Що зміниться в системі управління державним боргом

9 вересня Кабінетом міністрів України до Верховної Ради подано проєкт закону "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України" №2104, який покликаний інституційно змінити систему управління державним боргом.

Однак ідея незалежного Боргового агентства, що реалізована в запропонованому законопроєкті, більше нагадує спробу законодавчого закріплення можливостей безконтрольного викачування бюджетних коштів на користь кредиторів уряду, аніж покращення якості управління боргом.

Питання статусу

Законопроєкт №2104 регулює питання створення Боргового агентства України як центрального органу виконавчої влади зі спеціальним статусом, що реалізовує державну політику в сфері управління державним боргом і гарантованим боргом. Передбачається, що незалежне Боргове агентство виконуватиме функції менеджменту боргового портфеля уряду, оптимізуватиме рівень боргових ризиків, забезпечуватиме позичкове фінансування дефіциту бюджету, відповідатиме за погашення та обслуговування державного боргу, вестиме оперативний облік боргу та ін.

Відносини Боргового агентства з Мінфіном сформульовано в рамках класичної схеми "принципал-агент" із широким переліком повноважень і розмитою відповідальністю агента (Боргового агентства). Передбачається, що участь Міністерства фінансів у його діяльності обмежуватиметься поданням кандидатури голови агентства на розгляд Кабінету міністрів, розробкою середньострокової стратегії управління державним боргом (яка має виконуватися агентством), отриманням від агентства пропозицій до проєкту державного бюджету і Бюджетної декларації, погодженням міністром фінансів правочинів агентства з державним боргом та ін.

Міністерство фінансів, надавши Борговому агентству високий ступінь автономності, виходило з того, що "агентська модель управління державним боргом є найбільш ефективною та відповідає найкращим міжнародним практикам". Але таке твердження не відповідає дійсності, оскільки світовою практикою не запропоновано єдиної чи найкращої моделі інституційного устрою Боргового агентства. Так, у Аргентині, Бразилії, Канаді, Чилі таке агентство функціонує в складі Міністерства фінансів. В Австралії, Бельгії, Нідерландах, Великій Британії були створені автономні агентства з управління державним боргом при Мінфіні або Казначействі. Незалежні, автономні від Мінфіну, агентства діють у Швеції, Франції, Німеччині, Ірландії, Італії, Іспанії, Мексиці, Туреччині, Індонезії, Кореї, Угорщині та ін.

У світі в 1990-х - на початку 2000-х років дійсно набула поширення практика створення спеціалізованих агентств з управління державним боргом. Такі агентства (які мали різний статус, ступінь автономності і різне підпорядкування) зазвичай централізували функції з випуску державних позик, управління ризиками боргових зобов'язань, моніторингу і звітності щодо стану боргу. Основною причиною уподобань державних діячів на користь боргових агентств було те, що за ускладнення фінансових операцій і фінансових інструментів на ринках у держав виникала потреба в залученні професіоналів з цих питань. Діяльність спеціалізованих агентств давала можливість адаптувати технічні прийоми управління портфелем фінансових зобов'язань до потреб державного сектору з використанням найкращих практик приватних інституційних інвесторів. Поширеним засобом підвищення ефективності управління боргом стало визначення для боргових агентств цільових показників мінімізації бюджетних витрат у рамках заданих лімітів ризиків.

У теоретичному плані заснування незалежного від Мінфіну Боргового агентства потребує розв'язання відомої проблеми "принципал-агент", яка полягає в тому, що суб'єкт, який делегує повноваження (принципал), зазвичай обіймає вищу позицію в ієрархії взаємозв'язків й очікує вирішення поставленого завдання у власних інтересах. З іншого боку, суб'єкт, що виконує доручення (агент), обіймає нижчу позицію, але володіє більшими обсягами інформації та може користуватися нею у власних інтересах на шкоду інтересам принципала.

Що вищий ступінь автономності Боргового агентства, то гострішими є проблеми морального ризику на боці агента. У сфері управління державним боргом ключова проблема принципала-агента пов'язана з тим, що внаслідок асиметричності інформації принципал у багатьох випадках не зможе оцінити, наскільки фактичні результати роботи агента є наслідком його професійних зусиль, а наскільки вони відображають сприятливі чи несприятливі зовнішні умови.

За висновком фахівців Світового банку, країни з перехідною економікою і з ринками, що формуються, зазвичай не мають належних механізмів контролю і підзвітності, які дозволяли б створити дієздатний, ефективний і відповідальний незалежний офіс з управління державним боргом. А тому для таких країн рекомендовано проводити модернізацію практики управління державним боргом у рамках Міністерства фінансів (Institutional Arrangements for Public Debt Management).

Зокрема, експерти UNCTAD (Конференція ООН з торгівлі та розвитку) вказують на те, що функціонування Боргового агентства у складі Мінфіну дає змогу досягти таких переваг: тісніша координація управління державним боргом з фіскальною політикою; більша гнучкість в управлінні умовними зобов'язаннями держави; більш професійний аналіз і реагування на проблеми боргової стійкості держави. З іншого боку, ряд франкомовних країн Африки, які характеризувалися низькою інституційною спроможністю державних органів і намагалися імплементувати агентську модель управління державним боргом, зазнали невдачі.

Таким чином, високий ступінь автономності Боргового агентства має спиратися на дієву систему взаємодії різних державних установ у рамках сектору загального державного управління та ефективну систему контролю і підзвітності автономних установ. Якщо ж зазначені умови не спрацьовують, то, за висновком авторитетних міжнародних установ, бажаною є централізована модель Боргового агентства.

У макроекономічному контексті економіки країн з ринками, що формуються, є недостатньо диверсифікованими, а тому часто наражаються на вплив фінансових шоків, які погіршують баланси державного сектору. Крім того, ступінь пов'язаності політики управління державним боргом з параметрами фіскальної та монетарної політики у цих країнах є високим. Значний дефіцит бюджету чи безконтрольне накопичення умовних зобов'язань можуть нівелювати всі зусилля боргових менеджерів унаслідок підвищення ризиків дефолту. А емісія боргових інструментів, дохідність яких залежить від темпів інфляції чи обмінного курсу, визначає чутливість витрат з обслуговування боргу до наслідків монетарної політики центрального банку.

Окреслені макроекономічні умови, а також більша залежність результатів управління державним боргом від курсу монетарної та фіскальної політики ускладнюють завдання створення життєздатного Боргового агентства з незалежним статусом. Важко буде вимагати від такого агентства досягнення планових показників результативності, якщо їх фактичні значення частково будуть наслідком роботи інших органів і частково відображатимуть зміни макроекономічного середовища.

Відповідальність і контроль

Згідно з найкращою міжнародною практикою формування Боргового агентства потребує впровадження механізмів моніторингу і контролю за його діяльністю. На жаль, ці питання залишилися поза увагою розробників законопроєкту №2104, що виглядає досить дивним у контексті широкого переліку повноважень Боргового агентства та його високого ступеня незалежності.

Вважається, що цілі діяльності Боргового агентства мають бути чітко визначені, специфіковані у формі стратегічних цілей (strategic targets) і критеріїв результативності (performance criteria). Боргове агентство повинне нести відповідальність за імплементацію стратегії управління державним боргом, а тому стратегічні цілі мають формувати цільові показники для роботи й оцінки діяльності цього агентства.

У розвинених країнах результати роботи боргових агентств оцінюються з використанням як стратегічних цілей, так і низки кількісних і якісних критеріїв, на основі яких визначається "додана вартість", створювана борговими менеджерами у термінах економії бюджетних коштів. У таких країнах, як Швеція та Ірландія, застосовують еталонний портфель боргових зобов'язань, відносно якого оцінюють фактичну діяльність боргових агентств.

Світовий досвід говорить також, що всі дії Боргового агентства мають підлягати моніторингу і контролю з боку інших державних органів. Причому що більший ступінь незалежності агентства, то більш регламентованою має бути система контролю (для зниження морального ризику у системі відносин "принципал-агент"). Найпоширеніші механізми контролю включають звітування на регулярній основі міністру фінансів за визначеним переліком показників, підготовку щорічних звітів парламенту, проведення внутрішнього і зовнішнього аудиту боргових агентств, оприлюднення регулярних звітів перед громадськістю.

Повноваження

Законопроєктом №2104 передбачається можливість залучення Борговим агентством понадпланових державних запозичень для формування резервного залишку бюджетних коштів. Так, відповідно до ч. 11 ст. 16 "з метою ефективного управління державним боргом за рішенням Кабінету міністрів України, погодженим із комітетом Верховної Ради України з питань бюджету, можуть здійснюватися державні запозичення в обсягах, що перевищують обсяги, визначені законом про державний бюджет України". За задумом авторів законопроєкту, кошти такого залишку мають використовуватися на фінансування державного бюджету наступного бюджетного періоду.

Очевидно, що утворення "резервного залишку бюджетних коштів" породжуватиме додаткові видатки державного бюджету на обслуговування позик, які формують залишок єдиного казначейського рахунку (ЄКР). Згідно з нашими оцінками, за поточного рівня відсоткових ставок за ОВДП на кожен залучений від їх продажу 1 млрд грн, що осідає на ЄКР і не спрямовується на фінансування бюджетних витрат, Мінфін щомісяця нараховує 12,5 млн грн відсоткових платежів.

Висунення такої пропозиції Мінфіном України демонструє нерозуміння ним базових засад управління державними фінансами або ж сліпе лобіювання інтересів фінансового капіталу, що зацікавлений у розміщенні максимальних обсягів державних позик за максимально високими ставками. Нині в багатьох країнах ОЕСР управління грошовими потоками держави (cash management) і управління боргом є уніфікованою функцією, яка виконується казначействами або борговими агентствами. Така уніфікація пояснюється необхідністю ефективного управління фінансовими ресурсами держави та уникнення непродуктивних витрат. При цьому основною функцією Казначейства/Боргового агентства, на переконання експертів МВФ, є "надання у розпорядження уряду достатнього обсягу фінансових ресурсів без затримок для здійснення планових виплат з ЄКР і без зайвих витрат на залучення нових позик".

У світі дедалі більша кількість боргових агентств несуть відповідальність за ефективне управління грошовими потоками бюджету - у Швеції, Великій Британії, Австралії, Угорщині, Новій Зеландії. В деяких країнах відбулося також злиття директоратів з управління державним боргом і підрозділів з управління грошовими потоками - у Перу, Туреччині, Колумбії, Південній Африці. Така інституційна модель робить неможливим у принципі утворення на позичковій основі вільних залишків бюджетних коштів із тривалим осіданням на рахунках уряду.

У законодавчо-правовому полі України надання новоствореному Борговому агентству повноважень із залучення довільного обсягу державних позик порушуватиме ключові норми Бюджетного кодексу, положення щорічного закону про бюджет і ст. 92 Конституції України.

Законопроєктом №2104 Борговому агентству надаються невиправдано широкі повноваження і в частині розміщення та обслуговування державних деривативів. Так, право на розміщення державних деривативів належатиме державі в особі голови Боргового агентства України за погодженням із міністром фінансів, а видатки на виплати за державними деривативами здійснюватимуться Борговим агентством незалежно від обсягу коштів, визначених на цю мету в законі про державний бюджет.

Згідно з прийнятими у світі стандартами обліку боргових операцій, деривативи не належать до складу боргових інструментів і не включаються до складу державного боргу. А тому абсолютно необґрунтованим є віднесення до повноважень голови Боргового агентства України права на розміщення державних деривативів та їх погашення/обслуговування за рахунок бюджетних коштів.

Слід також зважати на те, що всі державні деривативи України, які на сьогодні перебувають в обігу, були випущені під час реструктуризації зовнішнього боргу в 2015 р. Це ВВП-варанти, які є пайовими цінними паперами для кредиторів України. Відповідно до умов угоди про реструктуризацію, вони отримали право експропріації 15 чи 40% номінального приросту ВВП України у разі, коли темпи економічного зростання перевищуватимуть 3 і 4% на рік. Тобто всіх економічних суб'єктів України та сектор державного управління в примусовому порядку було зобов'язано передавати частину створеної за рік доданої вартості у власність зовнішніх кредиторів, які, по суті, на 20 років стали акціонерами України.

Оскільки умови випуску та обслуговування державних деривативів неминуче впливають на добробут усіх громадян країни і видатки державного бюджету майбутніх періодів, слід закріпити відповідні повноваження за Верховною Радою України. А Мінфін (із залученням Боргового агентства чи без нього) мав би готувати пропозиції щодо параметрів та умов розміщення державних деривативів, проводити розрахунки прогнозних витрат на їх обслуговування та здійснювати оцінки пов'язаних з ними фіскальних ризиків.

Отже, створення Боргового агентства України як центрального органу виконавчої влади із спеціальним статусом, а також надання йому широкого кола повноважень за розмитої системи відповідальності є передчасним і контрпродуктивним. У майбутньому питання впровадження агентської моделі управління державним боргом буде доречним лише при формуванні місткого внутрішнього ринку цінних паперів, мінімізації ризиків умовних зобов'язань держави і радикальному підвищенні ефективності державного управління. До цього ж часу більш актуальними питаннями для України є модернізація діяльності департаменту боргової політики в складі Мінфіну, взаємне узгодження монетарної та фіскальної політик, а також налагодження ефективної координації поточної діяльності Мінфіну, Казначейства і НБУ.