Олександр Данилюк як несправджена надія на реформи

Нинішній голова Мінфіну Олександр Данилюк в економічних колах вважався людиною ліберальних поглядів. Він був одним із засновників Центру Кахи Бендукідзе в Україні, і тому його прихід на посаду міністра фінансів, а також частини команди Центру Бендукідзе до Мінфіну у багатьох асоціювався з продовженням ліберальних перетворень в економічній і податковій сфері, про що виходили великі обнадійливі статті.

Тепер, після закінчення двох років, яких, узагалі-то, було цілком достатньо, щоб самому стати українським Кахою Бендукідзе, всі сьогодні сперечаються лише про дату неминучої відставки міністра. Він втратив довіру багатьох: і ліберально налаштованих молодих економістів, які від перших днів йому несли детально опрацьовані вже в парламентських комітетах пакети податкових реформ, і старих бюрократів із оточення президента та прем'єра...

Автори цієї статті належать до різних груп, які волонтерською працею розробляли та просували "через" Міністерство фінансів податкові реформи. Прощання з ілюзіями було для всіх нас і багатьох наших колег болючим.

Із реформаторів у бюрократи

Після Майдану громадянське суспільство вимагало змін у підходах до управління країною, метою яких було запустити економічне зростання у розмірі 7–10% на рік. На цій хвилі у 2015 р. розгорнулася серйозна боротьба двох концепцій податкової реформи: від Міністерства фінансів, очолюваного Наталею Яресько, і податкового комітету парламенту під керівництвом Ніни Южаніної (законопроект №3357). У результаті цього протистояння з 2016 р. почала працювати єдина ставка по ЄСВ у розмірі 22%, і податкове навантаження на економіку, як показав факт 2016 р., знизилося на істотні 3% ВВП. А потім реформи вщухли.

Після провальних, з погляду економічних перетворень у держфінансах, 2014-го і 2015 р., 2016-го пост міністра фінансів обійняв Олександр Данилюк. Він одразу оголосив, що вважає себе лібертаріанцем, а Міністерство фінансів стане драйвером реформ. На зустрічах із блогерами та бізнесом, в інтерв'ю журналістам новий міністр декларував свою прихильність новому курсу та в першу чергу заявляв про свій намір змінити податкову сферу. Перші кроки були в руслі його заяв - створення робочої групи зі змін до Податкового кодексу, рішучий наступ на податкову службу та спроба реформувати ДФСУ. Усе це сприймалося з величезною наснагою.

Данилюк показав себе грамотним менеджером, зібравши навколо себе нову команду. Організація роботи міністерства стала на голову вищою за ту, яку демонстрували попередні міністри. Співробітників міністерства ніби підмінили. Вони стали відкритими для діалогу, розсилали всім зацікавленим особам будь-які зміни в документах, нові пропозиції від усіх стейкхолдерів. Була справжня колективна робота. Уперше в історії України автори проекту закону брали активну участь у його підготовці, а міністерство взяло на себе роль модератора. Здавалося, нарешті економіка України отримає шанс, задихає.

Та у 2017 р. щось пішло не так. Активність міністра знизилася. Не чути було офіційних заяв драйвера реформ ні про скорочення видатків бюджету, ні про необхідність зниження податків, ні про перегляд фінансованих програм, ні про перегляд функцій держави, багато з яких втратили свою актуальність. Бюджет 2016-го, 2017-го та уже 2018-го з року в рік продовжує фінансувати архаїчні "радянські" інститути.

Коли йшлося про косметичні зміни в податковій системі, усе виходило. Але щойно мова заходила про радикальну, по-справжньому прогресивну реформу із заміни податку на прибуток податком на виведений капітал (ПнВК) - усе посипалося з рук міністра. Політику міністерства почали озвучувати в Facebook радники міністра, сміючись над наївними активістами. Шанси на економічний ривок танули з кожним днем.

Затхла метушня

Затягнувши з початком формування нової робочої групи, Мінфін не підготував проекту закону про податок на виведений капітал до 1 липня 2017 р. Кабмін не подав його до парламенту навіть із запізненням, як це робилося в попередні роки, а чомусь спрямував на повторний розгляд у Національну раду реформ. Так протягли 2017 р. 2018-го суспільству був пред'явлений новий аргумент - позиція МВФ. Кредитори виступали проти податкової реформи. Але позиція МВФ завжди базується на тих фактах та аргументах, які їм надає Міністерство фінансів. Тобто міністр фінансів міг подати ті розрахунки, ту аргументацію, якими оперують прихильники реформи. Але до МВФ чомусь донесли позицію анонімних "схемників" - противників реформи. Виходить, сам міністр уже не був на той момент прихильником конструктивних перетворень у країні.

Що сталося з Олександром Данилюком 2017-го? Куди подівся ентузіазм? Адже міністр, який оголосив себе лібертаріанцем, а своє відомство - драйвером, міг би за такої підтримки бізнесу зробити щось більше. Хоча б у сфері публічних фінансів. Сформувати це нове бачення податкової системи, зробити саботаж змін неможливим.

Сьогодні ми підійшли до межі, коли післямайданна відкритість Мінфіну минула, як дитяча хвороба. Тільки з кулуарів Кабміну ми дізнаємося про майбутню рокіровку - нам готують нового міністра фінансів, а податкову службу хочуть перепідпорядкувати. І залишається лише гадати, завадили Данилюку здійснити зміни, чи він сам не зміг.

А як же все добре розпочиналося. Ставши міністром фінансів, Олександр Данилюк одразу виявив відкритість і провів зустріч із блогерським середовищем, яка закінчилася запрошенням на зустріч із міністром "команди 3357". Обізнані люди відмовляли туди йти, сказавши, що Данилюк був затятим противником законопроекту №3357, і це буде тільки втрата часу. Але 30 травня 2016 р. зустріч усе-таки відбулася. Були представлені пропозиції зі скорочення видаткової частини бюджету, а також щойно підготовлений новий законопроект про податок на виведений капітал, який був написаний після спілкування з іноземними консультантами. Групу вислухали та нічого не пообіцяли. Але ситуація через тиждень змінилася. Ніні Южаніній удалося переконати Володимира Гройсмана: до 1 липня слід підготувати реформу податкової сфери, і норми законопроекту №3357 мали лягти в її основу.

Міністерству фінансів було доручено вивчити положення 3357-го та визначити, які саме норми вони готові взяти.
9 червня 2016 р. зібралася велика нарада в Кабміні. Мінфін виявився дуже консервативним і з №3357 узяв лише електронний кабінет і поліпшення адміністрування, повністю проігнорувавши всі зниження податкових ставок. Відкритим залишилося питання тільки з приводу впровадження ПнВК. За розрахунками Мінфіну та ДФС, його запровадження загрожувало бюджетною дірою в 40 млрд грн.

Проте учасникам дискусії до цього часу вдалося підготувати розрахунок доходів бюджету до кінця 2016 р. та одержати дані, що доходи буде перевиконано на 50 млрд грн, про що й було повідомлено на засіданні. Відповідь - так, це правильно, але їх уже розписали у видатки. Інакше кажучи, дали зрозуміти, що збільшення частки "розпилу" у Мінфіну в більшому пріоритеті, ніж якась там лібералізація економічного середовища в державі. Це був перший дзвіночок, який показав, що Данилюк не схильний відстоювати ліберальні погляди.

Коли наприкінці червня 2016 р. Мінфін підготував бюджетну резолюцію, у якій обмежив видатки зведеного бюджету на 2017 р. у розмірі 33,1% ВВП, стало зрозуміло, що ніщо не заважає запустити ПнВК із 2017-го. До цього часу був зроблений прогнозний розрахунок доходів зведеного бюджету на 2017-й із запровадженням ПнВК. Виходило, що в цьому разі отримаємо мінімум 32% доходів зведеного бюджету, що спокійно вкладалося в 3-відсотковий дефіцит бюджету. Але дива реформ не сталося.

Бюджет-2017 - велике розчарування

Найбільшим розчаруванням було побачити 15 вересня 2016 р. перший варіант бюджету країни на 2017 р., у якому видатки зведеного бюджету було закладено на рівні 36% ВВП, прямо ігноруючи обмеження власної бюджетної резолюції. Така поведінка Мінфіну на чолі з його лідером чітко дала зрозуміти, що Данилюк не лише не зацікавлений у лібералізації бізнес-середовища, а й бере активну участь у процесі контрлібералізації.

При таких видатках було очевидно, що Мінфіну замість лібералізації доведеться збільшувати податки. Що й було зроблено. Мінфін, посилаючись на рекомендації МВФ, скасував пільги з ПДВ. Потім уряд підняв мінімальну зарплату більш як удвічі, до
3200 грн. Потім ще депутати захотіли щось собі - довелося й акцизи піднімати на 30%. У підсумку бюджет-2017 перевищував обмеження бюджетної резолюції на +4% ВВП - міністр фінансів Олександр Данилюк став людиною, яка вбудувалася в систему й забула про ліберальні реформи в країні.

Також слід згадати про те, що наприкінці 2016 р. Верховна Рада зобов'язала Кабмін і Міністерство фінансів підготувати кілька законопроектів і внести їх до 1 липня 2017 р. У тому числі й законопроект щодо податку на виведений капітал. 2017 рік не приніс несподіванок. Міністерство фінансів у цілому ігнорувало покладені на нього завдання та зволікало зі створенням робочих груп. Так, робочу групу по ПнВК було створено лише в середині березня 2017-го.

Процес свідомо затягувався, що в підсумку призвело до того, що Міністерство фінансів провалило терміни подачі, посилаючись на адміністративні процедури, і не внесло до Верховної Ради жодного із покладених на неї законопроектів. МВФ, наляканий розширенням видатків держави, поставив умову, що він не підтримуватиме жодний законопроект, який веде до зниження податкових ставок або надає податкові пільги. Це, мабуть, дуже влаштовувало Мінфін, якому було дано карт-бланш ігнорувати будь-яку лібералізацію бізнес-середовища, посилаючись на думку авторитетного МВФ.

І хоча тему податку на виведений капітал підхопив президент, кілька разів публічно обіцяючи внести готовий законопроект із ПнВК до парламенту, але віз і нині там. Виправдання за два роки теж не змінилося: необхідно збалансувати бюджет.

За інформацією адміністрації президента, у березні 2018 р.,коли президент уже був готовий вносити законопроект у парламент, з'явився лист від МВФ, мабуть, підготовлений не без допомоги Мінфіну, в якому кредитори ясно давали зрозуміти, що державі неприпустимо надавати бізнесу податкові пільги в розмірі 2% ВВП. Понад те, міністр фінансів у березні 2018 р. також дав зрозуміти, що він не веде переговорів із МВФ, оскільки вважає, що потрібно запропонувати компенсатори для балансування бюджету, і при цьому запропонував скоротити бюджетні видатки на силові відомства. Це очевидна гра проти запуску податку, оскільки видатки в 5% ВВП на силові відомства - це захищена стаття в будь-якому бюджеті, і, природно, ніхто різати її не стане.

Це зайвий раз чітко показує суть нинішнього Мінфіну і його голови - він категорично проти звільнення бізнес-середовища та намагається використати всі можливості для недопущення лібералізації.

Водночас завдяки старанням групи народних депутатів і Дмитра Шимківа в травні вдалося переконати МВФ зайняти нейтральну позицію щодо цього податку. Тому нині питання балансування бюджету в рамках запуску ПнВК виключно в руках Мінфіну.

Ми як експерти в бюджетній сфері проаналізували виконання консолідованого бюджету за кілька років і зробили прогноз розвитку економіки й доходів і видатків бюджету на три роки вперед. Це дозволяє нам стверджувати, що в Мінфіну є чимало можливостей збалансувати бюджет на три роки з урахуванням запуску ПнВК. Пропозиції передано разом із розрахунками в Мінфін. Тому сподіваємося, що Мінфін виконає свою технічну роботу та подасть збалансований бюджет.

Звичайно, задля навіть найменшого шансу просування податкової реформи й особливо ПнВК ми стримували себе від зайвої критики, адже надія вмирає останньою. Цей текст - лише констатація того, що наша вже вмерла.