Гроші не пахнуть, або Сміття як бізнес для обраних

В Україні готуються перерозподілити ринок поводження із побутовими відходами. Точніше, цей процес розпочався ще рік тому. Перший етап полягав в ухваленні закону, який призвів до закриття в Україні сміттєпереробних заводів. На черзі наступний законопроект, який значно розширює можливості контролю ринку поводження з відходами. Вже незабаром великі оператори ринку купуватимуть ліцензії на захоронення та перероблення відходів, а кожен українець змушений буде, крім оплати значно вищих рахунків за вивезення побутових відходів, своїм коштом утримувати підприємство-посередника, яке буде створено в кожному місті і єдиним завданням якого, схоже, буде збирати кошти від споживачів і розраховуватися із наперед визначеними виконавцями послуг. Смітити стане дорогим задоволенням.

Кому потрібне сміття?

Україна тоне у смітті. Обсяги накопичення відходів, кількість полігонів і звалищ для їх захоронення постійно збільшуються, погіршується санітарний стан населених пунктів.

За офіційними даними, наведеними в урядовій Концепції програми поводження з відходами, в Україні накопичено близько 36 млрд т відходів, або більш як 50 тис. т на 1 кв. км території. З них утилізуються лише 30% промислових відходів і 4% побутових відходів. Послуги з вивезення побутових відходів надаються лише 75% населення, що призводить до утворення щороку несанкціонованих звалищ. Більшість полігонів перевантажені або не відповідають вимогам екологічної безпеки. Погіршується ситуація у сфері поводження з небезпечними відходами, загальний обсяг накопичення яких становить близько 1,6 млрд т.

Хоч як дивно, головна роль у розв'язанні надзвичайно актуальної проблеми поводження із відходами належить не Кабінету міністрів України разом із профільними міністерствами. Поки що Кабмін обмежився лише затвердженням проекту Загальнодержавної програми поводження з відходами на 2013–2020 рр., яка передбачає здійснення заходів із створення сучасної інфраструктури збирання, заготівлі та утилізації відходів як вторинної сировини, залучення інвестицій у сферу поводження з відходами лише на другому етапі, починаючи з 2016 р.

Ініціативу врегулювання ринку поводження з відходами взяла на себе народний депутат України, член комітету з європейської інтеграції Юлія Льовочкіна. І варто відзначити, своє бачення функціонування ринку поводження з відходами вона просуває досить швидко та впевнено.

Найперше, з чого було розпочато побудову моделі "ринку Льовочкіної", - це взяття під контроль фінальних та основних операцій поводження з відходами - переробку та захоронення. Під чий контроль? Президента України. Звісно ж, не напряму, а опосередковано, через Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг України (Нацкомпослуг), яку призначає президент України. Комісія є підпорядкованою президенту і підзвітна лише Верховній Раді.

21 травня 2012 р. Юлія Льовочкіна спільно із Юрієм Мірошниченком (представником президента у Верховній Раді, заступником голови комітету ВРУ у закордонних справах) зареєструвала законопроект "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання у сфері комунальних послуг", яким передбачено передати функції регулювання ринку перероблення та захоронення побутових відходів Національній комісії, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг, як такі, що належать до природних монополій (захоронення) та діяльності на суміжному ринку (переробка).

Досі всі тарифи на поводження з відходами встановлювалися виключно органами місцевого самоврядування.

На всіх етапах проходження законопроекту Головне юридичне управління Верховної Ради давало йому негативну експертну оцінку, пропонуючи депутатам не підтримувати документ ні у першому читанні, ні під час подальших розглядів.

Серед основних аргументів називали такі:

- перероблення та захоронення відходів є етапами поводження з ними, і їх не можна штучно розділяти та надавати особливий статус правового регулювання;

- не можна визнавати сферу захоронення побутових відходів ринком, що перебуває у стані природної монополії, а діяльність у сфері переробки побутових відходів відносити до діяльності на суміжному ринку через присутність на такому ринку великої кількості гравців;

- створення природної монополії у сфері перероблення та захоронення побутових відходів призведе до обмеження доступу на ринок нових виробників цих послуг, тобто інвесторів;

- зрештою, цей законопроект не узгоджується із рядом діючих законів, зокрема "Про відходи", "Про природні монополії" та "Про ліцензування…".

Незважаючи на це, у жовтні 2012 р. Верховна Рада України ухвалила даний законопроект, а вже 3 листопада 2012-го він набув чинності.

Чужим тут не місце

Результат впливу закону не забарився - 29 листопада 2013 р. власники сміттєпереробного заводу у місті Рівне прийняли рішення про його зупинку. 60 працівників звільнено. За словами директора заводу Святослава Євтушенка, рівненський завод - останній, який припинив свою роботу. Інші сміттєпереробні та сміттєсортувальні підприємства зупинилися ще раніше.

Причина - неврегульованість чинного законодавства. Справа в тому, що згідно із законом Льовочкіної-Мірошниченка, тариф на переробку побутових відходів затверджує Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. Але ця комісія може затверджувати тарифи лише тим підприємствам, діяльність яких вона ліцензує. В Україні ж ліцензії на переробку та захоронення сміття законодавством не передбачені. Тобто сміттєпереробний завод взагалі не мав права працювати, оскільки діяльність, яку він здійснює, підлягає обов'язковій тарифікації, а тариф установити нікому.

Однак це далеко не всі наслідки ухвалення цього закону: рівненський сміттєпереробний завод, в який німецький інвестор FFK вклав 70 млн грн, поставляв альтернативне паливо зі сміття на розташований у сусідньому м. Здолбунові цементний комбінат "Волинь-Цемент", переобладнання печей якого з газу на альтернативне паливо обійшлося іншому німецькому інвестору, компанії Dyckerhoff Ukraine, у понад 50 млн грн.

Пікантності цій ситуації додає те, що напередодні прийняття рішення про зупинку заводу, 27–28 листопада 2013 р., у Рівному проходила виїзна колегія Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства за участі заступників голів облдержадміністрацій усіх регіонів України і мерів багатьох міст, під час якої міністр Геннадій Темник провів робочу нараду щодо поширення на всі регіони досвіду рівненського промислового кластеру з виробництва альтернативного палива із побутових відходів і використання його на вітчизняних підприємствах.

За неофіційною інформацією, власники сміттєпереробного підприємства порушували питання законодавчої колізії перед міністром Темником, на що той порадив дочекатися ухвалення в парламенті іншого законопроекту Юлії Льовочкіної "Про внесення змін до деяких законів України у сфері поводження з побутовими відходами" №2295.

Мушу розчарувати інвесторів: з прийняттям цього документа проблеми не зникнуть, їх, схоже, замінять інші. Розпочнеться повний перерозподіл ринку поводження з відходами.

Схема Льовочкіної

Згідно із законопроектом №2295, питання неврегульованості з тарифами на переробку та захоронення сміття вирішується просто - ці види діяльності відносять до переліку тих, що підлягають ліцензуванню. Ліцензійні умови має виписати регулятор - Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг. Ця комісія також має визначити перелік документів для ліцензування, видавати ліцензії, затверджувати тарифи на захоронення та переробку сміття і здійснювати регулювання та нагляд за діяльністю ліцензованих нею підприємств.

Тут інвестори можуть видихнути - отримати ліцензію в Україні та встановити тариф хоч і дорого, але можна. Проте отримати тариф на переробку відходів і їх захоронення - це ще далеко не все. Адже суттєві перетворення ринку цим законопроектом передбачено не лише для сміттєзаводів, вони зачіпають усю систему поводження з побутовими відходами і сягають її витоків - фізичних та юридичних осіб, які ці відходи створюють у процесі
своєї життєдіяльності і які за поводження з цими відходами платять.

Отже, послуги поводження з побутовими відходами у цьому законопроекті складаються з трьох операцій: вивезення, перероблення та захоронення. Вивезення відходів з населеного пункту (напевно, на жаль для авторки законопроекту) монополією не оголосиш ніяк. Тому цю операцію довелося віддати на відкуп місцевим радам. Але щоб цей процес не залишився цілком безконтрольним, законотворець вирішив зобов'язати кожну місцеву раду визначити єдиного виконавця послуг із поводження з побутовими відходами. Це підприємство не надаватиме послуг, воно лише укладає договори із споживачами, збирає з них кошти згідно із встановленим тарифом та укладає договори із надавачами послуг із вивезення, переробки та захоронення відходів. Такий собі посередник у кожному населеному пункті. Тільки уявіть собі: всі кошти за сміття у Києві, Харкові, Львові чи будь-якому іншому місті - в одну структуру!

Поки що цією структурою має бути комунальне підприємство, але хто може гарантувати, що згодом слово "комунальне" не випаде із закону? Та й наслідки концентрації всіх платежів в одній комунальній структурі ми вже бачили: згадати хоча б КП "Основаніє", яке взяло на себе обслуговування всього житлового господарства Запоріжжя. Як наслідок, УМВС в Запорізькій області
10 січня ц.р. повідомило про затримання керівника комунального підприємства за "отримання неправомірної вигоди" в 35 тис. грн від директора однієї з підрядних фірм, які займаються ремонтом та обслуговуванням частини ліфтового господарства обласного центру.

Правда, від повного свавілля посередника в законопроекті є запобіжник: виконавців послуг з поводження із відходами визначає не посередник, а виконавчий комітет місцевої ради. Але чи є цей запобіжник надійним? При цьому надавачів послуг із вивезення відходів виконком визначає на конкурсних засадах, а от виконавців із переробки та захоронення - без конкурсу.

Залучення в цю схему виконкомів забезпечує суттєвий бонус - законодавець усю політичну відповідальність за поводження з відходами покладає на місцеву владу, адже саме місцеві виконкоми мають встановлювати остаточний для споживачів тариф на послуги з поводження з відходами.

Тариф на сміття

На сьогодні ситуація з формуванням тарифу на поводження з побутовими відходами виглядає так: місцева рада проводить конкурс на відбір єдиного виконавця послуг з вивезення відходів, який здійснює всі операції з поводження з ними - збирання, зберігання, перевезення, утилізацію, захоронення (одноосібно або із залученням субпідрядників). При цьому рада може визначити як одного виконавця на всій території, так і розбити населений пункт на сектори та визначити окремих виконавців у кожному секторі. І все на конкурсних засадах. Тариф на послуги визначає виконавчий комітет ради, виходячи з обґрунтованих витрат виконавця послуг плюс рентабельність. Усе.

Згідно із законопроектом №2295, остаточна вартість, яку споживачі платитимуть за поводження з побутовими відходами, визначатиметься також місцевим виконкомом. Проте її формуватимуть багато складових: вартість поводження з відходами, що включає вартість вивезення, вартість переробки та вартість захоронення й окремо оплата послуг підприємства-посередника.

Розмір оплати послуг посередника визначає виконком на основі фактичних його витрат! Розмір оплати за поводження з відходами буде визначатися, виходячи з економічно обґрунтованого тарифу на вивезення відходів, який встановлює виконком, плюс економічно обґрунтованих тарифів на переробку і захоронення відходів, які встановлюються Нацкомпослуг. Не буду деталізувати всіх складових, які входять у поняття "економічно обґрунтований тариф", - повірте, це буде не дешево, адже туди включається і інвестиційна складова, і кредитні зобов'язання виконавця послуг тощо.

Вам не сподобається новий тариф і ви не платитимете? Для цього законотворець передбачив окремі положення, якими запроваджуються штрафи для суб'єктів господарювання за ухилення від укладання договору на поводження з відходами. На перший раз керівника чекає штраф у розмірі 850–1700 грн, повторно протягом року - вдвічі більше. А для звичайних фізичних осіб цей договір має характер публічного договору.

Фактично вся відповідальність за підвищення тарифів на відходи покладається на орган самоврядування, який затверджує остаточну вартість для споживачів. І мало хто з громадян чи підприємців, які платитимуть за сміття, перейматиметься деталями, що не виконком вигадав додаткову оплату посередника, і не виконком тарифікує перероблення та захоронення з усіма інвестиційними та кредитними складовими. Місцева влада, по суті, відповідальна тільки за збирання відходів від споживачів та їх перевезення до підприємства, що змогло отримати відповідну ліцензію. А ще муситиме зібрати гроші і розплатитися із виконавцями. Тобто має виконувати найбільш марудну роботу.

Усе вже готове

Головне науково-експертне управління Верховної Ради знову виступило категорично проти ухвалення чергового законопроекту Юлії Льовочкіної. На переконання фахівців апарату ВР, він суперечить нормам Цивільного та Господарського кодексів, цілого ряду законів України, а його прийняття "…негативно позначиться на практиці правозастосування". В управлінні нагадують авторам законопроекту, що попередній закон Льовочкіної-Мірошниченка вже створив чимало проблем, які частково намагаються вирішити новим проектом, але насправді створюють їх ще більше. Основні аргументи такі: не варто створювати монополіста у кожній громаді, не можна примушувати до укладення договору, не можна змушувати оплачувати послуги посередника, та й прямі розрахунки між споживачами та постачальниками послуг - набагато ефективніше.

Незважаючи на це, на заперечення комітету ВРУ з питань екологічної політики та природокористування, на суттєві зауваження Мінрегіонбуду, профільний комітет Верховної Ради - а це комітет з питань будівництва, містобудування і житлово-комунального господарства та регіональної політики, заручившись підтримкою Нацкомпослуг, приймає рішення рекомендувати Верховній Раді України прийняти цей законопроект у першому читанні за основу.

Таке рішення є прогнозованим, адже співавторами законопроекту №2295, крім Юлії Льовочкіної, є заступник голови цього ж комітету Володимир Сальдо та голова одного із підкомітетів Володимир Продивус.

Зважаючи на практику проходження попереднього законопроекту, можна не сумніватися і в успішності проходження цього. Ринок поводження з відходами в усіх цивілізованих країнах є надзвичайно прибутковим бізнесом. Проте описана вище практика показує, що далеко не всі можуть успішно працювати у цій сфері в Україні, навіть вклавши чималі інвестиції. І ще одна маленька деталь: законопроект ще навіть не винесено на голосування, а на сайті Нацкомпослуг України (//nkp.gov.ua) у розділі "Поводження з відходами" вже з'явилася опція "Тарифоутворення". Поки що ця сторінка знаходиться у розробці: ведуться регламентні роботи по її наповненню…

Коментар Валерія САРАТОВА, голови Національної комісії,
що здійснюєдержавне регулювання в сфері комунальних послуг:

- Підготовка законопроекту про розвиток ідей, які були реалізовані Законом "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання в сфері комунальних послуг", є черговим варіантом вирішення проблеми, пов'язаної зі сферою побутових відходів. Наявність великої кількості думок, зауважень учасників ринку, експертів, а також науково-експертного управління Верховної Ради свідчить лише про одне: проблема існує, і впродовж останніх років її не вирішували.

Те, що група народних депутатів спробувала вперше системно підійти до цього питання, однозначно має вітатися та мусить стати основою для серйозної професійної дискусії на тему, як необхідно з боку держави регулювати цю сферу та в який спосіб, в остаточному підсумку, це може бути реалізовано у вигляді закону, що діятиме.

На жаль, у нашому суспільстві сприйняття макроекономічних процесів значною мірою перебуває під впливом старої радянської ідеології. Поняття сфери природної монополії належить до ринкових відносин та означає, що для кінцевого споживача наявність багатьох учасників на ринку, навпаки, буде невигідною, хоч би яким дивним це було.

Якщо перейти безпосередньо до сфери побутових відходів, то, безумовно, не має сенсу будувати навколо одного населеного пункту десять полігонів, на яких здійснюватиметься захоронення відходів. Тому що для кінцевого споживача в цьому разі послуги, пов'язаної з утилізацією цих відходів, витрати будуть вищими - тариф буде великим. Саме тому для цієї сфери передбачається застосування механізму державного регулювання для природної монополії. До речі, це світова практика.

Коли ми кажемо про сферу суміжного ринку, її особливість полягає в тому, що вона залежить безпосередньо від монопольного ринку. Суміжним ринком є ринок переробки чи сфера переробки. І от саме вона реально в Україні не існує, на відміну від інших країн, які вже тривалий час розвивають її як сферу, що дає змогу використовувати вторинну сировину або одержувати енергію, електричну та теплову.

Якщо казати безпосередньо про взаємодію на рівні вивезення сміття, то запропонований у законопроекті варіант єдиного оператора є дискусійним. Але, на думку окремих експертів, саме він дасть можливість гарантувати жителю будь-якого населеного пункту надання якісної послуги з вивезення сміття під контролем місцевих органів влади. Тому що є частими випадки, коли приватні компанії, вигравши конкурс на вивезення сміття, здійснюють свою діяльність упродовж кількох тижнів, потім припиняють свою роботу та не виконують послуг у належному обсязі.

Інформаційна довідка

Вітчизняне законодавство в сфері поводження з відходами багато в чому ґрунтується на підходах, що застосовуються в Європейському Союзі. До таких основоположних документів, ратифікованих Україною, насамперед слід віднести Рамкову директиву про відходи (75/442/ЄЕС), Директиву про небезпечні відходи (78/319/ЄЕС), Директиву про комплексне запобігання забруднень (96/61/ЄС). Саме в цих документах закріплено стратегічні підходи.

Національну специфіку враховує основний закон у цій сфері - "Про відходи". У ньому визначено основні принципи державної політики щодо відходів, правові, організаційні та економічні засади діяльності, пов'язаної із запобіганням утворенню відходів та їх негативному впливу на навколишнє природне середовище, перевезенням, утилізацією та захороненням.

2 жовтня 2012 р. Верховна Рада України ухвалила Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо державного регулювання у сфері комунальних послуг" (№5400-IV). Ним було внесено зміни до законів України "Про відходи", "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг", "Про природні монополії".

Якщо аналізувати суть закону, то він відносить захоронення побутових відходів до сфери діяльності природних монополій, а перероблення відходів - до діяльності на суміжних ринках. Таким чином, підприємства з вивезення сміття залишилися під контролем місцевої влади. А діяльність підприємств з перероблення та захоронення побутових відходів регулюватиметься Національною комісією, що здійснює державне регулювання у сфері комунальних послуг.

Відповідно до закону під контроль Нацкомпослуг відносяться підприємства з перероблення та захоронення побутових відходів, що обслуговують населені пункти з чисельністю населення понад 100 тис. осіб, та потужністю переробки чи захоронення понад 50 тис. тонн або 200 тис. кубометрів побутових відходів на рік.

Також закон уперше законодавчо визначив поняття "поводження з побутовими відходами", до якого увійшли вивезення, переробка та захоронення побутових відходів, "джерело утворення побутових відходів", "послуги з перероблення відходів" і "послуги з захоронення відходів", розширив поняття "поводження з відходами", "об'єкти поводження з відходами", уточнив поняття "відходи як вторинна сировина", "операції з відходами як вторинною сировиною", "послуги з вивезення побутових відходів" і "сортування відходів" та інші.

Також відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 6 Закону України "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг" комісії надано повноваження з розробки методики (порядку) формування тарифів на комунальні послуги та встановлення тарифів на комунальні послуги для суб'єктів природних монополій і суб'єктів господарювання на суміжних ринках, ліцензування діяльності яких здійснюється комісією.

Проте Законом України "Про ліцензування певних видів господарської діяльності" не передбачено здійснення ліцензування таких видів господарської діяльності, як перероблення та захоронення побутових відходів.

З метою усунення розбіжностей у законодавстві та при опрацюванні доручень президента України комісією було запропоновано та враховано в розроблених законопроектах зміни до законів України щодо:

- врегулювання питань, пов'язаних з ліцензуванням господарської діяльності з перероблення та захоронення твердих побутових відходів;

- комплексного врегулювання питання поводження з твердими побутовими відходами в частині організації роботи ринків;

- включення перероблення, утилізації та захоронення відходів до сфер, щодо яких застосовується державно-приватне партнерство;

- поширення механізму стимулюючого тарифоутворення на сфери перероблення та захоронення твердих побутових відходів.