Чи може комп'ютерна платформа зупинити змову і корупцію?

Про три кити успішності державних закупівель: прозорість здійснення торгів на електронній платформі, широке висвітлення в засобах масової інформації, антикорупційні/контролюючі органи. І про те, як можна зробити платформу ProZorro більш ефективною.

Обсяг закупівель товарів, робіт і послуг через платформу державних закупівель ProZorro зростає з кожним днем. Її створення стало справжнім проривом в Україні, бо зробило процес подачі документів абсолютно прозорим, таким, що дає змогу бачити документи всіх учасників закупівлі, а також бачити та аналізувати протоколи рішень, прийнятих замовником.

Іншим важливим моментом є факт привертання уваги до закупівель із боку засобів масової інформації, широке висвітлення в пресі недоліків системи, про що DT.UA уже писало.

Слабкою ланкою в цьому ланцюжку усе ще залишається недостатня реакція Антимонопольного комітету та антикорупційних органів на випадки змови та недобросовісної конкуренції.

Продовжимо обговорення процедур публічних закупівель і цього разу спробуємо розібрати ті моменти, де диявол криється в деталях, але усунення яких цілком під силу творцям системи.

Чи можна обійти ProZorro?

Закупівлі бувають допороговими або надпороговими. Допороговими є закупівлі, де ціна товарів або послуг менша 200 тис. грн, а робіт - менша 1,5 млн грн. Вони здійснюються за спрощеною процедурою й найчастіше не потребують великої кількості кваліфікаційних документів. Використання системи ProZorro для допорогових закупівель допускається, але не є обов'язковим. У разі надпорогової закупівлі вона обов'язково має здійснюватися з використанням системи ProZorro. І хоча розбивку надпорогових закупівель на частини заборонено, у багатьох випадках саме це й відбувається.

Хто та для чого зобов'язаний використовувати ProZorro?

Насамперед це всі органі державної влади, органи місцевого самоврядування та соціального страхування, а також підприємства, які забезпечують потреби держави й територіальної громади за умови, що:

- юридична особа є розпорядником бюджетних коштів;

- органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники мають більшість голосів у вищому органі управління юридичної особи;

- у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50%.

Тобто у випадку, якщо переліченим вище організаціям або юридичним особам необхідно здійснити надпорогові закупівлі, вони зобов'язані використовувати систему ProZorro для проведення тендера.

Щоправда, закон установлює ряд винятків із цього правила, що стосуються оборони, атомної енергетики, особливої діяльності, у тому числі пов'язаної з державними секретами, тощо. Але не про них зараз ідеться.

"Сколько стоит дом построить?"

Торги проходять через так звані майданчики, тобто через посередників, яким кожен учасник торгів сплачує суму, визначену Кабміном у постанові "Про затвердження Порядку функціонування електронної системи закупівель та проведення авторизації електронних майданчиків" (див. табл.), а вже посередники-майданчики розраховуються із ProZorro.

Чому так, не зовсім зрозуміло, і навіщо потрібні ці посередники, через яких збільшуються витрати на участь у торгах? Ну, любимо ми плодити посередників…

Як видно з таблиці, майданчик перераховує на ProZorro частину коштів, отриманих від учасника. Наприклад, 2017-го з платежу в 1700 грн перераховуються 400 грн від кожного
учасника на підтримку центральної бази даних (ЦБД), тобто 1300 грн майданчик-посередник залишає собі за послуги.

У разі успішного здійснення закупівлі ProZorro платить майданчику ще 300 грн. Але чому? Адже успішність закупівлі ніяк не залежить від майданчика-посередника.

За 2016 р. майданчик ProZorro одержав 55,537 млн грн валового доходу й 25,411 млн грн чистого прибутку. Хотілося б знати, які суми одержали майданчики-посередники та як використано отриманий прибуток?

Логічне запитання: чи повинна державна система закупівель заробляти прибуток на організації процесу закупівель? І якщо вона його заробляє, то чим вона відрізняється, наприклад, від Тендерної палати? Може, треба знизити платежі від учасників, а не від посередників? Чому в 2017 р. платежі від учасників залишилися на тому самому рівні, а платежі від посередників на ProZorro знижено?

Іншою статтею витрат учасників (і способом відсівання чужих учасників) може стати банківська гарантія виконання зобов'язань, яка не може перевищувати 3% для товарів і послуг і 0,5% - для робіт. Тобто якщо переможець відмовиться підписувати договір або якщо він не надасть вчасно оригіналів документів, то якусь штрафну суму буде виплачено учасником замовнику.

На практиці гарантії давно перетворилися на частину банківського бізнесу, їх продають за гроші, а тарифи в усіх банків однакові. Банки чудово розуміють, що гарантію ніколи не треба буде оплачувати - хто ж відмовиться від виграшу в тендері?

Насправді гарантії стають не тільки зайвими витратами, а й додатковою перешкодою на шляху досягнення мінімальної ціни закупівлі. Тому тендери з гарантіями можна відразу аналізувати на предмет "домовняка".

Потрібно розуміти, що той, хто програв, втрачає гроші за участь і за гарантію (якщо таку вимагатимуть) безповоротно. Тому багато хто, спробувавши брати участь в одному тендері, відмовляються від участі в інших, особливо в тих випадках, де тхне змовою.

Ми шукали, ми шукали…

Одна із серйозних проблем платформи ProZorro - це пошук учасником "свого" тендера. Цей пошук платформа пропонує виконати за різними фільтрами, такими, як ключові слова, CPV-код, № закупівлі, замовник, та іншими.

Зрозуміло, що коли учасник тільки намагається знайти тендер, він не знає ні імені замовника, ні номера закупівлі, отже, шукати можна або за ключовими словами, що досить неефективно (як показує досвід), або за кодом діяльності СPV.

Цей код чимось схожий на код зовнішньоекономічної діяльності (КЗЕД). Але навіщось використане трохи інше кодування ( CPV-код) - чи то для уніфікації з європейськими стандартами, чи то ще з якихось міркувань. На жаль, з новою системою досить незручно працювати. Чому?

Пошук за CPV-кодом передбачає, що кожна закупівля кодується відповідно до цих кодів, за якими знайти тендер, що цікавить, буде дуже просто: потрібно лише ввести код. Але отут і криється шулерство: недобросовісні замовники, які хочуть "сховати" тендер, указують інший код, іноді схожий, а іноді й не зовсім, і незрозуміло, робиться це навмисно чи через незнання.

Таким чином, хороший задум пошуку за кодами перетворюється на непотрібну функцію: зовсім не обов'язково, що закупівлю, яка цікавить учасника, буде знайдено за CPV-кодом. Можна перебирати подібні коди за схожими видами діяльності, але це вже схоже на гру в казино.

Печатки на кожній сторінці - наше все!

Якщо ви знайшли підходящий тендер і вирішили взяти в ньому участь, то потрібно уважно вивчити тендерну документацію. Перевага системи - можливість подачі всіх документів в електронному вигляді. Дистанційна подача документів особливо зручна у разі розташування замовника та учасника тендера в різних містах. Логічно й те, що оригінали документів зобов'язані надавати тільки переможці торгів, а не всі його учасники.

У такому випадку незрозуміло, навіщо при цьому потрібні підписи та печатки на кожній сторінці із завіренням копій підписом і печаткою учасника? Ця процедура мала сенс, коли подавалися документи. Але в наш час, коли весь пакет засвідчується електронним цифровим підписом учасника (ЕЦП), проставляння копії печатки та копії підпису на кожній сторінці виглядає як анахронізм.

Якщо ви вирішили брати участь у торгах: практичні поради

Для початку ви маєте зареєструватися на одному з майданчиків-посередників, через які ProZorro надає свої послуги. Це означає, що потрібно заповнити форму із загальними даними про компанію або ФОП і відіслати вибраному майданчику-посереднику (хоч як дивно, але майданчики нічим, крім назв, не відрізняються).

1. Заплатити внесок за участь (див. табл.).

2. Одержати код доступу електронною поштою від майданчика, завантажити на сервер необхідний пакет документів і запропоновану вами ціну закупівлі.

ProZorro рекомендує зробити це заздалегідь і переконує учасників, що їхні документи нікому не будуть доступні до початку аукціону. Можливо, так воно і є. Але чому аукціони завжди проводяться через добу після подачі документів? Чому, якщо документи попередньо ніхто не бачить, не можна розпочати аукціон одразу ж після їхньої подачі? Навіщо та кому потрібно, щоб документи "переспали" на сайті ніч?

3. Торги: робіть ставки, панове!

У призначений час проведення аукціону учасників вишиковують у порядку подачі документів під анонімними номерами: учасник 1, учасник 2 тощо, включаючи вас як фізособу або вашу компанію. Після початку аукціону система розташовує всіх у порядку зниження ціни.

У такий спосіб учасник із найменшою ціною завжди має перевагу, тому що ставить свою ціну останнім. Тому ProZorro радить одразу визначитися з мінімальною ціною, за якою ви можете поставити товар або надати послугу.

Далі система пропонує робити ставки - як звичайний аукціон на зниження.

Будь-який аукціон на ProZorro складається з трьох раундів, під час яких учасник може знижувати, а може й не знижувати запропоновану ціну закупівлі. Кожен учасник має дві хвилини на обдумування чергової ставки. На аукціони, де реально шукають постачальника (коли умови не прописують під конкретного учасника), іноді реєструються 10–15 і більше учасників, отже, торгівля може тривати до півтори години й більше.

Учасник може не змінювати запропонованої ціни від раунду до раунду. А якщо захоче змінити, то система люб'язно підкаже мінімальний крок, установлений для даного аукціону.

У кожному раунді система показує (підказує) мінімальну ціну раунду та дає всім учасникам дві хвилини перерви між раундами.

Якщо учаснику вдалося вгадати мінімальну ціну від самого початку, то він завжди зможе поставити на 100 (або 10) гривень менше, ніж будь-який інший учасник, щоб напевно виграти.

4. Фінал аукціону: результат та імена учасників.

Після третього раунду оголошується потенційний переможець - учасник, який запропонував найменшу ціну. Водночас відбувається розкриття інформації про учасників, і їх документи стають доступними замовнику та всім охочим.

5. Оцінка кваліфікаційних вимог.

Документи учасника, який виграв, перевіряються замовником на відповідність кваліфікаційним вимогам, оцінку яких здійснює сам замовник. І ось на цьому етапі виникають проблеми, тому що саме тут тендерний комітет замовника відсіває "небажаних" постачальників, про що DT.UA уже писало (див. №7 від 25 лютого 2017 р., Наталя Петрова "ProZorro: прозора корупція").

Якщо треба відхилити пропозицію учасника, то причини висуваються різні: і сканування копій замість оригіналів, і відсутність підписів на порожніх сторінках, і явні друкарські помилки або описки, які оголошуються істотними помилками, тощо.

У процесі оцінки тендерних пропозицій учасники завжди можуть побачити, чи був тендер справді конкурентним або рішення про те, хто переможе, було прийнято заздалегідь. Особливо це видно, коли відхиляються всі дешевші пропозиції та вибирається як переможець пропозиція з вищою ціною.

Кваліфікаційні вимоги до учасників є найслабшою ланкою, особливо коли вони виглядають, як "колір очей у секретарки". Усі чудово розуміють, як пишуться умови під визначеного замовника, і в цьому, звичайно, найбільший корінь зла.

На перевірку документів замовнику надається п'ять днів, але він може й подовжити собі цей строк. А от з оскарженням справи кепські, оскільки тільки при допорогових закупівлях можна звернутися до тендерного комітету з питанням про причини відхилення вашої пропозиції. І одержати, як правило, відписку.

При надпорогових закупівлях потрібно звертатися в АМКУ, і у разі прийняття заяви до розгляду можуть на 15 днів затримати підписання договору. У найкращому випадку можуть скасувати тендер, але оголосити вас переможцем, навіть якщо всі документи на вашу користь, все одно не можуть. Отже, доведеться заново за все платити, і ймовірність виграшу при повторному тендері так само мала, як і в першому.

6. Оригінали - після.

Замовник розміщує на сайті рішення про визнання переможця та рішення про намір підписати з ним договір, а переможець готує документи для підписання договору. При цьому впродовж п'яти днів він має надати документи, зазначені в тендерній документації. На сьогодні більша частина документів є в публічному доступі на різних електронних сайтах, що суттєво полегшує їхнє збирання. Єдиний документ, з яким усе ще є проблеми, - це довідка про відсутність судимості в особи, яка підписала документацію. Незрозуміло, чому МВС готує цю довідку місяць, адже все, що потрібно, - це ввести податковий код фізичної особи. Це ж як повільно та ретельно працює вся система МВС на прикладі цієї довідки, якщо для того, щоб увести індивідуальний податковий код із десяти цифр і натиснути клавішу Enter, потрібно аж 30 днів. Можна собі уявити, скільки часу знадобиться для вирішення серйознішої справи! Чи не час передбачити можливість одержувати таку довідку у разі відсутності судимості через електронні сервери?

Що можна та потрібно змінити

Слід визнати, що поява системи ProZorro - це добре, і багато опитаних учасників торгів із цим погоджуються. Адже в минулому нерідко учасників дискваліфікували без пояснення причин, і ні вони, ні спостерігачі не могли навіть довідатися, наскільки істотні та правдиві причини відхилення пропозицій, зазначені в протоколах тендерних комітетів замовників. Те, що тепер видно всі документи та всі рішення, усі погано обґрунтовані відхилення хороших пропозицій, - факт позитивний.

Та, на жаль, вважати, що корупцію при закупівлях викорінено, це заплющити очі та думати, що всім темно.

Неофіційні консультації зі співробітниками тендерних комітетів показують, що, як і раніше, попри використання платформи ProZorro, найчастіше переможців тендерів визначено заздалегідь. Тому необхідна подальша кропітка робота з удосконалення вимог до складання тендерної документації, яка виключала б дискримінаційні умови, спрямовані на досягнення змови та корупцію.

Таке враження, що реформатори надто захопилися питанням програмного забезпечення, що саме по собі прибрати корупцію та змову із закупівель не може, тоді як необхідно вдосконалювати вимоги до тендерної документації, яка складається замовником.

Комп'ютерна платформа не може зупинити змову й корупцію, але може допомогти "висвітлити" поведінку замовника та учасника, що вказує на змову й корупцію. Після чого свою роль мають відіграти антикорупційні органи, такі, як Антимонопольний комітет, НАБУ та інші, в яких чи то мало повноважень, чи то бракує часу, чи то вони зайняті іншими "важливими" справами, але їхньої активності поки що не спостерігається. Засоби масової інформації можуть сприяти виявленню особливо кричущих фактів, але останнє слово завжди залишається за контролюючими та антикорупційними структурами - без них усе залишатиметься таким самим, як і колись, до створення платформи ProZorro.