За крок до спринту по граблях, або Ціна невивчених уроків

Уряд готується до великої приватизації, зокрема, енергетичних об'єктів. Чи й справді приватизація енергетики доцільна, і усталені вітчизняні підходи до зміни права власності на такі активи є правильними і доречними? Коли і чому виникають суперечки через непрозорість і неефективність управління та функціонування проданих енергетичних об'єктів?

Надійність енергопостачання споживачів, як ніколи раніше, а відповідно, й енергетична безпека країн значною мірою визначається надійністю функціонування об'єктів енергетики. У разі приватної власності на них - ефективністю державного регулювання у цій галузі, можливістю запобігти неконкурентній поведінці гравців енергоринку, вдалим поєднанням ефективності функціонування приватних об'єктів як для них самих, так і з позиції корисності для суспільства. Але можливості такого регулювання часто обмежені.

Світовий досвід розпродажу енергетичного сектора доволі контроверсійний. Приватизація, зокрема енергетичних об'єктів, тривалий час була рекомендацією від розвинених країн для тих, що розвиваються. Проте перші й самі з часом зіштовхнулися з певними проблемними наслідками таких рішень. Так, у низці випадків результати приватизації спочатку оцінювались як прогресивні, а згодом, інколи через десятиліття, визнавалися помилковими чи певною мірою недосконалими. Про такі випадки йтиметься нижче.

Історично головними мотивами приватизації енергетики в різних країнах були такі:

1) переконання в неефективності управління такими активами державою та, як наслідок, високі ціни на енергопостачання, бажання замінити монополізовані ринки конкурентними, а також прагнення розподілу ризиків, пов'язаних з управлінням енергетичними активами, з приватним сектором, а відповідно, і їхнім державним фінансуванням;

2) інтереси великого бізнесу, який хотів отримати енергетичні активи у свій корпоративний портфель для надійнішого, дешевшого та простішого енергозабезпечення власних виробництв, або ж розширення бізнесу і ведення його за кордоном шляхом купівлі енергетичних активів;

3) бажання поповнити бюджет за рахунок продажу державних активів.

Початок епохи приватизації енергетичних об'єктів припав на кінець 80-х років ХХ ст. у країнах, де приватизацію було визначено як системну державну політику, або ж у тих, де виникали системні проблеми в роботі енергосектора. У першому випадку прикладом є Чилі, економіка якої потребувала серйозних економічних змін, а всеосяжна політика приватизації почалася після приходу до влади А.Піночета, якого спочатку підтримували адміністрації президентів США.

Оманливий успіх: досвід приватизації Великої Британії

Енергетичні об'єкти почали переходити у приватну власність лише з 1989 р. У другому випадку прикладом є приватизація у Великій Британії 1990–1991 рр., яка відбувалася на тлі усвідомлення необхідності підвищити ефективність функціонування енергосектора, особливо вуглевидобутку та генерації електроенергії. Ці практики та отримані результати були розцінені як позитивні й надихнули уряди інших країн до запозичення реформаторської економічної політики. Як наслідок, приватизація енергооб'єктів державної власності стала рецептом від розвинених країн для тих, що розвивалися.

У Чилі сьогодні більшість електроенергії виробляється компаніями, кінцеві власники яких перебувають у США та Європі. Подальша ж приватизація енергетики у Великій Британії не була такою успішною, як перші хвилі: найбільше дискусій і досі викликає передача в управління приватним власникам об'єктів атомної енергетики. Для цього у 1995 р. було створено компанію British Energy, яка була продана 1996-го. На момент створення компанія була найбільшим виробником електроенергії, забезпечуючи понад 20% потреб в Англії та Уельсі й понад 50% потреб Шотландії, а її загальний оборот становив понад 2 млрд фунтів.

Основним мотивом приватизації було бажання передати в управління значну частину ризиків, пов'язаних з діяльністю таких енергетичних об'єктів, приватному власнику. Держава намагалася зробити такий актив якомога привабливішим для продажу: було списано значну суму боргу компанії та чимало вкладено в модернізацію, а ціна продажу була нижчою, ніж очікувалося; крім цього, найстаріші реактори залишились у державній власності, а на балансі компанії перебувало вісім найсучасніших атомних енергоблоків, які й були згодом передані приватному власникові.

Проте наслідки продажу стали зрозумілими згодом. У 2002 р. у British Energy вперше виникли фінансові труднощі, а саме - складнощі з виконанням зобов'язань з оплати куплених після приватизації активів (зокрема, вугільної ТЕЦ), дотримання кліматичних зобов'язань. Енергокомпанія звернулася до уряду Великої Британії по фінансову допомогу. Після цього ціни на електроенергію почали зростати: у 2008 р. ціна у Великій Британії була на 30% вищою, ніж у Німеччині та Франції.

У 2009 р. британську енергокомпанію придбала французька EDF (після ребрендингу 2011 р. отримала назву EDF Energy Nuclear Generation Limited). Трансакція розцінювалась урядом як своєрідний успіх, адже керівництво запланувало й згодом розпочало будівництво нових реакторів, що збігалося з намірами уряду знизити викиди парникових газів. Проте виникли проблеми з будівництвом нових реакторів: комплекс у Hinkley Point не збудований, а кошторис значно зріс із моменту проектування.

Приватизація енергетики призвела до значної концентрації активів у руках приватних власників, здебільшого іноземних, і, зрозуміло ж, вплинула на роботу енергоринків, які стали висококонцентрованими, хоча спочатку приватизація була покликана перетворити їх на конкурентні. У 2010 р. чотири з шести найбільших енергетичних компаній Великої Британії (так званих Big Six Energy Suppliers) належали резидентам Німеччини, Франції та Іспанії й контролювали 56% усього енергоринку країни.

Нині громадськість Великої Британії схиляється до доцільності публічної та державної форм власності на об'єкти енергетики. За даними газети Independent, у 2013 р. 68% населення висловилося за націоналізацію енергетичних компаній, а Guardian цитувала оцінки, що викуп контрольних пакетів основних енергетичних активів може коштувати державі близько 185 млрд фунтів.

І це історія приватизації енергетики успішної правової держави, яка вважала, що приватизація енергосектора, в тому числі атомного, - правильний, доцільний крок.

Жорстка реприватизація - вибір Аргентини

Усвідомлюючи проблеми функціонування приватної енергетики, влада Аргентини наважилася на масштабне повернення активів у державну власність, яке наразилося на велике невдоволення іноземних інвесторів-власників. Так, у державну власність було повернуто три електро- та газорозподільні компанії.

Однак найгучнішою була націоналізація нафтогазовидобувної YPF у 2012 р.: уряд націоналізував 51% акцій компанії (мажоритарними власниками якої були іспанські резиденти, яким частково компенсували вартість), розподіливши ці акції між центральною та місцевою владою.

Латинська Америка - не найкращий приклад обґрунтування доцільності не відмовлятися від приватизації, адже націоналізація там стала "культурною особливістю": факти або плани націоналізації мали місце в Аргентині, Болівії, Венесуелі, Еквадорі, Мексиці. Проте безпосередньо у випадку аргентинської YPF існувало достатньо об'єктивних аргументів на користь повернення енергокомпанії у державну власність. Так, в окремих випадках інтереси приватних іноземних власників енергетичних активів превалювали над національними, зокрема й щодо захисту прав і потреб громадян в енергозабезпеченні.

Фактичну приватизацію YPF було розпочато у 1993 р. з розміщення акцій на міжнародних біржах після кризового періоду енергокомпанії. Головною причиною націоналізації стали низькі обсяги інвестування в активи YPF в Аргентині. Зокрема, кількість розробок нових свердловин зменшилася з 30 у 1998 р. до восьми у
2010 р., унаслідок згортання обсягів геологорозвідувальних робіт скоротились обсяги підтверджених запасів у нафтогазових родовищах, які контролювалися компанією; знизилися частки компанії у загальнонаціональному видобутку енергоресурсів, спостерігалися невідповідність обсягів видобутку очікуванням і дефіцит платіжного балансу торгівлі енергоресурсами у 3 млрд дол.

На своє виправдання власники компанії заявляли про несприятливі правові режими для її роботи та наводили аргументи про падіння обсягів видобутку в усіх аргентинських компаній.

Після оголошення рішення про націоналізацію власники почали вимагати компенсацію у сумі
10,5 млрд дол. (за 57,43% акцій). Проте влада Аргентини розцінила такі вимоги як завищені, сплативши лише 5 млрд дол. за націоналізовані 51% акцій компанії. При цьому перед реприватизацією балансова вартість компанії становила 4,4 млрд дол., ринкова капіталізація - 10,4 млрд, боргових зобов'язань було накопичено на рівні 9 млрд, а також завдано унаслідок діяльності компанії екологічних збитків, оцінених у 3,5 млрд дол., як засвідчив аудит.

Усю енергетику громадам - вибір Німеччини

Ціла хвиля повернень енергетичних об'єктів у державну та муніципальну власність прокотилася Німеччиною в середині 2000-х років. Також створювалися нові енергооб'єкти, які ставали власністю громад.

У 2013 р. Гамбург і Берлін провели референдуми з приводу повернення у муніципальну власність електророзподільної мережі. І якщо гамбурзький референдум був успішним, то в Берліні явка громадян була на 1% меншою від необхідних 25%. Ідея таких референдумів виникала і в інших містах, а тому хвиля переведення німецької енергетики в комунальну власність може бути ще попереду, зважаючи на підтримку громадськості.

Кожен сам собі господар

Проблеми з ефективністю роботи приватизованого енергосектора в Британії, випадки націоналізації в Аргентині та високий запит з боку громадськості на комунальну власність енергетичних активів є далеко не поодинокими. Після лібералізації енергоринків і приватизації активів згодом мала місце хвиля повернення активів у державну власність, хоч і меншого масштабу. У Японії націоналізували компанію-оператора АЕС TEPCO, у Фінляндії викупили 53% власності електроенергетичної системи Fingrid. Латвія визнала неправомірною приватизацію "Латвенерго", а Литва, повернувши в державну власність раніше приватизовані компанії, об'єднала їх. В Угорщині обговорювались ідеї націоналізації енергетичних компаній і перетворення їх на неприбуткові державні (головним ініціатором був прем'єр-міністр країни В.Орбан). Крім цього, є і випадки заборони приватизації енергетичних об'єктів: у Швеції парламент заборонив продаж найбільшого енергетичного оператора Vattenfall.

Наведений вище перелік не є вичерпним, досвід повернення у державну власність енергетичних активів мають й інші країни на різних континентах. В окремих державах громадськість виступала проти намірів розпродати енергетичні об'єкти, зокрема в Індії, Індонезії, Перу, Парагваї, Домініканській Республіці. І не завжди влада мирилася з такими проявами захисту державної власності на енергетику.

Причини та мотиви були різними в кожному випадку: ускладненість регулювання діяльності компаній з одночасним низьким рівнем задоволення споживачів надаваними послугами, проблеми з платоспроможністю чи загроза банкрутства енергетичних компаній, інтереси національної безпеки та зниження залежності від іноземних власників енергетичної інфраструктури.

Заради справедливості варто зазначити, що енергетика - не єдиний сектор, в якому мало місце активне повернення у державну власність раніше приватизованих об'єктів. Фактично уся сфера "великого" комунального господарства (водопостачання, транспорт тощо) зараз у багатьох країнах зазнає таких змін. Інколи невтішні результати продажу активів комунального господарства давалися взнаки через десятки років.

Приватизація об'єктів у суспільно важливих секторах з метою перекладання частини ризиків та зобов'язань на приватного власника аж ніяк не гарантує дотримання ним зобов'язань і не убезпечує від можливих проблем у майбутньому. І це може обернутися реальними загрозами та збитками, які в кінцевому рахунку позначаються на громадянах і державі.

Особливо високий цей ризик у разі концентрації значної частки ринку в руках одного власника. Зважаючи на важливість таких секторів, вирішувати проблему доведеться державі, тобто платникам податків. І нещодавній вітчизняний приклад з банківським сектором, зокрема з Приватбанком, - підтвердження цьому.

Не завжди успішний світовий досвід приватизації енергосектора змушує задуматися над доцільністю аналогічних дій в Україні. Зрештою, і вітчизняний досвід не переповнений історіями успіху. Ідея допуску російських інвесторів до вітчизняних нафтопереробних заводів з метою гарантованого забезпечення їх нафтою російського походження провалилася, а НПЗ занепали. Начебто здебільшого державна "Укрнафта" вже багато років фактично перебуває в управлінні приватного інвестора і не демонструє економічного прориву. Ринок теплової генерації, електроенергії фактично монополізований, а в суспільстві накопичується невдоволення системою тарифоутворення "Роттердам+". В умовах непрозорості прийняття державних рішень і рішень енергорегулятора створюються можливості збагачення окремих гравців ринку. Чи скористався хтось нагодою, варто з'ясувати і законно покарати.

***

Основні мотиви великого розпродажу держвласності зрозумілі: крім вимог міжнародних "супервайзерів" українських реформ і прагнення підвищити ефективність функціонування сектора, є і бажання поповнити бюджет за рахунок приватизації. Щоправда, ніхто не може гарантувати, включно з нашими іноземними радниками, що продаж енергетичних активів зробить їх більш ефективними, послуги стануть дешевшими та якіснішими, а держава - трішки багатшою. До того ж нинішній рівень прозорості та об'єктивності прийняття рішень на різних рівнях системи державного управління лише додає скептицизму з приводу революції в ефективності управління енергоактивами після зміни власника.

Я не є адвокатом незмінності системи управління енергетичними активами. Але й поспішна передача їх у руки більш-менш відомих приватних власників ще не гарантуватиме суспільної ефективності.

У 2011 р. голова МВФ Домінік Стросс-Кан заявив, що Вашингтонський консенсус (рекомендаційний тип економічної політики для окремих країн, який, зокрема, передбачав активну приватизацію та лібералізацію секторів економіки, що перебували у державній власності) вичерпав себе й залишиться у минулому.

Оптимальна модель управління активами, які мають стратегічно важливе значення для суспільства, не є константою і значною мірою визначається кон'юнктурою суспільно-економічних відносин. Якщо у європейських країнах при їхній досконалішій системі, прозорості та правових умовах відбувається рух назад від приватизації та повернення активів у державну чи комунальну власність, то чи потрібно Україні поспішати з рішеннями про приватизацію, зокрема енергоактивів? Доцільніше не брати на озброєння моделей, що, як показує практика, вичерпують себе, а детальніше вивчити досвід публічного управління окремими групами енергетичних активів (перш за все, "Центренерго", обленерго та інших мереж розподілу енергії) для того, щоб уникнути помилок, які мали місце в розвинених країнах.