На захист незалежності центробанків

У жовтні 2016 р. на щорічній конференції британських консерваторів прем'єр-міністр Великої Британії Т.Мей розкритикувала політику Банку Англії з купівлі держоблігацій за те, що вона призводить до зростання нерівності в доходах.

Через кілька днів після конференції голова Банку Англії М.Карні заявив, що ера незалежності центробанків, схоже, починає закінчуватися. Чи така вже важлива незалежність центральних банків?

Для початку невеликий ретроспективний відступ. У 1951 р. Федеральна резервна система повстала проти диктату Держказначейства й відмовилася фінансувати дефіцит бюджету США (щоб зрозуміти глибину проблеми, нагадаю, що тоді діяв золотий стандарт). Річ у тім, що після Другої світової війни Федрезерв під впливом уряду втримував довгострокові процентні ставки на низькому рівні, щоб уряд США мав можливість залучати дешеві кредити. До 1951 р. інфляція внаслідок цього зросла майже до 10%. Не можна сказати, що той демарш ФРС увінчався беззастережною перемогою, але Держказначейству довелося неабияк стримати апетити. У результаті 1951-го підписали угоду, відповідно до якої Федрезерв і Держказначейство домовилися відновити незалежність ФРС від федерального уряду. Саме відтоді у світі почали привертати увагу до незалежності центральних банків.

Тиск на центробанки з боку керівників держав не рідкість. Наприклад, президент США Р.Ніксон на початку 1970-х тиснув на главу ФРС А.Бернса, намагаючись схилити його до здійснення стимулюючої монетарної політики, яка сприяла б економічному зростанню в Штатах, результатом чого мало стати переобрання Ніксона на новий термін. Аналогічно в 1960-х роках президент США Л.Джонсон намагався впливати на главу Федрезерву В.Мартіна. Період ескалації воєнних дій у В'єтнамі та президентська економічна програма "Велике суспільство" призвели тоді до різкого зростання витрат федерального уряду США, що мало як результат не лише позитивну економічну динаміку, а й інфляцію. Щоб не допустити зниження курсу долара, Мартін кілька разів підвищував ключову процентну ставку. Але Джонсон виступав проти, бо це не давало можливості виконувати його програму "Велике суспільство".

Після економічної кризи 1998 р. багато країн почали ухвалювати закони про центробанки. За останні 20 років центробанки практично всіх країн ОЕСР, а також найбільших країн, що розвиваються, одержали незалежність від влади (за винятком Китаю). На законодавчому рівні було обмежено можливість фінансування центробанком зобов'язань уряду. Також було встановлено нові порядки виборів голови центробанку, який став непідзвітним політикам, котрих обирають. При цьому ЦБ, як і раніше, повинен пояснювати владі й суспільству, які його цілі відносно інфляції, і проводити консультації з урядом з цього приводу. Звичайно, центробанк може вільно вибирати інструменти для досягнення поставлених цілей.

Та в деяких країнах до спроб обмежити незалежність ЦБ почали вдаватися невдовзі після законодавчого її закріплення. Наприклад, у 2000 р. намагалися законодавчо гармонізувати роботу Народного банку Польщі й ЄЦБ, - польський ЦБ зобов'язали консультуватися з урядом при визначенні цілей по інфляції та валютній політиці. Все було б нормально, однак при цьому внесли зміни до процедури вибору голови банку, які поставили цей процес у залежність від волі політиків. Але у 2001 р. ці зміни скасував Конституційний суд Польщі.

Під час виходу з кризи 2008 р. політичний тиск на центробанки зріс. Так, в Аргентині у 2010 р. розгорілася війна між президентом К.Кіршнер і головою центробанку М.Редрадо. Президент хотіла використати 6,6 млрд дол. з міжнародних резервів Аргентини, щоб сплатити борги уряду. Редрадо був проти, у результаті його відправили у відставку. Неодноразово вдавалися до спроб поставити центробанк під контроль уряду в Угорщині, проти чого активно заперечував Євросоюз. А японський прем'єр-міністр С.Абе у 2013 р. домігся зміни мандата центробанку, щоб той ще агресивніше стимулював економіку.

Усе це викликало побоювання, що центробанки втрачають незалежність, що може призвести до неконтрольованого стрибка інфляції. Власне кажучи, такий сценарій ми бачили в Туреччині. В 2016–2018 р. на турецький центробанк чинили значний політичний тиск, викликаний бажанням політичної влади забезпечити потужне кредитне стимулювання економіки напередодні виборів. Зокрема, за існування явних ознак того, прискорення інфляції наближається, ЦБ Туреччини мав намір підвищити ключову ставку, але стикнувся з жорсткою протидією президента країни, котрий стверджував, що ставку, навпаки, треба знижувати - для нарощування кредитування. Результат відомий: девальвація турецької ліри та двозначна інфляція (приміром, у жовтні інфляція в річному обчисленні становила 25,24%).

Аргументи на користь незалежності центробанків

Можна навести чимало аргументів на користь політичної незалежності центральних банків. Мені, мабуть, найбільше подобається такий: оскільки політики залежать від електорату, вони, на відміну від центробанків, не зможуть проводити в життя зважені монетарні рішення, спрямовані на стримування зростання цін і підтримку стабільності фінансової системи держави.

Підтримка ідеї незалежності центрального банку ґрунтується на двох припущеннях: основною метою грошово-кредитної політики має бути стабільність цін, і зусилля на цій ниві мають бути ізольовані від політичного тиску, з яким стикаються уряди, що прагнуть досягнути інших цілей. Рішення про монетарну політику, здійснювану центробанком, приймає не одна людина, а його правління (або рада керуючих, як, наприклад, у випадку з ФРС США). Члени правління ЦБ налаштовані більш консервативно, ніж політики й виборці, і не готові застосовувати монетарне стимулювання без справді суттєвих для цього причин.

Утім, заради справедливості зазначу: результатом може бути й те, що центральні банки більшою мірою відповідають перед фінансовими ринками, ніж перед урядами, які, своєю чергою, несуть відповідальність перед суспільством.

Немає загальноприйнятого визначення незалежності центрального банку. Я звернув би увагу на такі критерії, які можуть використовуватися для визначення ступеня незалежності ЦБ:

- наявність відкрито оголошеної мети кредитно-грошової політики;

- формалізований порядок визначення цілей по інфляції, досягнення яких прагне ЦБ;

- наявність спеціального закону як джерела правових норм, на підставі яких функціонує центральний банк;

- невтручання з боку уряду або інших органів влади в процес прийняття рішень центральним банком;

- порядок призначення посадових осіб у центральному банку, що передбачає мінімум впливу політичних чинників.

Незалежність центрального банку тієї чи іншої країни зазвичай може бути або законодавчо встановленою, або історично сформованою. Вона дає можливість ЦБ бути вільним від втручання політичної кон'юнктури. Звичайно, головним резоном на користь потреби забезпечити незалежність центробанку є надання йому можливості протистояти бажанню уряду або покривати дефіцит держбюджету за рахунок емісії, або сприяти економічному зростанню з допомогою розгону інфляції (буває, що уряди мають наміри домагатися й того й іншого одночасно). Індивідуальні цілі діяльності ЦБ та уряду часом розходяться. Втім, не завжди інфляційне таргетування є безумовно корисним для економіки, адже здійснення рестрикційної кредитно-грошової політики, спрямованої на неодмінне досягнення таргету по інфляції, може призвести й до небажаних соціально-економічних наслідків у вигляді надмірного придушення економічного зростання та підвищення рівня безробіття.

Цікаво, що не завжди центробанки критикують, як це останнім часом відбувається відносно НБУ, за жорстку кредитно-грошову політику. Зокрема, президента Європейського центробанку М.Драгі недолюблювали за надто м'яку монетарну політику - за нульову ставку ЄЦБ, за те, що Драгі свого часу схвалював політику італійського прем'єра М.Ренці щодо підтримки за рахунок держбюджету проблемних італійських банків. Ба більше, свого часу міністр фінансів Німеччини В.Шойбле звинувачував ЄЦБ у тому, що той винуватий у зростанні приблизно половини популярності вкрай правої націоналістичної партії "Альтернатива для Німеччини", котра домоглася чималих успіхів на кількох регіональних виборах.

Точка зору МВФ

Наприкінці 2013 р. МВФ провів дослідження, в якому зіставив країни з різним рівнем незалежності центральних банків. Виявилося, що в незалежних центробанків зазвичай цілі по інфляції суворіші, ніж у залежних від уряду: середнє значення для цілі по інфляції в таких центробанків становить 2,5%, а для ЦБ, що консультувалися з урядом, цей показник дорівнював 2,9%. А в держав, для центробанків яких уряд призначає цілі по інфляції, - 3,5%.

При цьому в Японії й Великій Британії уряд ставив цілі перед центробанками, у США цілі встановлюються переговорами між ФРС та урядом, а ЄЦБ повністю незалежний. У країнах, що розвиваються, ця залежність сильніша, - у державах, де індекси верховенства закону нижчі, як правило, центробанки більш залежні від влади.

Найчастіше не справляються з цілями по інфляції центробанки, яким бракує незалежності. Середнє відхилення від цілі для центробанків, залежних від уряду, становить 2,4% проти 1,1% у тих, хто лише консультується з урядом. А в повністю незалежних ЦБ відхилення становить тільки 0,1%. Так, ФРС й ЄЦБ зазвичай виконують свої цілі.

Що більш незалежний центробанк, то частіше він виконує свої цілі. І навпаки, якщо уряд ставить цілі перед ЦБ, то регулятору значно рідше вдається їх досягти.

Центробанки, залежні від уряду, здійснюють більш м'яку політику при інфляційному шоку, ніж незалежні ЦБ. Залежні центробанки більше уваги приділяють коливанням обсягів виробництва в країні, а не інфляції. Саме тому часто вони не справляються зі своїми цілями по інфляції.

Чи впливають ЦБ на уряди?

Бувають випадки, коли центральні банки тримають уряд на короткому повідку, посилюючи кредитно-грошову політику істотніше, ніж могло би знадобитися за інших обставин, тим самим змушуючи уряд активно здійснювати реформи. Але якщо центробанки використовують свої інструменти не тільки для досягнення цінової стабільності, а й для впливу на уряди, то вони підривають основи власної ж незалежності, - адже ця незалежність базується на припущенні, що ЦБ займаються винятково своїми завданнями, і в них немає повноважень впливати (прямо або побічно) на рішення уряду.

Наприклад, спроби використати монетарну політику для підштовхування урядів до реалізації фіскальної консолідації та структурних реформ не дозволили домогтися бажаних результатів у єврозоні (в 2009–2011 р.).

Та й не очевидно, що більш жорстка монетарна політика, ніж потрібно в сформованих економічних умовах, спонукає політиків до реалізації реформ. Реакція значною мірою залежить від загальної економічної ситуації в країні та від того, чи є в уряду простір для маневру. Теорія й практика показують, що фіскальні скорочення успішні в тому разі, якщо вони реалізуються в підходящих монетарних умовах, зокрема, коли номінальна процентна ставка нижча за номінальні темпи зростання економіки.

Думки про майбутнє

М.Фрідман у праці "Лист про грошово-кредитну політику" стверджував: "Єдиним виправданням незалежності центрального банку є його право вживати розумних заходів у довгостроковій перспективі, навіть якщо вони непопулярні в короткостроковому періоді". Скоріш за все, основоположник монетаризму під розумними заходами мав на увазі стримування інфляції. Багато фахівців підтримують центробанки в тому, що вони самі повинні визначати цілі по інфляції, щоб у політиків не виникало спокуси здешевлювати кредити напередодні виборів або надавати преференції наближеним до них бізнесменам після перемоги на виборах.

GMT-індекс, що визначає політичну незалежність центробанків, ґрунтується на таких критеріях:

- голова ЦБ призначається без втручання уряду;

- голова ЦБ призначається на термін не менш як п'ять років;

- рада директорів (правління) ЦБ призначається без участі уряду;

- рада директорів (правління) ЦБ керує банком не менш як п'ять років;

- немає потреби в обов'язковій присутності представників уряду в раді директорів (правлінні) центрального банку;

- відсутність потреби в схваленні урядом рішень у сфері грошово-кредитної політики;

- центральний банк за законом зобов'язаний прагнути стабільності цін як однієї з пріоритетних цілей;

- є законодавчі норми, що посилюють позиції центрального банку у разі конфлікту з урядом.

Більшості цих ознак відповідає нинішня ситуація з Національним банком України. Сподіваюся, ступінь політичної незалежності НБУ як мінімум збережеться надалі.

До чого призводить тиск на центробанк із боку влади? Про це ще у 1991 р. гарно написав К.Уоллер: "Биття ФРС" може бути вигідним для адміністрації, якщо президент США впевнений у своїй правоті або якщо шляхом "биття" органу на кшталт ФРС можна подати приклад іншим державним органам. Однак "биття ФРС" політично сильною адміністрацією потенційно може призвести до того, що ФРС виглядатиме іграшкою в руках президента, значно зменшивши тим самим кредит довіри до ФРС. Отже, у той час як сильний президент може бути хорошим для держави з різних точок зору, він, якщо намагається примусити до чогось ФРС, то насправді погіршує соціальну обстановку та створює умови для зростання інфляції".