ProZorro: прозора корупція?

З початку запуску системи публічних закупівель минув рік. Настав час підбивати перші підсумки, щоб зрозуміти, чи досягнуто цілей, які ставилися перед розробниками та користувачами системи ProZorro? Чи стали закупівлі прозорими, чи вдалось в такий спосіб подолати корупцію?

Розглянемо нинішню ситуацію на прикладі проведення тендерів для вибору оціночної компанії при розрахунках тарифів на електроенергію. Тим більше, що тарифне питання досить болісне для всього суспільства.

Оскільки локальні електромережі є природними монополіями, у споживача немає альтернативи - він змушений купувати електроенергію в того обленерго, до сфери ліцензійної діяльності якого належать його будинок або квартира.

Тарифи на передачу електроенергії монополістами регулюються Законом "Про природні монополії", що вимагає визначати такі складові тарифу: 1) закупівельну ціну на електроенергію у виробників; 2) тариф на передачу електроенергії місцевими мережами: 3) тариф на поставку; 4) нормативні технологічні втрати в мережах. Для розрахунків тарифу на передачу необхідна оцінка вартості будинків, споруд та інших основних засобів компанії, для чого залучаються оцінювачі. Для їх вибору починаючи з квітня минулого року мають проводитися тендери в системі ProZorro.

В Україні кілька тисяч оціночних компаній, які мають сертифікати суб'єкта оціночної діяльності - свого роду ліцензію на оцінку. Але регулятор - Національна комісія, що здійснює державне регулювання в сферах енергетики та комунальних послуг (НКРЕКП), - вирішив, що треба (кому? в інтересах кого?) обмежити коло залучених оцінювачів "четвіркою". Для цього регулятор видав протокольне рішення №5 відкритого засідання НКРЕКП (витяг з протоколу від 20 серпня 2015 р. №61), "яким визначив чотири аудиторські компанії, а саме: Deloitte, PricewaterhouseCoopers, Ernst&Young, KPMG, які мають залучатись для здійснення незалежної оцінки активів ліцензіатів з передачі електричної енергії місцевими (локальними) електричними мережами та/або з постачання електричної енергії за регульованим тарифом, які прийняли рішення про перехід до стимулюючого регулювання тарифів на електроенергію (пункт 3)".

2017-го ситуацію намагався ввести в законне русло Антимонопольний комітет України: 24 січня АМКУ рекомендував енергорегулятору (НКРЕКП) припинити порушувати конкурентне законодавство й скасувати горезвісне рішення №5. Цитую: "Комітет за результатами дослідження встановив, що визначення НКРЕКП чотирьох провідних аудиторських компаній (Deloitte, PricewaterhouseCoopers, Ernst&Young, KPMG) обмежує коло та доступ учасників ринку оціночної діяльності для проведення незалежної оцінки активів суб'єктів електроенергетики. Наявність у суб'єкта господарювання аудиторського досвіду не є рівнозначним професіональному досвіду з оцінки".

АМКУ нагадав, що оцінка - це не аудит, а інший вид діяльності, і створення монополії в цій сфері просто безглузде.

Отже, проаналізуємо тендери на вибір оцінювача для визначення вартості регуляторної бази активів з допомогою системи ProZorro, які вже проведено деякими енергопередавальними компаніями наприкінці 2016-го - на початку 2017 р. Встигли це зробити такі компанії, як ПАТ "Харківобленерго", ПАТ "Запоріжжяобленерго", ПАТ "Миколаївобленерго".

У тендері на оцінку активів "Харківобленерго" взяли участь тільки дві компанії - ТОВ "Делойт і Туш" і ТОВ "Ернст і Янг". При очікуваній ціні замовлення в 2 млн грн оцінці підлягало близько 99 тис. позицій. Простіше кажучи, замовник був готовий заплатити 20 грн за одну позицію. Остаточна ціна, запропонована ТОВ "Делойт і Туш", становила 1,449 млн грн. При цьому стартова ціна відрізнялася на
50 тис. грн, а от остаточна - лише на 1 тис. Ціна за позицію становила близько 14 грн (див. табл. 1). Судячи з пропозицій, не дуже конкуренти й торгувалися…

А от із "Запоріжжяобленерго" такої гладкості, як із "Харківобленерго", не вийшло, і перший тендер замовнику довелося скасувати. У цьому тендері оцінці підлягали 40,739 тис. позицій. Запропонована замовником ціна в розмірі 1,5 млн грн у цій ситуації дає ціну оцінки однієї позиції в сумі 37 грн, що значно вище, ніж щодо "Харківобленерго". Чому?

У першому тендері з оцінки активів "Запоріжжяобленерго" взяли участь три компанії, і одна з них виявилася зовсім не з горезвісного списку "чотирьох". І запропонувала ця компанія не на 1 тис. грн, а в
2,4 разу менше, тобто 499 тис. грн, або 12 грн за позицію, що трохи нижче, ніж по Харкову, але не набагато.

У другій спробі брали участь уже чотири учасники, і два - не зі списку "чотирьох". Результати аукціону подано в табл. 2.

Остаточна ціна, запропонована ТОВ "Делойт і Туш", дає 35 грнза позицію. Чи не дивно? Аналіз показує, що дві компанії з числа горезвісної "четвірки" (ТОВ "Делойт і Туш" і ТОВ "Ернст і Янг") не тільки не дуже торгувалися між собою, а й не намагалися торгуватися з двома іншими компаніями.

Чому? Та саме тому, що існує одіозний лист НКРЕКП (про "вибрану четвірку", див. вище), яким усе визначено заздалегідь. Аналіз документів показує, що зауваження до двох компаній не з "четвірки" - формальні, як кажуть, причепилися до ком. Але їхні пропозиції відхиляються, а переможцем знову визнається ТОВ "Делойт і Туш", попри наявність дрібних порушень, на які в цьому разі заплющили очі.

Добре одне: завдяки ProZorro цю ситуацію всі бачать - усі документи й усі протоколи таки прозорі, усі можуть аналізувати й робити висновки. Причому не тільки учасники, а й антикорупційні структури.

До речі, одна з компаній спробувала заперечувати, посилаючись на неправомірність зауважень, через які пропозицію було відхилено. У відповідь тендерний комітет компанії-замовника не знайшов нічого кращого, як послатися на те, що закон не передбачає пояснень і заперечень. А що ще сказати, коли сказати нічого?

Та хіба можна прийняти зауваження про те, що рецензія Фонду держмайна на аналогічний звіт не може вважатися відгуком? Тобто документ, у якому дається професійна оцінка роботи оцінювача, не є відгуком на його роботу тільки тому, що називається не "відгук", а "рецензія"? І це в тендері, де одержання такої рецензії саме від регулятора (Фонду держмайна) як результат оцінки виконаних робіт є обов'язковим! Хіба можна прийняти зауваження, що на розгляд було подано не три аналогічні договори, а лише два? Це так суттєво з погляду доведення кваліфікації оцінювача - виконав він два схожі звіти чи три? Та ні Боже мій, як кажуть в Одесі, смішно навіть чути про такі зауваження, адже зрозуміло, з якою метою вони робляться.

Водночас явно простежується недосконалість як закону, так і системи, яка не дає змоги обговорювати документи й наводити претендентам аргументи на свою користь. Але ж у тендерних комітетах працюють люди, вони переглядають величезну кількість документів. Тут просто не можна ігнорувати людський фактор, що найяскравіше виявилося на аукціоні щодо "Миколаївобленерго", про що трохи нижче.

Звичайно, учасники мають право оскаржити рішення тендерного комітету замовника в АМКУ. Але аналіз поданих скарг показує, що в нинішніх умовах ця справа марна: АМКУ відмовив у розгляді всіх скарг, які ми змогли знайти на ProZorro, також пославшись на якісь "коми". То який сенс подавати скарги в АМКУ? Мало того, що учасники платять за гарантію й участь у тендері, то вони ще й повинні сплатити 5 тис. грн, щоб подати скаргу. А якщо вони помилилися в якійсь комі, то ні відповіді, ні 5 тис. грн їм не бачити. Класне у нас законодавство, орфографічно-синтаксичне…

Майже на всі скарги отримано відмови через те, що їх не завантажили в електронному вигляді на сайт, але оплатили розгляд і відіслали в паперовому вигляді. Формально це порушення. Та невже з АМКУ не могли подзвонити скаржникам і сказати: а тепер завантажте на сайт ProZorro, інакше відмовимо. Ні, їм краще було відмовити, адже є дрібне порушення. Але ж суть від цього страждає! Це називається "відмовити за формальними ознаками", забуваючи про суть питання.

Зрозуміло, що систему ProZorro розроблено й прописано для захисту від несумлінних учасників. А що ж робити сумлінним? Як звернути увагу на те, що співробітники тендерного комітету просто не помітили чогось важливого в купі поданих документів? Як зробити так, щоб учасників не відфутболювали з надуманих причин або щоб не вносили в умови тендера нікому не потрібні вимоги?

Творці системи ProZorro говорять, що, мовляв, зробили все прозорим, а ви маєте знайти спосіб, як це використовувати. Але прозорість - це тільки перший крок, треба рухатися далі шляхом неможливості довільного вибору переможця й відхилення інших учасників за надуманими і формальними умовами.

Усі чудово розуміють, чому у випадку із "Запоріжжяобленерго" було обрано переможця ТОВ "Делойт і Туш", хоча ніхто цього не озвучує. А система ProZorro прекрасно в цьому допомогла.

Але, дозвольте, чому ми повинні переплачувати у два-три рази тільки через непрофесійне рішення НКРЕКП? У "Запоріжжяобленерго" сьогодні немає коштів на виплату зарплати співробітникам, а на переплату за оцінку в сумі майже 1 млн грн кошти є?

Інший цікавий тендер - щодо оцінки активів ПАТ "Миколаївобленерго", у якому взяли участь три компанії, дві з яких не входять до горезвісної "четвірки" (див. табл. 3). Як бачимо, тут узагалі ніхто не торгувався, і спочатку пропозицію компанії з найнижчою ціною було відхилено, але після подачі пояснень цією компанією тендерний комітет цілком справедливо змінив своє рішення і в результаті оголосив переможцем учасника з найнижчою ціною, яка виявилася в шість (!) разів нижчою від ціни, запропонованої ТОВ "Делойт і Туш".

Здавалося б, усе закінчилося добре, та ба! Тепер уже система ProZorro стала на шляху зміни цього рішення: виявилося, що подібної зміни системою не передбачено. Тендер довелося скасувати. Будемо сподіватися, що співробітники "Миколаївобленерго" при проведенні повторного тендера більше не помиляться.

Однак логічним є запитання: чому система ProZorro така негнучка? Чому дає змогу відхиляти гарні пропозиції з надуманих причин і не дозволяє змінювати невдалі рішення? Але ж усе це впливає на наші тарифи!

Компанія, що володіє генеруючими активами (ТЕЦ) ПАТ "Центренерго", схоже, теж страждає хворобою вибору з одіозної "четвірки". А чим ще можна пояснити результати двох проведених нею тендерів на оцінку активів компанії?

У першому тендері, крім ТОВ "Делойт і Туш" і ТОВ "Ернст і Янг", брала участь також компанія BDO, пов'язана одним іменем з аналогічною компанією з Великої Британії. Незважаючи на це споріднення, компанію відхилили з надуманих причин. У другому тендері, крім усе тих самих двох з "четвірки", з'явилася ще одна компанія з усіма міжнародними сертифікатами, що було умовою тендера, але не з "четвірки". Ця компанія запропонувала на 350 тис. грн менше. І, як ви вже здогадалися, її пропозицію відхилили з надуманих причин, а переможцем оголошене ТОВ "Ернст і Янг". Це була їхня черга (див. табл. 4)!

У наведеному тендері оцінці підлягало 115 тис. позицій (приблизно). Тобто ціна за позицію за початковою ціною замовника становить 19 грн, а остаточна ціна переможця - 16 грн; запропонована ціна компанії "не четвірки" - 13 грн за позицію. У цьому ряду цін дивним чином вирізняється ціна переможця за оцінку активів ПАТ "Запоріжжяобленерго", що становила, як ми вже зазначали, 35 грн за позицію. Очевидно, що ціна, запропонована "сторонньою" компанією, набагато ближча до ринкової, а "четвірочники" просто скористалися невисокою грамотністю співробітників тендерного комітету ПАТ "Запоріжжяобленерго". Інакше чим можна пояснити таку розбіжність у цінах?

Звичайно, ринкова ціна багатьох послуг з'являється в процесі аукціону, але тільки за умови його незаангажованого проведення: вільного доступу до торгів великої кількості учасників. Інакше з'являються отакі, як ми бачимо, "розбіжності"…

І ще один приклад тендера без тендера (якщо вже ми заговорили про оцінку) - інформація про проведений тендер на оцінку основних засобів Ощадбанку, що з'явилася на сайті ProZorro. Є тільки договір на оцінку на суму 2,6 млн грн. При цьому тендерна документація на сторінці тендера відсутня, торгів немає, учасників немає, але інформація є. Прозоренько? Авжеж!..

Ми звинувачували тендерну палату в корупції, тому розробили спеціальний Закон "Про публічні закупівлі" і систему ProZorro для того, щоб побороти цю корупцію. На жаль, аналіз показує, що перемогти корупцію не вдалося, а учасників з низькою ціною просто виключають, використовуючи надумані претензії й неіснуючі помилки. У результаті замість прихованої корупції ми одержали відкриту та навіть прозору, та від того не менш цинічну…

Ми цього хотіли?