Енергетична стратегія України і реформи

Енергетична стратегія України до 2030 року на вдумливого читача справляє два враження. З одного боку, це солідний програмний документ, що базується на глибокому і комплексному аналізі сучасного стану та перспектив розвитку паливно-енергетичного комплексу країни. Він покликаний покласти край дрейфуванню без керма і вітрил, у якому ПЕК України перебував більш як 15 років. З іншого — окремі фундаментальні положення стратегії вочевидь хибні, що різко знижує значення цього документа і не може не позначитися на ставленні до нього як прихильників, так і опонентів, а для декого є виправданням власної бездіяльності.

Щоб раз і назавжди поставити крапку в дискусії: чи правильна стратегія та чи треба неухильно і наполегливо її виконувати, необхідно, на мою думку, дискусію провести публічно і гласно та внести до стратегії зміни, яких вона безумовно потребує. Після цього, на основі громадської згоди, потрібно зосередитися винятково на практичній роботі з її реалізації.

Слід констатувати, що за два з половиною роки після затверд­ження стратегії урядом для її реалізації зроблено надзвичайно мало. Основні перешкоди, як завжди, дві — слабка організація роботи і дефіцит коштів.

Якщо взяти до уваги, що стратегія охоплює електроенергетику, нафтогазову та вугільну промисловість, а також енергозбереження, тобто виходить за межі компетенції одного відом­ства, та врахувати значення цих сфер діяльності для енергетичної безпеки країни, то напрошується логічний висновок — потрібен наділений достатніми повноваженнями координуючий центр на урядовому рівні. На жаль, такий центр своєчасно не був створений. Треба також усвідомлювати, що визначені стратегією цілі і завдання такого масштабу і складності не можуть бути досягнуті самі по собі. Необхідні сильна воля та наполеглива організаторська робота. На жаль, цих двох складових успіху ми поки що не бачимо.

Друга перешкода — відсутність коштів, причому кошти потрібні великі: тільки на електро­енергетику необхідно 520 млрд. грн. і все це у цінах 2005 року. На перші п’ять років стоїть зав­дання вкладати в електроенергетику по 10 млрд. грн. щороку. Проб­лема інвестицій набагато складніша за організаційну, тож одного бажання та політичної волі навіть найвищих владних структур тут замало. Фактич­но у 2006—2007 роках рівень інвестування в електроенергетику ледь сягав половини від необхідного. Нині реальними джерелами вкладень в електроенергетику є інвестиційна складова у тарифах «Укренерго», «Енергоатома» та розподільчих компаній, кредит Світового банку для реабілітації ГЕС і невелика частина інвестнадбавки, яка розподіляється через держбюджет для ТЕС. Очікувати на приріст інвестицій із зазначених джерел у поточному році чи у найближчі роки не доводиться.

Усі надії можна пов’язувати тільки з приватними інвестиціями, а вони сьогодні в електро­енергетику не йдуть і не підуть завтра, якщо не завершити реформування галузі, розпочате більше десяти років тому. Без реформ і передусім без удосконалення рин­кових механізмів потрібні кошти залучити неможливо. Як­що хтось хоче заперечити цю тезу, то нехай скаже: чому приватні інвестиції не надходили в енергетику вчора і чому вони не надходять зараз?

Які реформи в енергетиці нам потрібні?

Насамперед це завершення приватизації. По-перше, форма власності є визначальною для можливих джерел і способів залучення інвестицій. У державний сектор приватні інвестиції не підуть апріорі. Державні компанії можуть розраховувати: а) на прямі субсидії або кредити з державного бюджету, що на сьогодні для більшості галузей як вітчизняної, так і західних економік є великою рідкістю; б) на запозичення (одержання кредитів або випуск власних облігацій); в) на невелику частину власного прибутку, який залишається в їх розпорядженні після сплати податків та дивідендів державі-власнику.

Приватні підприємства не можуть розраховувати на дер­жавний бюджет, але вони можуть отримувати безповоротні приватні інвестиції (участь у спільних підприємствах, емісія акцій), здійснювати різноманітні запозичення на ринку капіталів і використовувати власний прибуток, що залишається у них після сплати податків. Реально — це набагато ширші можливості.

По-друге, державні підприємства набагато сильніше відчувають на собі адміністративне втручання в оперативно-господарську діяльність з боку дер­жавних органів — обласних і районних держадміністрацій, галузевого міністерства, Головного контрольно-ревізійного управління та інших центральних і місцевих органів державної влади. Так, однією з причин того, що рівень збирання коштів за відпущену електроенергію державними енергопостачальними компаніями завжди поступався аналогічному показнику у приватних компаній, була заборона першим відключати боржників з боку місцевих органів, а іноді і з боку Мінпаливенерго.

Нарешті, ефективність менеджменту на державних підприємствах, як правило, поступається приватним, оскільки керівники перших зорієнтовані не так на досягнення найкращих техніко-економічних показників і фінансових результатів роботи підприємства, як на безумовне виконання вказівок органів влади, від яких вони цілком залежать. А оскільки влада дуже часто змінюється, становище топ-менеджерів держпідприємств є вкрай хитким.

Друге ключове питання — реформа Оптового ринку електроенергії (ОРЕ).

Існуючий в Україні ринок одного покупця, що діє за правилами англійського пулу, був заснований у 1996 році, а реально запрацював з 2000-го після запровадження так званих розподільчих рахунків. За час роботи цього ринку відбулося багато змін на краще. Зокрема, рівень оплати електроенергії у грошовій фор­мі зріс з 10% до 99—100%. Сфор­мовано і на практиці перевірено масив законодавчих і нормативних документів, який регулює всю діяльність суб’єктів ОРЕ.

Стрижнем цього масиву є Закон України «Про енергетику», правила ОРЕ та інші законодавчі і нормативні документи. В ОРЕ успішно діють органи самоврядування, як-то рада Оптово­го ринку електроенергії, робочі групи та комісії. Досить успішно діє регулятор — Національна комісія регулювання електроенергетики (НКРЕ), яка впевнено тримає ситуацію на ринку під контролем. Є позитивні зрушення в роботі більшості енергетичних підприємств і енергетичного сектору загалом: втрати у мережах знижено з 21% у 2001році до 12% у 2007-му. За останні два роки дещо зменшилися питомі витрати палива на вітчизняних ТЕЦ, значно зріс коефіцієнт використання встановлених потужностей (КВВП) «Енергоатома».

Здавалося б: що нам ще треба? Однак світ не стоїть на місці в очікуванні, поки Україна підтягнеться. Існуючі показники втрат у мережах, питомі витрати палива на ТЕС, рівень використання встановленої потужності атомними електростанціями, що перелічені як наші досягнення, уже давно перестали бути навіть нормою для більшості розвинених країн світу. Це швидше вчорашній день енергетики розвинених країн. До цього слід додати вкрай погані екологічні показники вітчизняних ТЕС і незадовільні показники якості та надійності енергопостачання. Усе це наслідок застарілої матеріально-технічної бази вітчизняної енергетики та неефективного господарського механізму, який не створює необхідних мотивацій для залучення інвестицій і динамічного підвищення техніко-економічних показників роботи енергетичних підприємств.

Для підвищення ефективності господарського механізму насамперед треба реформувати Оптовий ринок електроенергії. Адже на діючому ОРЕ оптовий тариф уже давно не визначається ринком, а це означає, що інвестор не отримує правильних цінових сигналів. Ще більше інвестора відлякують адміністративні втручання у роботу ринку, інтенсивність і глибина яких з часом тільки зростають. Нарешті, у діючому ОРЕ з одним оптовим покупцем суб’єкти ринку не мають можливості вільного вибору контрагентів, вибору, який є на інших товарних ринках і який уже давно склався на оптових ринках електроенергії більшості розвинених країн світу. Таке реформування передбачено схваленою урядом ще у 2002 році Концепцією функціонування і розвитку ОРЕ, і нині існують усі можливості для здійснення такої реформи.

Третій украй важливий і дуже запізнілий напрям реформування — кардинальна зміна у підходах до тарифоутворення.

Першим кроком до цього буде впровадження ринку двосторонніх договорів, що забезпечить справді ринкове формування оптового тарифу у конкурентному секторі енергетики, а саме — на електроенергію, що виробляється ТЕС. Другим назрілим кроком є зміна підходів до тарифоутворення у секторі природних і штучних монополій, де функції ринку щодо формування тарифу виконує регулятор. Відверто витратні методи тарифоутворення, що міцно укорінилися в енергетиці країни, зводять нанівець будь-яку мотивацію для компаній меншими ресурсами домагатися кращих результатів. Тим самим гальмується поліпшення показників ефективності роботи.

Логічним продовженням витратного тарифоутворення сьогодні є дріб’язкова опіка енергокомпаній при формуванні інвестиційних програм. Не компанії, а фактично регулятор визначає сьогодні напрями інвестування прибутку та черговість здійснення тих чи інших заходів. Майже поелементний контроль за виконанням інвестпрограм сильно завантажує регулятора та мало впливає на результати роботи компаній

Можливо, це дещо складніше, але, переконаний, — набагато ефективніше: повернути підприємствам право самостійно визначати шляхи і напрями свого розвитку. Одночасно забезпечити контроль з боку регулятора за кінцевими показниками роботи підприємств. Зокрема, регулятор повинен визначити та контролювати для енергопостачальних компаній показники якості енергопостачання, з одного боку, і дати їм можливість вільно розпоряджатися своїми прибутками та самостійно вибирати шляхи і засоби досягнення цих показників — з іншого.

Ще одна біда вітчизняного тарифоутворення — перехресне субсидування через тарифну систему населення, міського електротранспорту та вуличного електроосвітлення, що набуло гіпертрофованого розміру. Наприклад, населення платить зараз приблизно третину реальної вартості електроенергії. Причому така пільга надається не тільки найбіднішим, а й багатим і дуже багатим також. Закономірність така: що більше споживає домогосподарство, то більша дотація. Така система об’єктивно не зацікавлює економно витрачати електроенергію, іншими словами, працює проти енергозбереження. І цей підхід стає дедалі впливовішим чинником, що підтримує надвисоку енерговитратність вітчизняної економіки.

З іншого боку, дотації пільговикам, що перевалили за 1млрд. грн. на місяць, важким тягарем лягають на промисловий сектор економіки і є причиною більш як 20-відсоткового збільшення вартості електроенергії для цього сектора. Це значно послаблює конкурентні позиції вітчизняної промисловості як на зовнішньому, так і на внутрішньому ринках, особливо енергоємних галузей народного господарства.

Ще більше перехресне субсидування розцвіло після запровадження так званих єдиних тарифів для споживачів, що означало ліквідацію територіальної диференціації тарифів залежно від регіону розташування споживача. Не зупиняючись детально на вадах такого підходу, зауважу лише, що це був величезний крок назад в організації ринку електро­енергії, який відверто суперечив як сучасній теорії, так і практиці ціноутворення. Це був типовий зразок популізму на догоду політичній кон’юнктурі. Адже у 2005 році, коли запроваджувалися єдині тарифи, діяла Концеп­ція функціонування і розвитку ОРЕ, яка передбачала перехід до вільного тарифоутворення, що, звичайно, не поєднується з єдиними тарифами. Тепер, коли країна впритул наблизилася до впровадження ринку двосторонніх договорів і, відповідно, вільних тарифів, треба робити крок уперед і єдині тарифи скасовувати. Хіба це не класичний зразок бурхливого руху не зрушуючи з місця.

І останнє по порядку, але далеко не останнє за вагою: зміцнення незалежного статусу регулятора.

Незалежний статус регулятора — вкрай важлива умова для будь-якого серйозного інвестора. Особливо у країні з нестабільною політичною владою та діаметрально протилежними поглядами на шляхи розвитку економіки і суспільства у провідних політичних сил. Для цього в Україні потрібно ухвалити закон «Про спеціальний статус НКРЕ».

Звичайно, реформування прямо не приводить до вирішення завдань, передбачених стратегією. Однак реформи створюють сприятливий клімат, необхідні передумови та мотивацію для виконання завдань і досягнення цілей стратегії. Вибір тут невеликий: без здійснення принаймні названих реформ виконання Енергетичної стратегії приречено на невдачу.