Рік ринку газу: проміжні підсумки

У спрощеному вигляді ринок природного газу має чотири рівні: на першому рівні перебувають видобувні компанії та імпортери, на другому — Оператор ГТС і оператор підземних сховищ (АТ «Укртрансгаз» у складі «Нафтогазу»), на третьому — газорозподільні (оператори ГРМ) і газопостачальні компанії та, нарешті, на четвертому рівні — побутові та непобутові споживачі. Регулятором ринку є НКРЕКП (див. рис.). Об’єктом нашої уваги є третій рівень, тобто газорозподільні та газопостачальні компанії.

Розподіл природного газу належить до сфери діяльності суб’єктів природних монополій, а тому потребує ефективного державного регулювання в інтересах усього суспільства. Проте через відсутність виваженої політики у зазначеній сфері впродовж усіх років незалежності діяльність операторів ГРМ перетворилася на джерело проблем, вирішення яких є одним із найбільших викликів для держави.

Почнемо з історії. Більшість обласних підприємств із газифікації та газопостачання було створено у 60-х роках минулого століття. 1975 року на базі трестів були створені «облгази», які увійшли до складу республіканського об’єднання «Укргаз». 1994-го більшість державних облгазів було перетворено на відкриті акціонерні товариства (ВАТ), після чого відбулася їх часткова приватизація. Важливий нюанс: корпоратизації облгазів не завадило те, що дія відповідного указу не мала поширюватися на природні монополії.

На момент створення 1996 року Державної акціонерної холдингової компанії «Укргаз» до її статутного фонду передавалися державні частки вже понад 50 акціонерних товариств (водночас корпоратизації й акціонуванню підлягало лише шість державних підприємств). Абсолютним лідером зі створення ВАТ стала Тернопільська область, де газові підприємства було утворено на базі кожного району (загалом 18 підприємств).

Уже на цьому етапі державний контроль за діяльністю облгазів (міськгазів) було практично втрачено. Навіть коли контрольний пакет акцій ВАТ залишався у державній власності, міноритарні власники у багатьох випадках встановлювали оперативний контроль над підприємством.

У 1998 році компанію «Укргаз» було ліквідовано, а державні пакети акцій облгазів передано до новоствореної Національної акціонерної компанії (НАК) «Нафтогаз України». Тоді ж уперше спробували обмежити монополію облгазів, розмежувавши функції постачання і розподілу газу (на короткий проміжок часу постачальником газу став Торговий дім «Газ України»).

Перша половина 2000-х років — період відносного затишшя. Найпомітнішими гравцями на ринку розподілу газу у той час стали Ігор Єремеєв, Олег Бахматюк, Андрій Карпенко, Володимир Якубенко, Віктор Попов, Володимир Шелудченко та інші. У багатьох випадках отримання контролю над облгазами було наслідком наближеності окремих осіб до управління «Нафтогазом». Уже на початку десятиліття інтерес до роздрібного ринку газу в Україні почав виявляти російський капітал, проте спершу процес не набув великих масштабів.

Ситуація кардинально змінилася 2006 року, коли у боротьбу за контроль над облгазами втрутилися компанія RosUkrEnergo (50% акцій якої належало «Газпрому», 45 — Дмитру Фірташу і 5% — Івану Фурсіну), а також російська компанія «Ренова» Віктора Вексельберга.

Протягом кількох наступних років RosUkrEnergo сконцентрувала у своїх руках близько половини всіх облгазів в Україні і на початок 2009 року, за словами Дмитра Фірташа, контролювала 75% обсягів продажу газу кінцевим споживачам. Зазначений факт привернув увагу Антимонопольного комітету України, а також СБУ, яка зверталася до прем’єр-міністра Юлії Тимошенко з проханням захистити інтереси держави і громадян від дій «іноземних посередників».

Як наслідок, уряд 2009-го визначив, що майно державних газорозподільних мереж, що перебували на балансі 43 обл- і міськгазів, мало бути передано на баланс спеціально створеної дочірньої компанії «Нафтогазу».

Такою дочірньою компанією стало ДП «Нафтогазмережі». Воно повинне було позбавити RosUkrEnergo монопольного становища на ринку розподілу газу. Але не склалося. Після зміни влади 2010 року Мінпаливенерго ліквідувало ДП «Нафтогазмережі», а газова монополія Фірташа—Вексельберга отримала режим максимального сприяння. Зокрема, було ухвалено рішення уряду про те, що побудовані за державний кошт розподільні газопроводи передаватимуться на баланс органів місцевої влади з подальшою передачею в управління облгазам. Крім того, тарифи на транспортування газу розподільними газопроводами протягом 2010 року було підвищено на 75%, 2011-го — ще на 39%, тарифи на постачання газу — на 20 і 17% відповідно.

Улітку 2011 року в ЗМІ з’явилася інформація про те, що Вексельберг продає п’ять українських облгазів «Газпрому» («Харківгаз», «Харківміськгаз», «Дніпрогаз», «Криворіжгаз» і «Донецькміськгаз»), проте у травні 2012-го АМКУ погодив продаж зазначених активів компанії з Віргінських Островів.

А у жовтні 2011 року уряд Азарова зобов’язав НАК «Нафтогаз України» передати Фонду держмайна пакети акцій 48 обл- і міськгазів для подальшої приватизації. Передбачалося, що у державній власності залишиться 25% акцій газорозподільних підприємств, а в разі, якщо «Нафтогазу» належить менш як 25% (12 підприємств), акції мають бути реалізовані повністю. У підсумку протягом 2012 року більшість пакетів акцій облгазів придбала компанія «Газтек», яку пов’язували з Фірташем.

Нарешті, у липні 2013 року КМУ ухвалив рішення про приватизацію залишків державних пакетів акцій обл- і міськгазів: двох контрольних пакетів і 37 блокуючих . Наприкінці того ж року голова Фонду держмайна повідомляв про намір реалізації 2014-го вже 49 державних пакетів акцій газорозподільних підприємств.

Зміна влади лише дещо загальмувала процес роздержавлення ринку розподілу природного газу. Станом на кінець 2019 року у власності держави перебували акції лише 15 операторів ГРМ (обл- і міськгазів), з яких один оператор — у стовідсотковій власності і один — з пакетом акцій більш як 50%. Крім того, в одного оператора ГРМ (АТ «Київгаз») 71,54% акцій перебували в комунальній власності. Решта акцій зазначених підприємств та акції інших операторів ГРМ є приватною власністю.

На початок 2020 року ліцензію на розподіл природного газу мали 46 операторів ГРМ. З них 20 діють під брендом «Регіональна газова компанія» (РГК), яку пов’язують з Дмитром Фірташем. Крім того, низка інших облгазів (зокрема «Лубнигаз», «Мелітопольгаз», «Уманьгаз», «Черкасигаз»), за повідомленням ЗМІ, також контролюються особами, пов’язаними з Фірташем, — Сергієм Льовочкіним та Юрієм Бойком. «Гадячгаз», «Кременчукгаз» і «Херсонгаз» належать ГК «Содружество» Віктора Попова, «Одесагаз» — Ігорю Учителю тощо.

Окремий блок проблем пов’язаний із неврегульованістю питання власності та режиму використання самих газорозподільних мереж. За даними НКРЕКП, станом на кінець 2019 року загальна довжина мереж становила 290 тис. км, з яких 190,8 тис. (65,8%) перебували в державній власності, 24,3 тис. (8,4%) — у комунальній, 52,2 тис. (18%) — у власності операторів ГРМ (обл- і міськгазів) і 22,7 тис. км (7,8%) — у власності інших суб’єктів господарювання.

Однак у практичній площині з розмежуванням прав власності на газорозподільні мережі існують серйозні проблеми. За даними експертів, 40% мереж є спірною власністю, а держава не має реєстру газорозподільних мереж, що належать їй.

Питання власності та умов використання мереж потребує якнайшвидшого врегулювання з огляду на високий ступінь їх зношеності. За словами директора РГК, за останні п’ять років кількість аварійних газопроводів збільшилась у десять разів: з 1,6 тис. км у 2015 році до 14,9 тис. — у 2020-му. Модернізація системи, за розрахунками РГК, потребує 10 млрд грн інвестицій щороку впродовж 5–7 років.

Водночас НКРЕКП у 2019 році затвердила для 44 операторів ГРМ плани розвитку газорозподільних систем на 2020–2029 роки на загальну суму 27,5 млрд грн (без ПДВ), у тому числі на 2020-й — лише на 2,031 млрд.

Зловживаючи становищем природного монополіста, облгази фактично монополізували ринок постачання, спричинивши накопичення багатомільярдних боргів і зробивши суспільство заручником інтересів дуже вузького кола осіб. Інколи справа доходить до відвертого шантажу.

Закон України «Про ринок природного газу» чітко визначає, що «газорозподільна система — це технологічний комплекс, що складається з організаційно і технологічно пов’язаних між собою об’єктів, призначених для розподілу природного газу від газорозподільних станцій безпосередньо споживачам». А Законом «Про житлово-комунальні послуги» передбачено, що «для забезпечення безперервності та безпеки газопостачання оператор газорозподільної системи здійснює технічне обслуговування внутрішньобудинкових систем газопостачання в житлових будинках». Проте Міненерговугільпром 2018-го наказом №250 визнало нечинним наказ, на підставі якого таке технічне обслуговування здійснювалося облгазами.

Користуючись тим, що в Кодексі газорозподільних систем з’явилося поняття «межа балансової належності», облгази намагаються створити для себе додаткову можливість для заробляння коштів. Відключаючи під приводом аварії газ, вони вимагають від ОСББ або «відповідальних осіб» підписувати акти розмежування балансової належності з подальшим укладанням договору на технічне обслуговування внутрішньобудинкових мереж.

Подібні схеми застосовуються і до непобутових споживачів, причому інші організації, які мають дозвіл на проведення робіт з технічного обслуговування мереж, неформальними методами усуваються з ринку надання зазначених послуг.

На цьому проблеми з діяльністю обл- і міськгазів не вичерпуються. Зі значними труднощами пов’язані процеси вироблення проєктної документації, підключення до газорозподільних мереж тощо.

***

У пошуку шляхів подолання «супермонополії» на ринку розподілу газу, коли підприємства — природні монополісти на 70% сконцентровані в одних (приватних) руках, доцільно критично проаналізувати досвід створення ДП «Нафтогазмережі» 2009 року і розглянути можливість застосування подібної моделі (або її елементів) у майбутньому.

Відповідним державним органам (Міненерго, ФДМУ) необхідно провести детальну інвентаризацію та паспортизацію газорозподільних мереж (як це передбачено постановою КМУ від 21 лютого 2017 року №95), а також створити реєстр мереж, що перебувають у державній власності.

Крім того, необхідно унормувати питання відповідальності за внутрішньобудинкові мережі. Для цього, на думку експертів, Міненерго має затвердити перелік робіт з технічного обслуговування внутрішньобудинкових мереж, а НКРЕКП — внести відповідні зміни до типового договору розподілу природного газу та врегулювати питання оплати таких робіт.

Слід повторно розглянути можливість посилення контролю за діяльністю облгазів шляхом введення тимчасових адміністрацій у разі неналежного виконання ними своїх функцій (до такої спроби вже вдавалися 2009-го).

Також доцільно розглянути можливість посилення повноважень органів місцевої влади шляхом делегування їм функції державного регулювання діяльності суб’єктів природних монополій (зокрема операторів ГРМ).

Проте не виключено, що найбільш дієвим варіантом вирішення проблем на ринку газу може стати реприватизація операторів ГРМ з розподілом права власності між державою, територіальними громадами та приватними власниками.