Чому споживачі переплатять п’ять мільярдів гривень власникам 22 обленерго

У недавньому керівник департаменту стратегічного розвитку та планування НКРЕКП Валерій Цаплін вважає, що однією з причин ліквідації департаменту може бути те, що керівники підрозділу обґрунтовано опонували голові й членам Нацкомісії щодо запровадження RAB-регулювання, переконуючи, що насправді йдеться про «легкі гроші» для власників обленерго за рахунок споживачів. Він розкрив таємницю, чому:

• власники обленерго не залучатимуть зовнішніх інвестицій у відновлення мереж в умовах, коли тарифна методологія спрямована на те, щоб усі інвестиційні потреби було покрито коштами споживачів;
• розповіді про необхідність залучення інвесторів під час запланованої приватизації шести обленерго — то порожні балачки;
• ігнорування індивідуальних факторів ефективності обійдеться споживачам електроенергії в п’ять мільярдів гривень...

— Пане Валерію, в жовтні НКРЕКП ліквідувала департамент стратегічного розвитку та планування, яким ви керували. Які наслідки таких дій, і чому ви пішли з Нацкомісії?

— Департамент створювався мною з 2005 року як аналітичний підрозділ Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах економіки та комунальних послуг. Я вважав необхідним право аналітичного департаменту на власну думку, право обґрунтовано опонувати керівництву Комісії, і це право визнавалося з 2005 року всіма попередніми її керівниками. У департаменті ми також дотримувалися принципу «влада авторитету, а не авторитет влади», — рядовий співробітник мав право обґрунтовано опонувати керівникам департаменту.

Ліквідацію департаменту було ініційовано відразу після звільнення в липні за ротацією куратора департаменту — члена Комісії Олени Антонової та призначення тимчасового куратора — члена Комісії Ольги Бабій. Усю цю «операцію» здійснювали під час моєї відпустки і до 31 серпня 2020-го тримали в секреті від співробітників департаменту.

Саме ця секретність, зневага до співробітників департаменту, виявлена керівництвом Комісії під час ліквідації, нежиттєздатність підрозділів, створених на руїнах стратегічного департаменту, змусили мене та ще трьох керівників департаменту піти з Комісії.

— Чи залишилися в Комісії фахівці, здатні продовжити розпочаті справи, адже ходять чутки, що з НКРЕКП звільняють досвідчених фахівців, які там пропрацювали не один десяток років?

— Я знаю, що, крім чотирьох керівників нашого департаменту, з Комісії пішли ще кілька фахівців. Однак мені невідомі подробиці їх звільнення. Формально звільнення 1% із 600 працівників не критичне, але тут справа не в кількості, а в якості. Мої колеги — це фахівці найвищої кваліфікації, добре відомі в галузі як в Україні, так і за кордоном. Їх звільнення — велика втрата для Комісії, рівноцінної заміни в найближчі роки не варто очікувати.

— На сьогодні більшість операторів розподілу подали заяви до НКРЕКП на затвердження стимулюючого тарифу. Як ви оцінюєте баталії з асоціацію «Розумні електромережі» і ДТЕК навколо розміру тарифу, який потім призведе до зростання тарифу для українців?

— На мою думку, принципової відмінності між позиціями керівництва НКРЕКП і позиціями ДТЕК з їх союзниками в цьому питанні немає. Ці, за вашим визначенням, «баталії» нагадують, швидше, гру на публіку. Обидві сторони дотримуються лінії, започаткованої з прийняттям 2012 року змін до Закону «Про природні монополії», згідно з якими єдино можливим шляхом удосконалення існуючої з 1998 року примітивної тарифної методології є копіювання RAB-регулювання, запровадженого в Росії з 2008-го.

Довідка

Згідно з методологією розмір інвестованого капіталу (RAB) встановлювався не як обсяг власних і залучених інвестицій, а за результатами оцінки вартості активів витратним методом заміщення. Оскільки в Росії та Україні енергетичні активи часто придбавалися за тіньовими схемами, то фактична вартість їх придбання може бути на порядки нижча за RAB. Тому й прибуток на RAB буде значно вищим, ніж справедливий прибуток на фактично інвестований капітал.

Я і мої колеги з відділу економічного аналізу та прогнозування з 2001 року ініціювали й здійснювали розробку методів регулювання природних монополій — регулювання за нормою прибутку та багаторічного механізму стимулювання. У 2006–2008 роках усі основні елементи тарифної методології було відпрацьовано з урахуванням досвіду Великої Британії, інших країн ЄС, а також регуляторів США, але не вистачило політичної волі керівництва для їх упровадження.

З 2010 року, коли представники українських енергетичних холдингів після візиту до Москви почали активно лобіювати RAB-регулювання, ми були послідовними опонентами цієї лінії, постійно звертали увагу керівництва Комісії на принципові недоліки цієї методології. Востаннє ми подали критичні зауваження до методології RAB-регулювання в липні 2020-го. Враховуючи нервову реакцію керівництва НКРЕКП на ці зауваження, припускаю, що саме через це після ліквідації нашого департаменту в новій структурі Нацкомісії відділ економічного аналізу та прогнозування взагалі зник, а його напрацювання за 20 років щодо регулювання природних монополій підуть на смітник.

Повернемося до «баталії» між регулятором і представниками власників обленерго щодо того, яким має бути прибуток на «стару базу активів», щоб забезпечити інвестиції в скорочення втрат у мережах, підвищення рівня якості послуг, спрощення приєднання до мереж. З 2013 року обговорювалися пропозиції щодо норми прибутку на «стару RAB» в 0; 1, 3; 6; 12,5 і 16,74%. Цього разу зупинилися на 3%, і раптом виявилося, що «опонентів» регулятора, які вимагали 6%, цілком задовольняють і 3%.

При цьому ніхто не помітив, що відбулася підміна питань. При визначенні розміру прибутку на «старі активи» мова мала йти про те, на який прибуток на «стару базу активів» компанії мають право, а не про те, яким має бути прибуток на «стару базу активів» для забезпечення інвестиційних потреб компаній. Економічний сенс прибутку на «старі активи» — це зобов’язання перед власниками обленерго та «зовнішніми» інвесторами по оплаті відсотків за користування інвестованим ними капіталом, який і називається регуляторною базою активів (Regulatory Asset Base, RAB). Більшість обленерго були придбані нинішніми власниками за заниженими цінами, а інвестиції після приватизації здійснювалися переважно за рахунок споживачів. Якщо як RAB використовується не обсяг фактичних інвестицій, а вартість активів, оцінена методом заміщення за методикою Фонду держмайна, то величина RAB завищується в багато разів, або навіть на порядки порівняно з фактичним обсягом власних і залучених інвестицій. Відповідно, і прибуток на таку «базу активів» буде необґрунтовано завищеним. А публічна «баталія» — це лише димова завіса, під прикриттям якої гроші споживачів (прибуток на неінвестований капітал) будуть перекачані до кишень власників компаній.

При підготовці нової тарифної методології багато говорилося про те, що вона сприятиме залученню приватних інвестицій, але фактично ця методологія спрямована на те, щоб у власників не було потреби в залучених інвестиціях, — усі інвестиційні потреби будуть покриті за рахунок прибутку на «старі активи», тобто ляжуть на плечі споживачів.

При нормі прибутку 16,74% обленерго мають можливість застосовувати широкий перелік механізмів залучення капіталу — від банківських кредитів до емісії акцій. Це дало б змогу і забезпечити інвестиційні потреби, й уникнути різкого зростання тарифів. Але власникам компаній це невигідно — навіщо їм розмивати свій портфель акцій, якщо регулятор дозволяє вирішити проблеми за рахунок споживачів.

Ще одним подарунком власникам обленерго від НКРЕКП є скасування завдань зі скорочення неефективних витрат — індивідуальних факторів ефективності.

Одним із механізмів стимулюючого регулювання є порівняльна конкуренція. Компанії конкурують між собою за ефективністю витрат, яка оцінюється методами порівняльного аналізу (бенчмаркінгу). Якщо, наприклад, ефективність витрат компанії становить 70%, то решта 30% є накопиченими за попередні роки неефективними витратами. Регулятор повинен установити цій компанії завдання зі скорочення витрат — індивідуальний фактор ефективності — так, щоб протягом певного періоду часу компанія досягла 100% ефективності, тобто повернула споживачам необґрунтовано вилучені в них кошти.

З 2002 року в НКРЕ мною та моїми колегами було розроблено методології бенчмаркінгу для оцінки галузевих й індивідуальних факторів ефективності. Попередні варіанти методології «стимулюючого регулювання» НКРЕКП передбачали застосування індивідуального фактора ефективності починаючи з другого регуляторного періоду. Однак у прийнятій регулятором 2020 року методології «стимулюючого регулювання» індивідуальні фактори ефективності взагалі скасовано.

— Які втрати нестимуть споживачі?

— Рік тому нами було проведено оцінку ефективності витрат обленерго за 2018 рік. Діапазон коефіцієнтів ефективності становив від 45 до 100%, а медіанне значення — 78%. Простими словами це означає, що в деяких компаніях операційні витрати завищено більш як у два рази, а в середньому — на 22%. Для 22 компаній, яким НКРЕКП у період з 30 жовтня по 18 листопада 2020-го схвалила тарифи на розподіл за методом стимулюючого регулювання, неефективні витрати можна оцінити в 5,1 мільярда гривень, — приблизно таку загальну суму переплатять споживачі цим 22 компаніям (колишнім обленерго) через скасування індивідуальних факторів ефективності.

Прихильниками RAB-регулювання декларується, що його впровадження дасть можливість сприяти залученню стратегічних інвесторів для приватизації шести державних обленерго й отримати більший дохід від приватизації. Думаю, що наслідки впровадження RAB-регулювання будуть протилежними. Через необґрунтовані доходи за рахунок завищення RAB і неврахування індивідуальних факторів ефективності існують ризики антикорупційних переслідувань або якогось аналогу британського податку на «неочікувані прибутки». Вимога реінвестувати 50% прибутку на стару RAB — натяк на те, що сам регулятор розглядає цей прибуток як «нечисті гроші».

Для не схильних до ризиків глобальних інвесторів, які саме потрібні Україні, оскільки можуть принести нові технології, всі ці ризики є негативними сигналами, тому RAB-регулювання ставить під сумнів їхню участь у приватизації. При цьому збільшується ймовірність приватизації на користь українських/російських олігархічних груп, які звикли працювати в ризикованому українському середовищі, використовуючи свій політичний вплив. Тим більше що відсутність конкуренції з боку міжнародних гравців дасть змогу знизити ціну продажу обленерго.

Метою стимулюючого регулювання є скорочення витрат нижче визначеного регулятором рівня й отримання додаткового прибутку як різниці між прогнозованим і фактичним рівнями витрат. Щоб уявити ефект стимулюючого регулювання у виконанні його винахідника, першого британського регулятора енергетики професора Стівена Літтлчайлда, наводжу дані щодо скорочення чисельності персоналу регіональних електричних компаній Великої Британії з 1990-го по 2000 рік (результати першого і другого регуляторних періодів стимулюючого регулювання). Кількість персоналу в середньому скорочено в 2,3 разу (від 1,45 разу для Nothern Electric, до 4,07 — для Nothern Ireland Electricity).

Дуже сумніваюся в тому, що хоч якась з українських електророзподільних компаній має намір після впровадження RAB-регулювання скоротити чисельність персоналу в два-чотири рази. Аналіз методології RAB-регулювання та перших рішень про схвалення «RAB-тарифів» у листопаді 2020 року наводить на думку, що не варто очікувати скорочення витрат компаніями більш як на 1% (відповідно до галузевого фактора ефективності). Як у поданнях компаній на встановлення тарифів, так і в публічній дискусії ні НКРЕКП, ні компанії не згадують про очікування доходів від скорочення неефективних витрат. Ніхто не зазначає таких доходів як джерело інвестицій.

Тобто те, що у нас називається стимулюючим регулюванням, насправді може бути лише його імітацією, яка не формує належних стимулів до скорочення неефективних витрат.

На мою думку, однією з основних цілей RAB-регулювання є збереження для власників можливості не залучати зовнішніх інвестицій і не розмивати свого пакета акцій. Для цього вони мають отримати такий прибуток на стару RAB (вартість заміщення), 50% якого достатньо для всіх необхідних інвестицій (разом з амортизацією, платою за реактивну потужність). Це підтверджується тим, що в затверджених в останній місяць планах розвитку мереж на 2021–2025 роки в переліках джерел інвестицій компаній є тільки амортизація, 50% прибутку на стару RAB і плата за реактивну потужність. Жодна з компаній не планує залучати протягом наступних п’яти років зовнішні інвестиції — в них немає потреби.

Не маю жодних сумнівів, що вся ця історія з «RAB-регулюванням» закінчиться тим же, чим і у росіян — «винахідників» цього методу. На зустрічі з Владіміром Путіним 1 липня 2016 року Ігор Артем’єв, голова Федеральної антимонопольної служби Росії, яка також виконує функції регулятора енергетики, заявив: «Виявляється, що ця система RAB ніяких стимулів не створила, а лише призвела до підвищення тарифів, тобто розраховували, що буде дорожче і краще, в дійсності ж стало дорожче, але краще не стало».

Більше статей Наталки Прудкої читайте за посиланням.