Податкова реформа: кому потрібна однозначність

Опублікований наприкінці 2006 року (а також розміщений на сайтах ДПАУ і Мінфіну) проект Концепції реформування податкової системи України і примушує замислитися, і дивує. Повідомивши насамперед, що «основним напрямом реформування... починаючи з 1995 року, є зниження податкового навантаження», автори документа нижче визнають, що реакцією на значне збільшення податкового навантаження 1995-го стало ухиляння від сплати податків. А наведені цифри красномовно підтверджують, наскільки податкове навантаження вдалося знизити за десятиліття.

Стартовий рівень частки ВВП, яка перерозподіляється через податкову систему, у 1993—1994 роках становив 38%, знизився до 31,6% у 2004-му, але потім знову повернувся до 38,1% у 2005-му, а за підсумками першого півріччя 2006 року становив 44%. Знизили, називається.

Ці цифри якнайкраще характеризують податкову політику десятиліття як період непослідовності і шарахання. Не дивно, що за якістю податкової системи Україна, за оцінкою Світового банку і PricewaterhouseCoopers, виявилася серед 20 найгірших країн світу. Хто б із цим сперечався… Тим ціннішою є спроба надати давно очікуваному реформуванню системи упорядкований, зважений підхід у вигляді Концепції.

Автори проекту не пошкодували місця на перерахування недоліків податкової системи. Проте серед безлічі проблем одна відома всім, навіть людям, котрі не читали ні рядка в податкових законах. Це — суперечливість податкового законодавства. Без вирішення цієї проблеми податкова реформа не зможе стати успішною, навіть якщо інші її аспекти будуть вдалі.

Якість податкового законодавства критикують чи не з першого дня існування системи, але позитивних зрушень як не було, так і немає. Чому ж так? Базові податкові закони набрали чинності ще 1997 року, латали їх сотні разів, але однозначності платники податків так і не дочекалися.

Постає запитання: а чи хотіли розробники законів домогтися горезвісної однозначності? А воно їм треба? Хоч би як намагалася чиновницька рать, котра стоїть біля витоків законодавчого процесу, видати свої інтереси за державні, — вони не одні й ті самі. Державний інтерес полягає в повній сплаті податків. Звичайно, такого ніколи не буде, ідеальних платників податків небагато, залишиш їх без нагляду — бюджет розвалиться. Але загроза покарання сама собою, без ясності законодавства, повноти сплати податків не забезпечить. Адже щоб платник податків зміг виконати свої обов’язки в повному обсязі, вони як мінімум мають бути чітко сформульовані.

А чи потрібна податковій службі визначеність податкового законодавства? ДПАУ систематично повідомляє про величезні суми штрафних санкцій. Переможні рапорти про «мобілізацію» коштів податківці пред’являють як доказ своєї необхідності. І чим більше в законі проблем, тим легше штрафувати.

Кожен платник податків знає, що перевіряти приходять не для того, аби переконатися в його законослухняності. Мета податкового інспектора — донарахувати податки і вжити санкції. Хоч би яких зусиль докладав платник податків, а штраф сплатити треба. Хіба що платник податків докладе зусиль поза легальними рамками. Так, судячи з грудневого повідомлення головного прокурора України Олександра Медведька, Генеральна прокуратура України лише протягом останнього часу порушила 94 кримінальні справи за фактами зловживання службовим становищем працівниками податкової служби. І це — тільки за сигналами у зв’язку з черговою зміною влади.

Проте залишімо осторонь цей темний аспект діяльності фіскальної служби, обмежившись легальними поборами. А суть їх у тому, що фактично неминучі штрафні санкції стають додатковим податком, який забезпечує необхідні надходження у бюджет.

Однак проект Концепції вочевидь не прагне нормалізувати відносини між платниками і «збирачами» податків. Оцінюючи податкове навантаження шляхом порівняння ставок податків, які застосовуються в Україні й за кордоном, розробники проекту уникають порівняння застосовуваних санкцій. А тим більше порівняння фактичних обсягів штрафів. Проте без урахування цього чинника висновок про податкове навантаження не може бути визнаний обґрунтованим.

«Головне завдання податкової служби — забезпечення достатнього обсягу надходжень платежів у бюджети всіх рівнів і справедливий підхід до оподаткування всіх категорій платників податків», — заявив 22 грудня під час публічного обговорення нової податкової Концепції Анатолій Брезвін. Головний податківець України не помітив, що в його словах криється глибоке протиріччя. А якщо при справедливому підході обсяг надходжень виявиться недостатнім, яке з головних завдань стане для податкової служби пріоритетним?

Немає сенсу міркувати над відповіддю. Законом забезпечення достатнього обсягу надходжень на податкову службу не покладається, але реально це завдання №1. І коли надходжень від офіційних податків не вистачає, податок-штраф запускають на повну силу. При цьому розмитість податкового законодавства є базою для його застосування.

Штрафна спрямованість податкового законодавства дійшла навіть до зміщення понять. Термін «недоплата» у нашому законодавстві має не буквальне значення, а тлумачиться як «заниження суми податкового зобов’язання». Тобто якщо платник податків, задекларувавши податок 200 тис. грн., перерахує до бюджету 220 тис., — це не врятує його від санкцій, коли перевірка виявить, що в декларації мало бути на 5 тис. грн. більше.

Кому вигідна ситуація, коли задекларована сума вважається важливішою, ніж сплачена у бюджет? Таке трактування недоплати стимулює не збільшення надходжень у бюджет. Кому добре, що платники податків позбавлені можливості підстрахуватися від штрафів шляхом перерахування до бюджету сум, які перевищують задекларовані? Лише тим, хто ці штрафи накладає, але не державі.

Наша податкова служба уподібнюється міліціонерові, котрий вимагає штраф від водія, а на запитання — за що, відповідає: «Моя сім’я не може чекати, доки ви щось порушите». Найпростіший шлях — не намагаючись боротися за справедливість, знайти з податківцями спільну мову, домовитися про суму недоплати, після чого сторони можуть вважати себе відносно задоволеними. Платник податків — прийнятними збитками, економією сил і часу. Перевіряльники — тим, що можна відзвітувати про успіхи і не боятися прочухану від керівництва.

Цікаво, що націленість податківців на запланований обсяг штрафів дозволяє платникам податків інколи розраховувати на те, що достатньо домовитися з контролерами — і далі вони не копатимуть. У результаті винуватість суб’єкта господарювання відступає на задній план, а дотримання законодавства взагалі стає не головним. Такий безпричинно-наслідковий зв’язок робить його дотримання непринциповим.

З неминучістю покарання пов’язане і злободенне питання про майбутнє спрощеної системи оподаткування. Саме прес штрафів свого часу ініціював появу спрощенки. Перебування в лабетах невизначеності законів і неминучості штрафів — найболісніше для суб’єктів малого підприємництва. Не зумівши витягнути їх на твердий ґрунт, влада кинула їм рятувальне коло у вигляді спрощеної системи, яка дозволяє хоч якось триматися на поверхні.

Проте фактично спрощенка є не системою оподаткування, в повному сенсі цього слова, а виведенням «маленьких» із системи. Прийнявши податкове законодавство, в якому трохи більшим платникам податків ще вдається виживати, але практично неможлива діяльність малого бізнесу, держава створила для нього заповідник, у якому полювання не заборонене, проте обмежене. Оподаткування у єдиноподатківців значно простіше, і податковій службі оштрафувати їх складно. Фактично цим і пояснюється популярність спрощенки — не так тим, що менші податки, як тим, що менші штрафи.

Нерідко платникам податків вигідніше було б платити податки на загальних підставах, а не єдиний податок, але вони вперто чіпляються за спрощену систему. Причина проста: так у податкової інспекції менше шансів їх дістати.

Однак у ЄС спрощені системи не використовуються, а малий бізнес живе краще, ніж в Україні...

Створення «позасистемного» оподаткування інколи пояснюється нашими національними особливостями. Швидше, наша національна особливість — неконцептуальний підхід до розв’язання проблем.

Не розрубавши вузла протиріч у взаємовідносинах держави і всіх платників податків, Україна пішла шляхом створення особливого режиму для суб’єктів малого підприємництва. Навряд чи це перспективно. Суб’єктів малого підприємництва треба не виштовхувати зі спрощенки, а чемно запрошувати повернутися на круги своя шляхом нормалізації загальної системи оподаткування. Вони, як ніхто інший, зможуть оцінити реформи, добровільно повернувшись у загальну систему або відмовившись від повернення. Це й буде індикатором успішності реформи.

Проект Концепції, на жаль, не дозволяє розраховувати, що проблему буде розв’язано. Якщо державні органи в особі ДПАУ і Мінфіну не зацікавлені в чіткості законодавства, а мають зацікавленість прямо протилежну, — чи можна очікувати, що в результаті реформи ми отримаємо якісний продукт?

А втім, є спосіб зацікавити фіскальні відомства в однозначності законодавства. Для цього необхідно усвідомлювати недосяжність мети в абсолюті.

Незаперечна думка — що головною проблемою податкового законодавства є неоднозначність і суперечливість, як правило, не супроводжується висновком про шлях вирішення цієї проблеми. Передбачається, що необхідно написати закон так, аби всі розуміли його однаково. Тим часом життя давно довело, що не може бути слів, яких не можна зрозуміти по-різному.

Сподівання на створення бездоганного закону, який усім буде ясний, зрозумілий і не дозволить різних трактувань, — ілюзія. І це стосується не лише податкового законодавства.

Проте якщо так, то розв’язання проблеми слід шукати у врегулюванні прав і обов’язків сторін у випадках, коли законодавцю не вдалося досить категорично викласти ту чи іншу норму закону.

Таку спробу було започатковано законодавцем ще 2000 року, коли закон про порядок погашення зобов’язань платників податків уперше передбачив правило конфлікту інтересів, відповідно до якого при неоднозначності законодавства рішення мали прийматися на користь платників податків. Ця норма стала проривом українського податкового законодавства, мабуть, єдиним його значним досягненням. Проте заявлений у законі принцип не набув застосування повною мірою.

Досі неясно, що є доказом неоднозначності законодавства. Чи можна вважати норму неоднозначною, якщо позиція ДПАУ спростовується судовою практикою? Здавалося б, безумовно, але до судових рішень, навіть численних, ДПАУ байдуже. Можливо, доказом неоднозначності є суперечливі роз’яснення різних державних органів? Проте податкова служба вважає, що єдино правильною є її точка зору.

Ну а якщо закони суперечать один одному — хіба це не незаперечний доказ? Ні, заявляє ДПАУ, має застосовуватися той закон, на який ми вкажемо.

Прикладом такого може бути звичайна купівля легкового автомобіля. Закон про ПДВ відмовив платникам податків у праві під час купівлі включати до податкового кредиту сплачений ПДВ, але дозволив відносити його на валові витрати. Проте податківці були категорично проти, помітивши, що склад валових витрат регулюється виключно законом про оподаткування прибутку. Та воно, звичайно, так, але хіба це не є ситуацією, коли норми різних законів припускають множинне трактування прав і обов’язків платника податків, при чому рішення має бути прийняте на його користь? І хоча окремим платникам податків на цій підставі вдалося домогтися ухвалення рішення в суді на свою користь, це не примусило ДПАУ переглянути роз’яснення з урахуванням наявності конфлікту інтересів.

Уся річ у тому, що правило конфлікту інтересів так і не набуло розвитку в законі. Маленької пропозиції про пріоритет платника податків у суперечливих ситуаціях виявилося вочевидь недостатньо. Тим часом ця норма мала б набагато більше значити в практиці оподаткування і забезпечувати захист інтересів платників податків від недосконалості податкових правил, встановлених державою. Це має стати принципом взаємовідносин держави і платника податків, домінантою податкового законодавства. Закони пише держава, їй і розраховуватися за їхні недоліки.