собі низку небезпек. Територіальна реформа здійснюється на багато років, і тому слід закладати концептуальні параметри, а не кількісні показники, які легко можуть бути змінені, тільки-но виникне сприятлива для цього політична кон’юнктура. Очевидно, що десь під чергові вибори знайдеться не один захисник народу, готовий наїхати на горе-реформаторів, які «проїхались по живому», «ніколи не бачили життя простого хлібороба», «знищили селянство — основу української автентичності». Обіцянка «повернути порядок та законність у кожне село» може дати непоганий електоральний урожай...

Як у них?

Розглядаючи досвід реформування адмінтерустрою в Європі, слід констатувати поразку реформи у Франції в 1970 році, де кількість громад (36 тис.) становить половину з усіх муніципалітетів Західної Європи. Зрештою 95% бюджетних видатків французьких комун — у їхніх власних повноваженнях, і муніципальні проблеми меншою мірою хвилюють державу, яка відкуповується від них системою фінансового вирівнювання.

Більш успішною була реформа адміністративно-територіального устрою в прагматичніших німців, які в період із 1965 по 1975 рік зменшили кількість муніципалітетів із 25 тис. до 8,5. Можна згадати також досвід реформи у менших країнах. Наприклад, у Данії, де кількість громад було зменшено з 993 до 275, а кількість районів — із 25 до 14, Нідерландах (із 811 муніципалітетів у 1980 році — до 504 у 2001-му), Греції (з 5343 у 1997-му до 1033 у 2000 році), Швеції (з 2500 до 289).

Дещо специфічною є організація самоврядування у Великобританії, де базовим рівнем у сільській місцевості було визначено графство, тому там залишили тільки 46 унітарних територіально-адміністративних одиниць в Англії, 22 — в Уельсі, 32 — в Шотландії та 26 — у Північній Ірландії.

У Східній Європі, крім Польщі, певні кроки у впровадженні реформи адміністративно-територіального устрою було здійснено в Болгарії, де у 1991 році кількість муніципальних утворень зменшилася до 262. У Литві зміни адміністративного устрою були найбільш кардинальними: самоврядний статус отримали тільки 56 утворень — 12 міст та 44 сільських райони.

Постановка питання

Очевидно, що для аргументації проведення реформи потрібні серйозні концептуальні положення, вона повинна бути логічною. Інакше головним аргументом противників буде такий: усе це робиться, аби не давати більше коштів самоврядуванню; мовляв, наявна інфраструктура на селі достатня для забезпечення соціальних послуг, тому основна проблема — брак коштів. Тобто потрібно натиснути на Міністерство фінансів України, і питання розв’яжеться саме собою. Примітивно, але досить переконливо.

Справді, основною причиною, що спонукає до реформи, є неможливість розв’язання бюджетних проблем. І головним її замовником практично мало б бути Міністерство фінансів, точніше — його політичне керівництво.

Головні вимоги до адміністративно-територіального устрою диктуватимуться саме з огляду на вимоги існуючої бюджетної системи. Звичайно, законодавець може їх не враховувати, але весь попередній досвід свідчить, що рішення, які не вписуються в логіку бюджетування, або ігнорують, або виконують вибірково, що збільшує люфт для зловживань.

Отже, які вимоги висуваються до адміністративно-територіальних одиниць (АТО)?

1. Вони повинні мати ексклюзивну компетенцію.

2. Повноваження різних АТО не повинні накладатися.

3. Інфраструктура, яка обслуговується АТО одного рівня та типу, повинна бути типовою й поширеною по всій Україні.

4. Кожна АТО повинна вкладатися в одну з кількох груп, щодо всіх суб’єктів яких здійснюється єдина трансфертна політика.

5. АТО одного рівня повинні мати інфраструктурні, кадрові та ресурсні можливості для реалізації всіх передбачених для нього компетенцій.

6. Рівень дотаційності АТО не повинен перевищувати 50%.

7. Кількість споживачів в АТО одного рівня не повинна дуже різнитися.

8. Не повинно бути територій, де споживачі не охоплені послугами АТО всіх різних рівнів.

9. Принципи формування АТО повинні відповідати принципам, визначеним статтею 86 Бюджетного кодексу:

— перший рівень — надання первинних соціальних послуг;

— другий рівень — надання стандартизованих соціальних послуг загального характеру для всіх споживачів;

— третій рівень — надання спеціалізованих послуг чи для спеціальної категорії споживачів.

10. Кількість населення та інших споживачів повинна узгоджуватися з галузевими нормами навантаження на бюджетні установи та бюджетними спроможностями фінансування цих установ.

Підсумовуючи, скажемо, що сутність адміністративного реформування полягає в створенні окремих утворень — «адміністративно-територіальних одиниць», які об’єднуються в окремі групи. В межах однієї групи здійснюватиметься єдина трансфертна політика.

Моделювання АТО

Взагалі поняття «адміністративно-територіальна одиниця» вводиться для того, щоб відділити його від понять «населений пункт» та «поселення», як територія компактного проживання мешканців. Факт існування населеного пункту — це ще не підстава для виникнення правових відносин із державою. Рівень самоорганізації в населеному пункті визначається виборністю представника (старости). А ось поняття «адміністративно-територіальна одиниця» передбачає створення певних правових відносин, як-от:

— надання певної, визначеної законом юрисдикції;

— участь у забезпеченні фінансової допомоги відповідній АТО через трансферну політику, згідно з вимогами Бюджетного кодексу;

— обов’язковість створення органів самоврядування — як представницьких, так і виконавчих, що підзвітні й підконтрольні державним органам, в частині повноважень, визначених законом як делеговані.

З огляду на бюджетні процедури, кожна АТО матиме прямі міжбюджетні відносини з державним бюджетом.

Якщо на рівні АТО здійснюється повне самоврядування, то населені пункти, які не дотягують до цього рівня, можуть мати деякі елементи самоорганізації та повноваження, однак наділяє ними не держава, а представницький орган АТО, до складу якої ці населені пункти входять.

Вимога типовості АТО диктує необхідність створення моделі, яка б максимально формалізувала відносини між державою та самоврядуванням. Крім рівнів, що визначаються наданими повноваженнями, потрібно ввести ще одну ознаку АТО, яка визначає рівень компактності. Слід розрізняти одиниці, створені на базі одного населеного пункту (простий тип), і одиниці, створені на базі багатьох, — складений. У першому випадку громада створюється шляхом приєднання населених пунктів, у другому — шляхом об’єднання. В останньому випадку залишається ідентифікація кожної складової АТО. Ще одна відмінність полягає у принципі визначення повноважень. Апріорі громада повинна мати всі повноваження, визначені законодавством. Складена АТО створюється за умови, що певні рівні повноважень не можуть бути реалізовані простими АТО...

І, нарешті, ще одна особливість, яку слід врахувати під час реформи. Йдеться про спосіб формування органів влади. Якщо для АТО простого типу пропорційні вибори ще можна пояснити, то рада АТО складеного типу, що представляє інтереси окремих суб’єктів права, повинна обиратися на іншій основі, яка передбачає представництво суб’єктів. Це потрібно для того, щоб жителі центральної садиби (центру району чи області) не домінували в представницькому органі. А голова органу повинен обиратись не на прямих виборах, а радою.

Виходячи з вимоги наблизити до споживача якнайбільше соціальних послуг, вважається за доцільне визначити такий типовий перелік установ та функцій, які будуть здійснюватись на кожному рівні:

— перший рівень: загальна освіта (школа на всю АТО, початкова школа — в кожному населеному пункті), дошкільна освіта; охорона здоров’я (амбулаторія на всю АТО, фельдшерсько-акушерський пункт у кожному селі); культура та спорт (усі заклади культури та спортивні споруди), подання соціальної допомоги, землеустрій, сільська (селищна, міська) рада, благоустрій території;

— другий рівень: освіта — методологічна та кадрова робота, школи-інтернати загального профілю; охорона здоров’я — стаціонарні лікарні широкого профілю, стоматологічні поліклініки, ветеринарна допомога; культура та спорт — заходи загального районного значення, ДЮСШ, музичні школи та школи естетичного виховання, нарахування соціальної допомоги, будинки для престарілих, ведення земельного кадастру;

— третій рівень: ПТУ, школи-інтернати спеціального профілю, спеціалізована медична допомога, філармонії, музейна справа, інвестиційний розвиток території області.

Слід також дбати про розміщення на території АТО представників державної влади. Так, на території сільської громади обов’язково має нести службу дільничний міліціонер. Тут має також бути представник Державного казначейства.

Обмеження в розмірах

Як розрахувати найменшу кількість населення для надання статусу АТО відповідного рівня? Позиція уряду — максимально збільшити цей показник. При цьому виникне економія ресурсів на утримання бюджетної сфери. Однак для АТО складеного типу (сільська громада, район) необхідно забезпечити керованість території з боку влади та доступність послуг для жителів. Для села — це фізична можливість пішки дійти до відповідних бюджетних установ протягом години, для району — доїхати громадським транспортом протягом години. Звичайно, ці відстані залежать від рівня інфраструктури, однак максимальна віддаленість від центральної садиби диктується таким, на перший погляд, віртуальним поняттям, як ареал життя — територія, на якій здійснюється 85% життєвого циклу людини. Села, розміщені на відстані понад сім кілометрів, не сприймаються жителями як рідні, і штучне їх об’єднання породжуватиме відцентрові процеси. Це, по суті, визначає верхню планку кількості населення в сільській громаді — не більше 10 тис. чоловік.

Однак, попри всю привабливість такого філософського підходу, стійкість системи визначатиметься прозаїчнішими параметрами, насамперед можливістю та доцільністю фінансування мережі бюджетних установ, які надають соціальні послуги. З одного боку, потрібно оцінити фінансові ресурси на душу населення, які можуть бути надані державою шляхом трансфертної політики. З іншого — визначити мінімальні видатки, які повинні бути закладені в бюджеті для забезпечення функціонування бюджетних установ з тим, аби вони могли надавати послуги населенню на рівні встановлених для відповідного рівня АТО стандартів. І, нарешті, потрібно визнати, що бюджетні установи повинні працювати з відповідним навантаженням, яке визначене галузевими нормами.

Розрахунки показують, що мінімальний розмір громади, в якій на певному стандартизованому рівні можуть виконуватися покладені на неї функції, — 2,5 тис. жителів. Але вийти на об’єднану громаду з такою кількістю населення в Поліссі, в гірській місцевості, в херсонському степу досить складно. І державний підхід полягає в тому, що навіть на таких малонаселених територіях має бути створена АТО з повним комплексом передбачених повноважень та відповідною соціальною інфраструктурою.

Очевидно, що традиційний розрахунок за нормативами бюджетної забезпеченості на споживача не забезпечує навіть мінімальних видатків, прирікаючи такі громади на фінансове животіння. Тому для таких бюджетів розрахунки повинні вестися за мінімальними видатками, розрахованими для АТО мінімального розміру, де забезпечуються галузеві нормативи навантаження.

Звичайно, умови надання такого статусу мають бути прописані в законі. І винятків повинно бути небагато — не більше 10%, а рішення про створення цих АТО має ухвалюватися виключно законом, причому лише за поданням уряду.

Щодо міст-районів та районів, то винятки з правила не повинні призводити до перегляду політики Міністерства фінансів щодо встановлення нормативів бюджетної забезпеченості на споживача, незалежно від кількості населення в АТО. Інакше кажучи, хоче місто чисельністю 30 тис. жителів приєднатися до когорти міст-районів — будь ласка, але розрахунки мінімальних видатків будуть проводитися, виходячи з 30 тис. жителів. І при цьому мережа соціальних закладів повинна функціонувати як належить. Тобто таке досить поширене сьогодні явище, як спільна для міста та району міська районна лікарня, стане на перешкоді надання містечку статусу міста-району, бо не вписується в концепцію адміністративно-територіального устрою.

Вимоги до моделювання громад

Трансфертна політика, тобто вплив держави на збалансування повноважень та ресурсів самоврядування, є стрижнем реформи. Від правильно вибраної формули відносин між державою та самоврядуванням залежить динаміка розвитку територій. Так, пріоритети для міст обласного значення, закладені в Бюджетному кодексі, були чудовим стимулом для зростання їхніх бюджетів протягом останніх чотирьох років. Однак щодо сіл та містечок, які залишалися в тіні районів, не було вироблено адекватної політики. І це зрозуміло: не до снаги Мінфіну возитися з 11 тис. сільських бюджетів.

Наразі існує певна політична воля на збереження села. Принаймні вона простежується в установці президента Ющенка: жодне село не повинно залишатися поза увагою держави. У перекладі бюджетною мовою це означає, що в кожному селі має бути інфраструктура, яка забезпечує самовідновлення продуктивних сил. Реально — це фельдшерсько-акушерський пункт, клуб та початкова школа. Навіть не дитячий садок (до шести років дитина може бути і при матері), а саме початкова школа.

Очевидно, що найпростіший шлях — прорахувати потреби, виходячи з наявної чи бажаної інфраструктури бюджетних установ, — не найраціональніший. Більш доцільною є методика, що грунтується на виборі модельних АТО.

Для кожної групи АТО потрібно взяти середньостатистичну і виконати розрахунки трансфертів саме для неї, перенісши потім результати на АТО всієї групи. Для міст-районів це може бути місто чисельністю 100 тис. населення. Якщо взяти до уваги, що в Україні є 27 тис. сільських поселень, у яких живе 21 млн. селян, то прості підрахунки показують, що в середньому на кожну тисячу жителів припадає 1,4 поселення. Оскільки при створенні громад левова їх частка коливатиметься в межах 4—6 тис. чоловік, можна доволі обгрунтовано стверджувати, що розрахунки, проведені для громади в 5 тис. населення, будуть коректними. При цьому в середньому у такій громаді буде сім поселень. До речі, ці підходи добре корелюються з результатами моделювання в Київській області, де здійснюється експеримент.

Обрахувавши видатки на утримання бюджетних установ у такій віртуальній громаді з 5 тис. чоловік, можна отримати показник нормативу бюджетної забезпеченості на одного мешканця. Він буде коректним для видатків в усій групі таких АТО — від найменшої (2,5 тис. жителів) до найбільшої (10 тис.).

Ресурси

Кілька слів про ресурсні можливості забезпечення такої схеми адміністративно-територіального устрою. Як уже зазначалося вище, однією з умов надання статусу АТО є щонайменше 50-відсоткове забезпечення її бюджету закріпленими доходами. Нині цій вимозі відповідають лише 20% сільських рад. Навіть після перерозподілу дохідних повноважень між районом та громадою ця цифра зміниться неістотно. Збільшення ставки податку на доходи фізичних осіб з 13 до 15% трохи поліпшить ситуацію. Але найбільш очевидною на сьогодні видається рішуча відмова від надання будь-яких пільг зі сплати податків, що зараховуються до місцевих бюджетів.

Звичайно, слід удосконалити і формулу розрахунку трансфертів із метою заохочення місцевого керівництва до нарощування доходів, основу яких становить податок на доходи фізосіб. Наразі такі стимули досить слабкі.

І ще один важливий фактор, що впливає на прийняття рішення щодо надання статусу АТО, — економічна активність. Ідеальний варіант — 80% зайнятості членів громади забезпечується в межах цієї громади. Оскільки основу місцевого бюджету становить податок на доходи фізичних осіб, при цьому виконуватиметься вимога низької дотаційності громади.

Вартість реформи

Питання неоднозначне. Суми в мільярди доларів, що фігурують у ЗМІ, насправді потребують пояснення. Слід розрізняти дві складові: поточні видатки та капітальні, на проведення самої реформи. Щодо останніх, то, оскільки вони мають разовий характер, можна говорити про системну позику, яку нам можуть надати міжнародні фінансові інституції одразу, щойно буде представлений детальний план заходів із реформування. Головні, хоч і не остаточні, статті витрат на ці цілі: капітальні видатки на перенесення адміністративних центрів, насамперед у новостворених районах; виплата компенсації звільненим чиновникам; виготовлення печаток, карт, штампів; підготовка персоналу, місць проведення роз’яснювальної роботи та РR-кампаній.

Складніше з поточними видатками. Хронічне недофінансування місцевих бюджетів спостерігається вже кілька років поспіль, особливо у селах та селищах. І хоча його симптоми у вигляді заборгованостей із зарплати, високої її частки у сумі всіх видатків, деградації інфраструктури мали б бути тривожним сигналом, в оману вводить загальний рівень виконання місцевих бюджетів. І це цілком можна пояснити, адже більша частина перевиконання досягається у великих містах. І відбувається це завдяки перекиданню на делеговані повноваження ресурсів, які мали б бути витрачені на благоустрій території та комунальне господарство. Тобто банальний шантаж із боку держави поки що увінчується успіхом: міський голова швидше виділить кошти на соціальні програми, за які, зрештою, відповідає держава, ніж матиме потім політичні проблеми. Каналізаційні труби не голосують — на відміну від учителів та лікарів.

Розрахунок видатків на основі модельних громад унаочнює величезний розрив між зобов’язаннями держави щодо делегованих повноважень та реальними коштами, які на них виділяються. Необхідність фінансування делегованих повноважень існує незалежно від того, буде проведено реформу адміністративно-територіального устрою чи ні.

На вартість реформи впливають також послідовність її виконання і те, як далеко готові йти її прибічники. Так, виходячи з політичних та бюджетних реалій, спочатку потрібно сформувати громади. Для реформування районів було б непогано ввести в дію конституційні зміни, передбачені проектом №3207. Крім того, бажано отримати конкретні обриси реформи системи охорони здоров’я, аби оцінити оптимальні розміри медичного округу — основи формування районного рівня.

Дещо про наслідки

Уже тепер через бюджетну «удавку» відбувається закриття фельдшерсько-акушерських пунктів, клубів, шкіл та дитячих садків, коштів на утримання яких у бюджетах немає. Щоправда, про це прямо не кажуть, однак «приведення інфраструктури під фінансові можливості» йде повним ходом і досить хаотично. Не слід думати, що реформа одразу ж покладе край таким явищам. Однак розрахунки під типову інфраструктуру створюють базу для прийняття керівниками місцевих рад продуманих рішень. Наприклад, що краще в сільській громаді з 3 тис. жителів — утримувати дві загальноосвітні школи чи організувати довіз дітей до однієї? В цьому і полягає місцева політика.

Через збільшення повноважень громади зростає її політичний статус, що забезпечує основу стабільності політичної системи, крім того, змінюється співвідношення видатків бюджетів громад та районного бюджету. Якщо зараз це 1:5, то після проведення реформи співвідношення буде 3:1 на користь громади.

Проведення адміністративно-територіальної реформи серйозно зміцнить прогнозованість у формуванні місцевих бюджетів та відкриє перспективи для багаторічного планування, залучення позик.

Отже, реформа адміністративно-територіального устрою — не механічне зменшення кількості рад та перекроювання територій. Головне її завдання — звести воєдино, в одному місці, центри прийняття рішення, відповідальності за них та кадрового і фінансового забезпечення. Практично це форма суспільного договору між державою та самоврядуванням. Його «підписання» відкриває шлях до підвищення рівня соціальних послуг громадянам України.